Толкование региональных конституций и уставов (М. Митюков, "Российская юстиция", N 8, август 2000 г.)

Толкование региональных конституций и уставов

В контексте укрепления Российского федеративного государства важное значение приобретает проблема интерпретации конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Этот вопрос практически не исследован отечественными учеными. Многие традиционно полагают, что им должны заниматься представительные органы власти регионов. Между тем во второй половине 90-х годов в ряде субъектов заметную роль в этой сфере постепенно начинают играть конституционные и уставные суды.

Одной из основных задач этих судов Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. О судебной системе Российской Федерации называет толкование конституции (устава) соответствующего субъекта. Наделенные этим полномочием конституционные и уставные суды фактически получают право на восполнение норм основного закона субъекта Федерации исходя из общего смысла и логики, господствующих в российской конституционной доктрине и практике.

Анализ действующих законов о конституционных и уставных судах (принятых как до 1 января 1997 г. времени введения в действие названного Федерального конституционного закона, так и после этой даты) показывает, что в большинстве субъектов Федерации полномочия этих судов по толкованию конституций и уставов имеют самостоятельное значение, которое выражается в специальном официальном и общеобязательном характере их разъяснений. Важно отметить, что эти полномочия закреплены не только в законах о судах, а, прежде всего, в самих конституциях и уставах регионов.

Более того, во многих субъектах Российской Федерации толкование региональных конституций (уставов) является исключительной компетенцией этих судов. Лишь в Тюменской области правом толкования наделены Уставный Суд и областная Дума. И поскольку Законом об Уставном Суде области не установлена обязательность решений Суда для всех органов государственной власти, возможно возникновение коллизий, когда Уставный Суд и областная Дума дадут различное толкование одной и той же нормы.

Правом обращения в конституционный (уставный) суд с запросом о толковании конституции (устава), как правило, наделены президенты республик, губернаторы и главы администраций субъектов Федерации, законодательные органы в целом и их палаты, а в Республике Башкортостан также 1/5 часть депутатов Палаты представителей и Правительство.

Но в некоторых регионах перечень субъектов, имеющих право на обращение с запросом о толковании конституции (устава), гораздо шире. Так, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Ханты-Мансийском автономного округе, Иркутской и Свердловской областях такое право предоставлено и органам местного самоуправления. В Башкортостане, Иркутской и Свердловской областях верховному (областному) суду, арбитражному суду и прокурору субъекта Федерации, а в Свердловской области, кроме того, уполномоченному по правам человека, федеральным судам в связи с рассматриваемым ими делами и нотариальной палате в связи с возникшим юридическим делом в нотариальной деятельности.

Толкование конституции или устава конституционный (уставный) суд осуществляет в рамках особой процедуры. В ряде регионов определены правила допустимости запроса и пределы толкования.

Так, запрос о толковании Конституции Республики Башкортостан допустим, если обнаружилась неопределенность в понимании Конституции, которая может привести к неконституционному осуществлению полномочий органами государственной власти Республики или к принятию законов, не соответствующих Конституции. В Законе определены и пределы толкования Конституции. При этом установлено, что толкованию подлежат лишь те нормы, которые содержат права и обязанности государственных органов власти, органов местной власти и их должностных лиц. Другие понятия, содержащиеся в Конституции, толкованию не подлежат, кроме случаев, когда выяснение их смысла влияет на объем прав и обязанностей участников конституционно-правовых отношений.

Толкование конституции либо устава, осуществляемое в порядке конституционного судопроизводства, является нормативным и общеобязательным, о чем иногда прямо указывается в конституциях и уставах субъектов (Башкортостан, Свердловская область) либо в законах о конституционных судах (Адыгея, Бурятия, Коми). Наделение органа конституционного правосудия таким правом исключает возможность законодательного (представительного) органа субъекта Федерации давать аутентичное толкование.

Практика органов конституционного правосудия свидетельствует, что они, осуществляя толкование, обеспечивают не только верховенство и непосредственное действие конституции (устава), но также единство и стабильность конституционной законности и фактически участвуют в процессе нормотворчества.

Нередко они наполняют конкретным содержанием довольно абстрактные конституционные формулы. Постановлениями только Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) путем толкования определено содержание таких конституционных понятий, как структура органов государственного управления Республики, контрольный орган, конституционный закон, высшее должностное лицо республики. В результате возникают новые уточняющие нормы, не названные в Конституции, но логически вытекающие из нее.

Конституционные (уставные) суды раскрывают смысл и содержание многих правовых понятий и терминов конституций и уставов субъектов, не нашедших конкретизации в действующем законодательстве либо противоречащих ему. В частности, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики разъяснил, что норма, устанавливающая правомочия Совета представителей Парламента Республики заслушивать отчеты контролирующих органов, распространяется лишь на те органы, которые образованы Советом и на которые Конституция прямо возлагает обязанность представлять отчеты Совету представителей.

Конкретизация конституционных норм объективно обусловливает появление дополнительных уточняющих положений. Нередко на основе логического анализа конституционных (уставных) норм суд делает вывод о предполагаемом правовом положении, вытекающем из их смысла. Например, исходя из того, что Устав Свердловской области не содержит положений, ни обязывающих, ни запрещающих заместителям председателя Палаты представителей осуществлять свои полномочия только на постоянной профессиональной основе либо только на неосвобождаемой основе, Уставный Суд постановил: поскольку вопрос об условии выполнения указанными должностными лицами своих обязанностей относится к вопросам внутренней организации деятельности Палаты представителей, его решение входит в компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти.

Таким образом, конституционные и уставные суды выступают инициаторами восполнения пробелов в законодательстве субъекта Федерации, исходя из логики и смысла основного закона. В акте толкования нередко разрешается фактически пробельный вопрос.

Часто необходимость толкования предопределяется наличием в конституции (уставе) субъекта Федерации коллизий и противоречий, насущной потребностью их разрешения путем придания конкретного содержания либо соотношения спорным нормам.

В этом плане представляет интерес дело о толковании п.25 ст.88 Конституции Республики Башкортостан. В соответствии с этим пунктом Государственное Собрание может отменять указы и распоряжения Президента в случае их несоответствия Конституции Республики. В то же время Конституционный Суд наделен правом рассматривать дела о конституционности нормативных актов Президента. Таким образом, акты Президента Республики могут быть предметом рассмотрения и Конституционного Суда, и Парламента. Конституционный Суд Башкортостана рассудил это противоречие исходя из принципа разделения властей: предусмотренное п.25 ст.88 Конституции Республики право Государственного Собрания отменять акты Президента Республики в случае их несоответствия Конституции и законам Республики следует толковать как право высшего законодательного органа отменять нормативные акты Президента, изданные по вопросам, требующим законодательного регулирования; иные споры, возникающие между высшими органами государственной власти, подлежат разрешению по правилам конституционного и иного судопроизводства.

Можно констатировать, что это постановление фактически установило новую правовую норму, разграничивающую компетенцию двух государственных институтов Республики.

Определенный интерес представляет постановление Конституционного Суда Башкортостана от 26 ноября 1998 г. о толковании положений ст.ст.132 и 135 Конституции в части, касающейся определения компетенции Верховного Суда Республики. В нем признана и фактически воспроизведена позиция Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ст.ст.125, 126 и 127 Конституции России (но без ссылок на него), согласно которой Верховный Суд не вправе решать вопросы о соответствии Конституции нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами и подлежащих проверке на конституционность Конституционным Судом. Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии закона Конституции, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого закона. Такая обязанность существует и тогда, когда дело было разрешено на основе непосредственно действующих норм Конституции.

Вместе с тем рассмотрение Конституционным Судом Башкортостана дела о компетенции Верховного Суда Республики является неправомерным, поскольку этот вопрос касается компетенции федерального суда, определяемой федеральным конституционным законом. При таких обстоятельствах запрос о толковании не подлежал принятию к рассмотрению.

Постановления конституционных (уставных) судов конкретизируют на региональном уровне и основополагающие конституционные принципы. Особенно часто это касается принципа разделения властей. Так, Конституция Башкортостана, определяя, что члены Кабинета Министров Республики не могут быть депутатами ее законодательной Палаты и представительных органов местной власти, не установила подобного ограничения для другой палаты республиканского парламента Палаты представителей. Правоприменительная практика пошла по пути совмещения полномочий депутата Палаты представителей с должностью министра (председателя госкомитета) Республики. Конституционный Суд Башкортостана признал, что такая практика не соответствует принципу разделения властей, закрепленному в Конституции, которому должны соответствовать и все другие конституционные положения.

Таковы главные направления практики толкования конституций (уставов), осуществляемой конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации.

М. Митюков,

Полномочный представитель Президента РФ

в Конституционном Суде РФ,

профессор, заслуженный юрист России