Прокурорский надзор за соблюдением налогового законодательства
Прокурорский надзор за соблюдением налоговыми органами действующего законодательства, как правило, ограничивается сферой применения Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-I "О налоговых органах Российской Федерации". В частности, сюда относятся вопросы, связанные с порядком привлечения к административной ответственности:
- должностных лиц предприятий, учреждений, организаций за сокрытие (занижение) прибыли или сокрытие (неучтение) иных объектов налогообложения; отсутствие бухгалтерского учета, ведение его с нарушением установленного порядка или искажение бухгалтерских отчетов; непредставление, несвоевременное представление или представление по неустановленной форме бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;
- граждан, виновных в нарушении законодательства о предпринимательской деятельности или занимающихся предпринимательской деятельностью, в отношении которой имеется специальное запрещение, а также граждан, виновных в отсутствии учета доходов или ведении его с нарушением установленного порядка, в непредставлении или несвоевременном представлении декларации о доходах либо во включении в декларацию искаженных данных.
В ходе осуществления прокурорского надзора внимание прежде всего обращается на то, соблюдают ли налоговые органы сроки привлечения к административной ответственности, не нарушается ли порядок составления протоколов и постановлений, отражаются ли в материалах административного производства все требования КоАП РСФСР (наличие объяснения лица, привлекаемого к административной ответственности, соответствие меры административного реагирования тяжести содеянного и т.д.).
Надо отметить, что в настоящее время механизм привлечения лиц к административной ответственности налоговыми органами четко регламентирован действующим законодательством и не вызывает каких-либо затруднений.
Так, факт совершения административного правонарушения устанавливается в процессе или по результатам проверки деятельности предприятия или предпринимателя. Протоколы об административном правонарушении налогового законодательства подписывают два должностных лица: во-первых, лицо, составившее протокол, во-вторых, лицо, совершившее административное правонарушение. Дело об административном правонарушении рассматривается руководителем инспекции или его заместителем в 15-дневный срок со дня получения протокола в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. По результатам рассмотрения дела руководитель инспекции выносит постановление, которое оглашается немедленно. Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в течение 10 дней со дня его вынесения. Для этого следует обратиться к руководителю вышестоящей налоговой инспекции или в суд. Подача жалобы в установленный срок приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения жалобы. Руководитель вышестоящей налоговой инспекции проверяет законность и обоснованность и в 10-дневный срок принимает одно из следующих решений:
а) оставить постановление без изменений, а жалобу без удовлетворения;
б) отменить постановление и прекратить дело;
в) отменить постановление и направить дело на новое рассмотрение;
г) изменить меру взыскания в пределах закона, но так, чтобы взыскание не было усилено.
Аналогично рассматривается протест прокурора относительно постановления (решения), вызванный жалобой на это постановление (решение). Протест, связанный с постановлением о наложении административного взыскания, рассматривается налоговым органом также в 10-дневный срок.
Представляется, что с принятием Налогового кодекса (НК) РФ в сферу прокурорского реагирования кроме вопросов привлечения к административной ответственности в соответствии с законом "О налоговых органах Российской Федерации" должны быть включены вопросы привлечения к ответственности за нарушения налогового законодательства в соответствии с Налоговым кодексом. Остановимся лишь на некоторых примерах второго типа, представляющих интерес как с практической, так и с теоретической точек зрения. Данная тема особо актуальна, поскольку соответствующая правоприменительная практика пока не сложилась.
В соответствии с п.1 ст.119 НК РФ непредставление налогоплательщиком налоговой декларации в уставленный законодательством о налогах и сборах срок в налоговый орган по месту учета влечет применение ответственности в виде штрафа в размере 5% от суммы налога, подлежащей уплате (доплате) на основе этой декларации, за каждый полный или неполный месяц со дня, установленного для ее представления, но не более 30% от указанной суммы и не менее 100 руб. В соответствии со ст.80 НК РФ налоговая декларация представляет собой письменное заявление налогоплательщика о полученных доходах и произведенных расходах, источниках доходов, налоговых льготах и исчисленной сумме налога и (или) другие данные, связанные с исчислением и уплатой налога.
Налоговая декларация - это не единственная форма отчетности, существующая в настоящее время. Возможно ли применение ответственности по ст. 119 НК РФ при несвоевременном представлении иных форм установленной отчетности? Чтобы разобраться в этом вопросе, рассмотрим конкретное арбитражное дело.
За несвоевременное представление расчета по налогу с продаж индивидуальный предприниматель решением налоговой инспекции был привлечен к налоговой ответственности по ст. 119 НК РФ. Обращаясь в суд с иском о признании решения налогового органа недействительным, налогоплательщик привел следующие доводы.
К налоговой ответственности по ст. 119 НК РФ налогоплательщик был привлечен за непредставление расчета по налогу с продаж в установленный законодательством о налогах и сборах срок, предусмотренный Законом Орловской области "О налоге с продаж". Пунктом 1 ст. 119 НК РФ предусмотрена ответственность за непредставление налогоплательщиком в установленный срок декларации в налоговый орган по месту учета. В соответствии со ст. 80 НК РФ налоговая декларация представляет собой письменное заявление налогоплательщика о полученных доходах и произведенных расходах, источниках доходов, налоговых льготах и исчисленной сумме налога и (или) другие данные, связанные с исчислением и уплатой налога. Налоговая декларация представляется налогоплательщиками по каждому налогу из тех, которые обязан уплатить данный налогоплательщик, если иное не предусмотрено законодательством.
В соответствии с подп. 4 п. 1 ст. 23 НК РФ налогоплательщики обязаны представлять в налоговый орган по месту учета в установленном порядке налоговые декларации по тем налогам, которые они обязаны уплачивать, если такая обязанность предусмотрена законодательством о налогах и сборах.
Закон Орловской области "О налоге с продаж" не обязывает плательщика налога с продаж представлять в налоговый орган по месту учета налоговую декларацию. Указанный закон предусматривает иную форму отчетности, а именно: в соответствии с п. 1 ст. 6 названного закона Орловской области "плательщики налога с продаж - юридические лица и индивидуальные предприниматели - представляют налоговым органам по месту постановки на учет расчеты". Таким образом, суждение налоговой инспекции о том, что за несвоевременное представление расчета по налогу с продаж следует привлечение к ответственности по ст. 119 НК РФ, по мнению налогоплательщика, является ошибочным.
В обосновании противоположной позиции налоговая инспекция в суде привела следующие аргументы.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" входящие в первую часть НК РФ статьи 12-15 НК РФ, определяющие виды налогов и сборов в Российской Федерации и устанавливающие их исчерпывающий перечень, вводятся в действие со дня введения в действие части второй НК РФ. Впредь до введения в действие части второй НК РФ налоги, сборы, пошлины и другие платежи в бюджет или внебюджетные фонды определяются в соответствии с п. 2 ст. 18 и ст. 19-21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с изм. и доп.).
В силу ст. 1 НК РФ законодательство о налогах и сборах включает законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления.
Согласно ст. 19-21 закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", ст. 12 Налогового кодекса РФ, в Российской Федерации установлены следующие виды налогов и сборов: федеральные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов Российской Федерации (региональные), местные налоги.
Региональными признаются налоги и сборы, вводимые в соответствии с НК РФ и законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.
Налог с продаж на территории Орловской области введен на основании Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 150 "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и Закона Орловской области "О налоге с продаж"".
Устанавливая региональный налог, представительные органы власти субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 12 НК РФ определяют следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, указанных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также форму отчетности по данному региональному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются НК РФ.
Таким образом, налоговая декларация - хотя и основной документ налоговой отчетности, но не единственный. Необходимость исчисления ряда показателей в целях налогообложения обусловливает применение некоторых специальных форм налоговой отчетности, например, расчета выручки при реализации продукции (работ, услуг) по цене не выше себестоимости или для расчета выручки в целях налогообложения прибыли при реализации основных фондов.
В качестве примера существующих различных форм налоговой отчетности можно привести следующие:
- справка об авансовых взносах налога в бюджет исходя из предполагаемой прибыли (предусмотрена приложением N 6 к инструкции Госналогслужбы РФ от 10 августа 1995 г. N 37, далее - Инструкция N 37);
- расчет (налоговая декларация) налога от фактической прибыли (предусмотрен приложением N 8 к Инструкции N 37);
- расчет налога от фактической прибыли (предусмотрен приложением N 32 к инструкции Госналогслужбы РФ от 20 августа 1998 г. N 48);
- расчет (налоговая декларация) налога на доходы (предусмотрен приложением N 9 к Инструкции N 37);
- расчет налога на доход, удерживаемый у источника выплаты (предусмотрен приложением N 2 к письму Госналогслужбы РФ от 30 апреля 1997 г. N ВЕ-6-36/337);
- расчет (налоговая декларация) по налогу на добавленную стоимость (предусмотрен приложением N 1 к инструкции Госналогслужбы РФ от 11 октября1995 г. N 39);
- налоговый расчет по акцизам "А" (декларация) (предусмотрен приложением N 4 к инструкции Госналогслужбы РФ от 10 августа 1998 г. N 47 "О порядке исчисления и уплаты акцизов");
- расчет налога на имущество предприятий (предусмотрен приложением N 1 к инструкции Госналогслужбы РФ от 8июня 1995 г. N 33) и т.д.
В соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" в НК РФ был внесен ряд существенных изменений. Так, названия раздела 5 "На
