Определение Уставного Суда Калининградской области от 11 сентября 2007 г. N 21-О "О прекращении производства по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года N 473 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области"

Определение Уставного Суда Калининградской области
от 11 сентября 2007 г. N 21-О
"О прекращении производства по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года N 473 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области"

Уставный Суд Калининградской области в составе:

Председателя Ю.А. Кузяева,

судей В.А. Багалина, Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова, А.В. Куликова,

с участием:

заявителя - гражданина Е.М. Егоркина,

представителя Калининградской областной Думы - заместителя начальника государственно-правового управления Калининградской областной Думы А.В. Кузнецова,

представителя Губернатора Калининградской области - начальника управления по правовому обеспечению законотворческой деятельности и связям с областной Думой Правительства Калининградской области Е.А. Сухорученко,

представителя прокуратуры Калининградской области - старшего помощника прокурора Калининградской области М.Ю. Коломийца,

руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года N 473 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области" (далее - Закон Калининградской области N 473).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина Е.М. Егоркина, основанием - обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителем положения Закона Калининградской области N 473.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.В. Корнюшенкова, объяснения заявителя Е.М. Егоркина, представителей сторон: А.В. Кузнецова, Е.А. Сухорученко, а также мнение представителя прокуратуры Калининградской области М.Ю. Коломийца, исследовав представленные документы и иные материалы, Уставный Суд Калининградской области

у с т а н о в и л :

1. В Уставный Суд Калининградской области 25 апреля 2007 года поступило обращение в форме запроса от гражданина Егоркина Евгения Михайловича о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области N 473.

По мнению заявителя, являющегося ветераном труда, пунктами 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области N 473 из числа льготной категории ветеранов труда, которым предоставляются меры социальной поддержки, неправомерно и без равноценной компенсации исключены ветераны труда, получающие пенсию не в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", а по иным основаниям, не достигшие возраста, дающего право на пенсию по старости, и которые ранее уже пользовались льготами, предусмотренными Федеральным законом "О ветеранах". Тем самым были нарушены права указанных лиц, гарантированные пунктами 1 и 2 статьи 5, пунктами 1 и 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области, Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 4 мая 2000 года N 57-ФЗ).

Заявитель просит Уставный Суд признать пункты 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области N 473 не соответствующими пунктам 1 и 2 статьи 5, пунктам 1 и 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания заявитель поддержал свои требования, изложенные в обращении.

Представитель Калининградской областной Думы А.В. Кузнецов поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве Калининградской областной Думы, состоящую в том, что Закон Калининградской области N 473 был принят в соответствии со статьей 22 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ). На момент принятия Закона Калининградской области N 473 в соответствии с федеральным законодательством заявитель не имел права на получение соответствующих льгот как ветеран труда. Заявитель пользовался льготами с июня 2000 года до принятия Федерального закона от 8 августа 2001 года N 124-ФЗ, которым были внесены соответствующие изменения в статью 22 Федерального закона "О ветеранах". С указанного момента, задолго до принятия Закона Калининградской области N 473, заявитель не имел права на получение мер поддержки как ветеран труда. С учетом изложенного Закон Калининградской области N 473 принят в полном соответствии с положениями действующего на момент его принятия федерального законодательства и не противоречит ему и Уставу (Основному Закону) Калининградской области на настоящий момент.

Аналогичная правовая позиция изложена представителем Губернатора Калининградской области Е.А. Сухорученко. Кроме того, в судебном заседании Е.А. Сухорученко указала на то, что оспариваемые положения Закона Калининградской области N 473 в настоящий момент на заявителя не распространяются, а подлежат применению после достижения им возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии со статьей 7 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Представитель прокуратуры Калининградской области М.Ю. Коломиец в судебном заседании указал, что, по мнению прокуратуры, Закон Калининградской области N 473 не противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

2. После принятия Закона Калининградской области N 473 редакция пунктов 1 и 2 его статьи 4 неоднократно изменялась. Вместе с тем, исходя из взаимосвязанных требований пункта 2 статьи 42 и подпункта 3 пункта 1 статьи 65 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", предметом рассмотрения по настоящему делу может являться лишь действующая редакция нормативного правового акта.

Согласно пункту 1 статьи 4 Закона Калининградской области N 473 (в редакции Законов Калининградской области от 23 апреля 2005 года N 576, от 30 июня 2006 года N 28, от 15 ноября 2006 года N 76) лицам, признанным в установленном порядке ветеранами труда до 1 июля 2006 года, после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" независимо от прекращения ими трудовой деятельности предоставляются следующие меры социальной поддержки:

- пользование поликлиниками, финансирование которых осуществляется за счет средств областного бюджета или средств обязательного медицинского страхования, к которым указанные лица были прикреплены в период работы; бесплатное оказание медицинской помощи в областных учреждениях здравоохранения;

- взамен предоставлявшихся в натуральном виде отдельных мер социальной поддержки ежемесячная денежная выплата в размере 1200 рублей.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 указанного Закона ветеранам труда, получающим пенсии по иным основаниям, чем предусмотрено пунктом 1 настоящей статьи, либо получающим пожизненное содержание за работу (службу), признанным в установленном порядке ветеранами труда до 1 июля 2006 года, право на получение мер социальной поддержки в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи предоставляется при достижении ими возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии со статьей 7 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Социальная защита, включая социальное обеспечение, согласно Конституции Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72) находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Законы и иные нормативные правовые акты Калининградской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом, устанавливающим правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации, является Федеральный закон от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах". Статьей 22 этого Закона (в редакции, действовавшей на момент присвоения заявителю звания "Ветеран труда"), предусматривалось предоставление ветеранам труда определенных прав и льгот при выходе на пенсию и не устанавливалось в качестве условия предоставления указанных в ней мер социальной поддержки достижения ветеранами труда возраста, дающего право на пенсию по пенсионному законодательству. Однако на момент принятия Закона Калининградской области N 473 данная статья Федерального закона "О ветеранах" в вышеуказанной редакции не действовала.

Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 124-ФЗ "О внесении изменений и дополнения в статьи 22 и 23 Федерального закона "О ветеранах" в пункт 2 статьи 22 Федерального закона "О ветеранах" было внесено изменение, согласно которому соответствующие права и льготы предоставляются лицам, имеющим звание "Ветеран труда", после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Кроме того, статья 22 была дополнена пунктом 4, устанавливающим, что ветеранам труда, получающим пенсии по иным основаниям, чем предусмотрено пунктом 2 данной статьи, право на льготы в соответствии с настоящей статьей предоставляется при достижении ими возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", если законодательными актами Российской Федерации не установлено иное.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) изменена редакция статьи 22 Федерального закона "О ветеранах", в которой перечислялись меры социальной поддержки ветеранов труда. Теперь данной статьей предусматривается, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

При этом пунктом 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ устанавливается, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона нормативных актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Как следует из анализа содержания оспариваемых заявителем положений пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области N 473 во взаимосвязи с приведенными нормами федерального законодательства, региональным законодателем были выполнены указанные требования и сохранены условия предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда при достижением ими возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с нормами пенсионного законодательства, ранее установленными Федеральным законом "О ветеранах" в редакции, действовавшей на момент передачи субъектам Российской Федерации полномочий в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ.

Таким образом, поскольку вышеуказанные условия были определены Федеральным законом "О ветеранах" и действовали до принятия Закона Калининградской области N 473, взаимосвязанные положения его пунктов 1 и 2 статьи 4, по мнению Уставного Суда, не противоречат требованиям федерального законодательства и не могут расцениваться как нарушающие установленные федеральным законодательством и гарантированные пунктом 1 статьи 5 Устава области права граждан, являющихся ветеранами труда, на предоставление им мер социальной поддержки при достижении шестидесятилетнего возраста, дающего право на пенсии по старости в соответствии со статьей 7 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

3. Оспариваемые заявителем положения пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области N 473 в отношении ветеранов труда, получающих пенсию не в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", а по иным основаниям, находятся в причинно-следственной связи и применяются взаимосвязанно, а именно: право на меры социальной поддержки, перечисленные в пункте 1, лицам, относящимся к указанной категории ветеранов, предоставляется при выполнении условий, содержащихся в пункте 2 данной статьи.

В ходе судебного заседания по настоящему делу заявитель пояснил, что он пользовался льготами для ветеранов труда, предусмотренными статьей 22 Федерального закона "О ветеранах", до внесения в него изменений Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 124-ФЗ "О внесении изменений и дополнения в статьи 22 и 23 Федерального закона "О ветеранах". После вступления в силу этих изменений, установивших в качестве обязательного условия предоставления мер социальной поддержки достижение ветеранами труда определенного возраста, как указал заявитель, ряд предприятий и организаций перестали предоставлять ему гарантированные указанным законом льготы.

Положения пункта 1 статьи 4 Закона Калининградской области N 473 в действующей редакции, которыми установлены меры социальной поддержки, по их содержанию заявителем не оспариваются, в отношении него не применялись.

Учитывая изложенное, проанализировав документы, полученные судом в процессе подготовки дела к слушанию, а также пояснения лиц, участвующих в судебном заседании, Уставный Суд приходит к выводу, что не имеется оснований считать, что при разрешении вопроса о предоставлении мер социальной поддержки в отношении гражданина Е.М. Егоркина были применены или подлежат применению положения пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области N 473, и, следовательно, отсутствует основание для постановки вопроса о нарушении непосредственно указанными положениями Закона Калининградской области N 473 права заявителя на предоставление ему мер социальной поддержки как ветерану труда, не достигшему возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии со статьей 7 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Вместе с тем согласно положениям статей 37, 83 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" граждане обладают правом на обращение в Уставный Суд с запросом о соответствии Уставу (Основному Закону) области Закона Калининградской области или его отдельных положений, и данное обращение является допустимым при условий, что этими положениями нарушаются их права и они применены или подлежат применению в отношении заявителя в конкретном деле (ситуации).

Таким образом, Уставный Суд приходит к выводу, что обращение гражданина Е.М. Егоркина не может считаться исходящим от управомоченного лица, поскольку по результатам настоящего судебного заседания установлено, что данное обращение не отвечает вышеуказанным требованиям Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области".

При таких обстоятельствах в силу требований положений пункта 1 статьи 65 указанного закона, предусматривающих, что, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению, Уставный суд прекращает производство по делу.

Что касается оценки правомерности применения оспариваемых положений Закона Калининградской области N 473 в отношении лиц, являющихся ветеранами труда и пользовавшихся мерами социальной поддержки, предусмотренными статьей 22 Федерального закона"О ветеранах" до внесения в него изменений Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 124-ФЗ, то такая оценка может быть дана только на основе установления и исследования конкретных фактических обстоятельств дела, однако разрешение данного вопроса согласно статье 5 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" не относится к компетенции Уставного Суда.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 65, статьями 68, 75 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

о п р е д е л и л :

1. Прекратить производство по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года N 473 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области".

2. Определение Уставного Суда Калининградской области по данному делу окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Особое мнение
судьи Уставного Суда Калининградской области Г.В. Корнюшенкова

Уставный Суд Калининградской области Определением 11 сентября 2007 года N 21-0 прекратил производство по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года N 473 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области" (далее - Закон N 473).

Уважая мнение большинства судей, не могу, однако, согласиться с данным решением Уставного Суда и на основании пункта 1 статьи 72 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" письменно излагаю свое особое мнение.

Как следует из принятого Определения, Уставный Суд пришел к выводу об отсутствии применения в отношении заявителя оспариваемых им норм пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона N 473 с учетом того, что установленные положениями пункта 1 статьи 4 Закона N 473 меры социальной поддержки в отношении заявителя не применялись.

Однако заявитель - гражданин Е.М. Егоркин в своем обращении как раз и просил Уставный Суд признать нормы пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона N 473 не соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области в связи с тем, что они по своему содержанию препятствуют применению предусмотренных Законом N 473 мер социальной поддержки ветеранов труда в отношении заявителя и иных ветеранов труда, получающих пенсию не в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", а по иным основаниям, не достигших возраста, дающего право на пенсию по старости, которые ранее уже пользовались льготами, предусмотренными Федеральным законом "О ветеранах".

Заявитель ставил перед Уставным Судом вопрос о проверке соответствия Уставу области имеющихся в действующей редакции пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона N 473 ограничительных по отношению к нему норм об условиях предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда.

Отказ в удовлетворении требований заявителя о предоставлении мер социальной поддержки как ветерану труда на основании указанных норм пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона N 473 содержится в имеющихся в материалах дела вступивших в законную силу решениях судов общей юрисдикции.

С учетом изложенного, у Уставного Суде имелся предусмотренный законом повод для проведения проверки положений пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона N 473 по существу и для принятия итогового решения по делу.

Уставный Суд в принятом Определении провел комплексный анализ норм федерального и областного законодательства и на его основе пришел к обоснованному выводу, что взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона N 473 не противоречат требованиям федерального законодательства и не могут рассматриваться как нарушающие права граждан, являющихся ветеранами труда, не предоставление им мер социальной поддержки.

Однако вместо прямого признания указанных норм Закона N 473 соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области Уставный Суд на основании установленного отсутствия нарушения прав заявителя нормами пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона N 473 сделал вывод о том, что обращение гражданина Е.М. Егоркина не может считаться исходящим от управомоченного лица, поскольку не отвечает требованиям статей 37, 83 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области.#

Вместе с тем ранее, принимая обращение гражданина Е.М. Егоркина к рассмотрению, Уставный Суд в Определении от 1 июня 2007 года N 11-0 указал, что обращение гражданина Е.М. Егоркина в соответствии со статьями 4, 36, 37, 38, 38-1, 83, 84 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" подведомственно Уставному Суду, отвечает установленным Законом требованиям, исходит от управомоченного лица и соответствует критериям допустимости для данной категории дел. Для принятия обращения гражданина Е.М. Егоркина к рассмотрению, как указал далее Уставный Суд в Определении N 11-0, имеются повод - отвечающее требованиям закона обращение и основание - обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункты 1 и 2 статьи 4 Закона N 473.

Таким образом, Определением N 21-0 Уставный Суд фактически изменил свое первоначальное решение по обращению гражданина Е.М. Егоркина. Вместе с тем статьей 7 и пунктом 1 статьи 75 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" предусмотрено, что решения Уставного Суда являются окончательными.

После принятия обращения заявителя судом к рассмотрению вопрос о том, нарушены или нет права заявителя оспариваемыми положениями нормативного правового акта, является неотъемлемой частью разрешения дела по существу и в данном деле в соответствии с пунктом 1 статьи 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" мог быть разрешен лишь с точки зрения одного из двух вариантов - признания оспариваемых заявителем положений Закона N 473 соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области или признания их не соответствующими Уставу.

Вывод Уставного Суда о том, что нормы пунктов 1 и 2 статьи 4 Закона N 473 не противоречат требованиям федерального законодательства, означает фактически скрытое признание данных норм соответствующими Уставу области. Однако Уставный Суд при этом необоснованно уклонился от прямой оценки соответствия Уставу области данных норм, те есть, от разрешения обращения гражданина Е.М. Егоркина по существу. Тем самым Уставный Суд не устранил признанную им самим в Определении N 11-0 обнаружившуюся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункты 1 и 2 статьи 4 Закона N 473.

Пройдя все предусмотренные законом стадии рассмотрения обращения, исследовав в открытом судебном заседаний рассматриваемое дело по существу, включая заслушивание сторон по делу, исследование документов и иных материалов, признав исследование вопросов данного дела завершенным и удалившись на закрытое совещание для принятия итогового решения, Уставный Суд исходя из взаимосвязанных положений статьи 66, пункта 1 статьи 68, пункта 1 статьи 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" должен был принять по делу итоговое решение - постановление Уставного Суда. Однако вместо этого Уставный Суд большинством голосов судей прекратил производство по делу, приняв решение в виде определения, не являющегося согласно Закону Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" итоговым решением по делу.