Решение Калининградского областного суда от 10 мая 2007 г. N 3-77/2007 Признаны не соответствующими федеральному законодательству положения Закона "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области", относящие к полномочиям регионального Правительства: порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель из одной категории в другую и положения, регулирующие порядок установления публичных сервитутов органами местного самоуправления

Решение Калининградского областного суда от 10 мая 2007 г. N 3-77/2007

Калининградский областной суд в лице судьи - С.А.А.

     с участием прокурора - К.М.Ю.

     при секретаре - С.Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Калининградской области о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года N 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области",

у с т а н о в и л :

14 декабря 2006 года Калининградской областной Думой был принят и 21 декабря 2006 года губернатором области подписан Закон Калининградской области от 21 декабря 2006 года N 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области".

Закон официально опубликован в газете "Комсомольская правда" в Калининграде" N 196 от 30 декабря 2006 года в соответствии со ст. 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области, ст.ст. 34, 36 Закона Калининградской области "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области" и с действовавшим в тот период времени постановлением Правительства Калининградской области от 6 июня 2006 года N 399 "Об опубликовании правовых актов органов государственной власти Калининградской области".

Прокурор Калининградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению п. 22 ст. 5, ст.ст. 27, 32, 34, 54 вышеуказанного Закона Калининградской области, противоречащих, по мнению прокурора, федеральному законодательству.

Так, пункт 22 статьи 5 Закона к полномочиям Правительства Калининградской области относит установление порядка рассмотрения ходатайства о переводе земель из одной категории в другую, а статьей 34 Закона установлен порядок рассмотрения ходатайств о переводе земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. В силу ч. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ установление порядка перевода земель из одной категории в другую отнесено к компетенции Российской Федерации, а Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ установлен порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, вследствие чего субъект Российской Федерации не имеет полномочий по регулированию данных правоотношений.

Статьей 27 Закона области установлен порядок выбора земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, который регламентирован статьями 30 и 31 Земельного кодекса РФ. Поскольку пунктом 2 статьи 3 федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года предусмотрено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, то субъект Российской Федерации не имеет полномочий по установлению иного порядка регулирования данных правоотношений.

Статья 32 Закона регулирует порядок установления на территории Калининградской области публичных сервитутов, в том числе органами местного самоуправления. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года не предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка установления органами местного самоуправления публичных сервитутов, а в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своей компетенции самостоятельно, в связи с чем в компетенцию субъекта Российской Федерации не входит регулирование правоотношений по определению органам# местного самоуправления порядка установления публичных сервитутов.

Статьей 54 Закона установлено, что он вступает в силу со дня его официального опубликования, что, по утверждению прокурора, противоречит требованиям п. 5 ст. 8 вышеназванного Федерального закона N 184-ФЗ и п. 4 ст. 21 Устава области, в соответствии с которыми нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, затрагивающие вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

В судебном заседании прокурор, участвующий в деле, заявленные требования уточнил в части и просил признать недействующим и не подлежащим применению пункт 22 ст. 5 Закона области в части формулировки "порядок рассмотрения", ст. 32 Закона области в части определения порядка установления на территории Калининградской области публичных сервитутов органами местного самоуправления. В остальной части требования поддержал, изложив в их обоснование доводы, аналогичные приведенным в заявлении.

Представители Калининградской областной Думы К.Ю.С. и Г.Е.Ю. полагали заявление не подлежащим удовлетворению, изложив доводы, аналогичные приведенным в письменном отзыве Калининградской областной Думы, приобщенном к материалам дела.

Представитель Правительства Калининградской области в судебное заседание не явился, Правительство извещено надлежащим образом о времени и месте судебного заседания. Ходатайств об отложении разбирательства дела суду не представлено.

Выслушав пояснения прокурора и представителей Калининградской областной Думы, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

На основании ст. 253 ГПК РФ суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из преамбулы, являющейся составной частью оспариваемого нормативного правового акта, Закон Калининградской области от 21 декабря 2006 года N 105 определяет особенности правового регулирования земельных отношений на территории Калининградской области с целью реализации полномочий Калининградской области, как субъекта Российской Федерации, в области земельных отношений, установленных Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и иным федеральным законодательством.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, помимо иных, вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п.п. "в" п. 1); земельное законодательство (п.п. "к" п. 1).

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года (с последующими изменениями и дополнениями) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.#

На основании ч. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

В силу ст. 1 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 2 названного Федерального закона N 172-ФЗ от 21 декабря 2004 года содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации.

Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую регламентирован статьей 3 Федерального закона N 172-ФЗ от 21 декабря 2004 года.

Указание на необходимость дополнительного правового регулирования субъектом Российской Федерации установленного федеральным законодательством порядка рассмотрения ходатайства о переводе земель из одной категории в другую (в отличие от содержания такого ходатайства) в федеральном законодательстве отсутствует.

Вместе с тем, подпунктом 22 статьи 5 оспариваемого Закона области определено, что Правительство Калининградской области устанавливает не только содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, но и порядок его рассмотрения.

Поскольку в силу приведенных выше норм Земельного кодекса и Федерального закона "О переводе земель или других земельных участков из одной категории в другую" у субъекта Российской Федерации отсутствует полномочие по установлению какого-либо иного (по сравнению с указанным в статье 3 Федерального закона N 172-ФЗ) порядка рассмотрения ходатайства о переводе земель из одной категории в другую, суд приходит к выводу о несоответствии федеральным законам содержащейся в пункте 22 статьи 5 оспариваемого Закона области нормы в части формулировки "порядок рассмотрения" и, соответственно, об обоснованности требований прокурора в этой части.

Доводы Калининградской областной Думы о наличии в соответствии со ст. 1 Федерального закона N 172-ФЗ у субъекта Российской Федерации права на осуществление собственного правового регулирования порядка рассмотрения ходатайства о переводе земель из одной категории в другую суд полагает основанными на неправильном толковании приведенных выше положений ст. 8 Земельного кодекса РФ и ст.ст. 1-3 данного Федерального закона.

Статьей 34 оспариваемого Закона области установлен порядок рассмотрения ходатайств о переводе земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

По своему содержанию эта статья противоречит статье 3 Федерального закона N 172-ФЗ в части содержащейся в подпункте 2 пункта 1 формулировки "или статьи 34 настоящего Закона" как возможного основания отказа в рассмотрении ходатайства о переводе земель, не предусмотренного федеральным законодательством, а также в части установления в пункте 8 этой статьи 5-дневного срока направления заявителю постановления о переводе земельного участка либо постановления об отказе в переводе земельного участка при том, что в пункте 7 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ установлена обязанность направления акта о переводе земель или земельных участков либо акта об отказе в переводе земель или земельных участков в течение 14 дней со дня принятия такого акта.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте настоящего документа допущена опечатка. Следует читать "... в подпункте 2 пункта 1 ..."

В остальной части статья 34 Закона области воспроизводит аналогичные положения, содержащиеся в статье 3 Федерального закона N 172-ФЗ и не вносит каких-либо изменений в порядок перевода земель, установленный федеральным законодательством, что само по себе не свидетельствует о самостоятельном нормотворчестве Калининградской области как субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации.

Кроме того, статья 34 Закона области конкретизирует орган исполнительной власти, рассматривающий ходатайство о переводе земель (уполномоченный орган исполнительной власти по управлению земельными ресурсами), а также форму акта, которым оформляется решение по результатам рассмотрения ходатайства (постановление высшего исполнительного органа государственной власти Калининградской области), то есть носит процедурный характер и не содержит норм, определяющих конкретные объемы и размеры деятельности по переводу земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Согласно части 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, при неизменном предмете спора суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 34 оспариваемого Закона области подлежат частичному удовлетворению: в части формулировки "или статьи 34 настоящего Закона", содержащейся в подпункте 2 пункта 1 ст. 34, а также формулировки "пяти", содержащейся в пункте 8 ст. 34 Закона области.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте настоящего документа допущена опечатка. Следует читать "... в подпункте 2 пункта 1 статьи 34 ..."

Статьей 27 Закона области установлен порядок выбора земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, который касается земель, находящихся в государственной собственности Калининградской области.

В соответствии с пунктом 6 статьи 27 Закона выбор земельного участка на застроенной многоквартирными жилыми домами территории не производится.

В то же время, федеральным земельным законодательством (в том числе ст.ст. 30, 31 ЗК РФ) не предусмотрено такое основание для отказа в выборе земельного участка как само по себе его расположение на застроенной многоквартирными жилыми домами территории, что свидетельствует о противоречии этого пункта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы Калининградской областной Думы о наличии у Калининградской области как собственника земельных участков права самостоятельно определять порядок распоряжения своей собственностью являются неубедительными, принимая во внимание, что основания отказа в выборе земельного участка, находящегося в государственной собственности Калининградской области, не должны противоречить Земельному кодексу РФ.

Пунктом 4 указанной статьи установлен срок (3 месяца со дня поступления обращения), в течение которого орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Длительность указанного срока Земельным кодексом не установлена.

Поскольку в настоящее время федеральным законодателем не регламентирована длительность процедуры выбора земельного участка, Калининградская область как субъект Российской Федерации правомерно, на основании вышеприведенного пункта 2 ст. 3 Федерального закона N 184-ФЗ, самостоятельно определила срок выбора земельного участка.

В остальной части в статье 27 Закона области воспроизведены положения ст.ст. 30, 31 Земельного кодекса РФ, а также установлена процедура выбора земельных участков, что само по себе не противоречит федеральному законодательству и не выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации при регулировании вопросов землепользования и земельного законодательства, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, с учетом положений ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, суд приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 27 оспариваемого Закона области подлежат частичному удовлетворению: в части формулировки "выбор земельного участка на застроенной многоквартирными жилыми домами территории не производится", содержащейся в пункте 6 ст. 27 оспариваемого Закона.

Статьей 32 Закона области определен порядок установления на территории Калининградской области публичных сервитутов высшим исполнительным органом государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления, в том числе основания установления, отказа в установлении, отмены публичного сервитута; финансирования расходов, связанных с установлением и отменой публичных сервитутов, а также процедурные вопросы.

Как указано выше, прокурором заявлены требования о признании недействующей и не подлежащей применению данной статьи только в части определения порядка установления публичных сервитутов органами местного самоуправления.

Порядок установления публичных сервитутов урегулирован статьей 23 Земельного кодекса РФ, которой регламентированы основания и срок установления публичных сервитутов, порядок возмещения убытков собственнику земельного участка, землепользователю, землевладельцу.

В соответствии с ч. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

По смыслу этой нормы закона разграничение полномочий Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по установлению публичных сервитутов зависит от целей установления таких сервитутов.

Пунктом 2 ст. 32 Закона области фактически определено, что публичные сервитуты устанавливаются, когда это необходимо для обеспечения интересов Калининградской области.

Однако в силу ч. 2 ст. 23 ЗК РФ орган местного самоуправления не вправе устанавливать публичные сервитуты в интересах Калининградской области в целом, в связи с чем применение определенного статьей 32 Закона области порядка установления на территории Калининградской области публичных сервитутов для обеспечения интересов области органами местного самоуправления в принципе невозможно.

Кроме того, как указано выше, согласно преамбуле оспариваемого Закона области он принят с целью реализации в области земельных отношений полномочий Калининградской области, установленных Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ и иным федеральным законодательством.

Вместе с тем, в федеральном законодательстве отсутствует указание о наличии у субъекта Российской Федерации полномочий по определению порядка установления публичных сервитутов органами местного самоуправления.

При таких обстоятельствах суд полагает подлежащими удовлетворению требования прокурора о признании недействующей и не подлежащей применению статьи 32 оспариваемого Закона области в части определения порядка установления на территории Калининградской области публичных сервитутов органами местного самоуправления.

В статье 54 Закона области указано, что он вступает в силу со дня его официального опубликования.

В соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Иные законы субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования.

Защита прав и свобод человека и гражданина как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлен п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Закон Калининградской области "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области" не направлен на непосредственное нормативное регулирование вопросов, закрепленных п."б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, вследствие чего Калининградская область как субъект Российской Федерации вправе была определить момент вступления в силу Закона области N 105 от 21 декабря 2006 года днем его официального опубликования, что не противоречит требованиям п. 5 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ.

С учетом этого суд отказывает в удовлетворении требований прокурора о признании недействующей и не подлежащей применению статьи 54 оспариваемого Закона области.

Решая вопрос о том, с какого времени названный Закон области в части противоречащей федеральному законодательству, подлежит признанию недействующим, суд полагает, что в целях обеспечения стабильности земельных правоотношений Закон в этой части подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу. Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ,

р е ш и л :

Требования прокурора Калининградской области удовлетворить частично.

Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в силу решения суда нормы Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года N 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области", содержащиеся:

в пункте 22 статьи 5 в части формулировки "порядок рассмотрения";

в пункте 6 статьи 27 в части формулировки "выбор земельного участка на застроенной многоквартирными жилыми домами территории не производится";

в статье 32 в части определения порядка установления на территории Калининградской области публичных сервитутов органами местного самоуправления;

в подпункте 2 пункта 1 статьи 34 в части формулировки "или статьи 34 настоящего Закона", в пункте 8 статьи 34 в части формулировки "пяти".

В остальной части требований отказать.

Опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу в печатном издании, в котором был официально опубликован Закон Калининградской области от 21 декабря 2006 года N 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградской областной суд в течение 10 суток с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 11 мая 2007 года.