Решение Калининградского областного суда от 30 ноября 2007 г. N 3-136/2007 Положения областного Закона, наделяющие Губернатора и уполномоченные органы исполнительной власти полномочиями по осуществлению контроля за решениями органов местного самоуправления вопросов местного значения, признаны противоречащими действующему законодательству, поскольку Конституция гарантирует органам местного самоуправления самостоятельность в решении вопросов местного значения

Решение Калининградского областного суда
от 30 ноября 2007 г. N 3-136/2007

Калининградский областной суд

     в лице судьи -               С.А.А.

     с участием прокурора -       К.М.Ю.

     при секретаре -              С.Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Калининградской области о признании недействующими и не подлежащими применению статьи 3 и пунктов 2, 3 статьи 4-1 Закона Калининградской области от 7 марта 2006 года N 730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Калининградской области от 2 июля 2007 года N 150,

у с т а н о в и л :

16 февраля 2006 года Калининградской областной Думой был принят и 7 марта 2007 года губернатором области подписан Закон Калининградской области N 730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Закон Калининградской области "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области" N 730 был подписан 7 марта 2006 г., а не 2007 г.

21 июня 2007 года Калининградской областной Думой был принят и 2 июля 2007 года губернатором области подписан Закон Калининградской области N 150 "О внесении изменений в Закон Калининградской области "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области".

Законы официально опубликованы в газете "Комсомольская правда" в Калининграде" соответственно N 37 от 17 марта 2006 года и N 119 от 3 июля 2007 года в соответствии со ст. 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области, ст.ст. 34, 36 Закона Калининградской области "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области".

Прокурор Калининградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению ст. 3, п.п. 2, 3 ст. 4-1 Закона Калининградской области N 730 от 7 марта 2006 года с изменениями и дополнениями, внесенными Законом области N 150 от 2 июля 2007 года, противоречащих, по мнению прокурора, федеральному законодательству.

Так, в абзаце 1 статьи 3 Закона установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации "соответствующего муниципального образования", в том числе, по мнению прокурора, и поселений, что не соответствует требованиям ч. 4 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6.10.2003 г. (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Абзацем 2 статьи 3 Закона установлен порядок формирования представительным органом муниципального района (городского округа) конкурсной комиссии для рассмотрения кандидатур на замещение должности главы местной администрации, при этом в нарушение положений ч. 5 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ установлено обязательное правило о том, что при формировании такой комиссии представительным органом муниципального образования первого созыва органы государственной власти Калининградской области назначают членов конкурсной комиссии в количестве, равном количеству членов конкурсной комиссии, назначаемых представительным органом муниципального образования.

Пункты 2, 3 статьи 4-1 Закона области содержат нормы, определяющие порядок рассмотрения вопросов о привлечении к ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством посредством проведения проверок и установления фактов нарушения действующего законодательства с последующим направлением главе муниципального образования или главе администрации муниципального образования обязательного для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений. В то же время, статьями 19-21, ч. 2 ст. 77 Федерального закона N 131-ФЗ установлена возможность осуществления уполномоченными органами государственной власти контроля за деятельностью органов местного самоуправления только при реализации ими переданных им отдельных государственных полномочий, а статьями 12, 132, 133 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий.

В судебном заседании прокурор, участвующий в деле, заявленные требования уточнил и просил признать недействующими и не подлежащими применению:

- абзац 1 статьи 3 Закона области в части, устанавливающей дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации поселений;

- абзац 2 статьи 3 Закона области в части слов "а в случае формирования такой комиссии представительным органом муниципального образования первого созыва органы государственной власти Калининградской области назначают членов конкурсной комиссии в количестве, равном количеству членов конкурсной комиссии, назначаемых представительным органом муниципального образования";

- пункты 2, 3 ст. 4-1 Закона области в части, допускающей осуществление контроля субъектом Российской Федерации за решением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления вопросов местного значения.

В обоснование требований прокурор изложил доводы, аналогичные приведенным в заявлении.

Представители Калининградской областной Думы - А.С.Н. и Правительства Калининградской области - С.Н.Ш. полагали заявление не подлежащим удовлетворению, изложив доводы, аналогичные приведенным в письменных отзывах, приобщенных к материалам дела.

Выслушав пояснения прокурора и представителей Калининградской областной Думы и Правительства Калининградской области, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

На основании ст. 253 ГПК РФ суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из преамбулы, являющейся составной частью оспариваемого нормативного правового акта, Закон Калининградской области от 7 марта 2006 года N 730 определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года особенности организации местного самоуправления на территории Калининградской области по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Российской Федерации.

На основании ч. 4 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Таким образом, законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации муниципального района либо городского округа.

Оспариваемая прокурором статья 3 Закона области N 730 от 7 марта 2006 года (в редакции Закона области N 150 от 2 июля 2007 года) поименована следующим образом: "Требования к кандидатам на должность руководителя администрации муниципального района (городского округа)", а абзацем 1 статьи 3 установлены дополнительные требования к кандидату на должность руководителя администрации "соответствующего муниципального образования".

Употребление в абзаце 1 статьи 3 Закона области слов "соответствующего муниципального образования" не свидетельствует об установлении названным Законом области дополнительных требований к кандидатам на должность руководителя поселений при том, что дополнительные требования установлены только к кандидатам на должность руководителя администрации муниципального района (городского округа), что следует из названия статьи 3 и соответствует требованиям ч. 4 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ.

Доводы прокурора о том, что название статьи не является нормой права и целесообразно в тексте абзаца 1 статьи 3 заменить слова "соответствующего муниципального образования" на слова "муниципального района (городского округа)", не свидетельствуют о несоответствии абзаца 1 статьи 3 Закона области требованиям ч. 4 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку названия статей являются составной частью нормативного правового акта, позволяющей уяснить содержание нормы закона, а решение вопросов целесообразности изложения нормы в иной редакции не относится к компетенции суда.

Абзацем 2 статьи 3 Закона области установлено, что "при формировании представительным органом муниципального района (городского округа) конкурсной комиссии для рассмотрения кандидатур на замещение должности главы местной администрации одна треть ее членов назначается Калининградской областной Думой по представлению Губернатора Калининградской области" (что соответствует абзацу 3 ч. 5 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ), "а случае формирования такой комиссии представительным органом муниципального образования первого созыва органы государственной власти Калининградской области назначают членов конкурсной комиссии в количестве, равном количеству членов конкурсной комиссии, назначаемых представительным органом муниципального образования" (что соответствует подпункту 7 пункта 1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Следует читать "а в случае формирования ..."

Довод прокурора о том, что обязательное правило, содержащееся в ч. 5 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ, применяется во всех случаях формирования комиссии представительным органом муниципального образования как первого, так и последующих созывов без исключений, не соответствует п.п. 7 п. 1 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которому в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе при формировании конкурсной комиссии для рассмотрения кандидатур на замещение должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 37 настоящего Федерального закона, назначить членов конкурсной комиссии в количестве, равном количеству членов, назначаемых представительным органом муниципального образования при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации представительным органом муниципального образования первого созыва, сформированным в порядке, установленным# настоящим Федеральным законом.

Поскольку оспариваемая прокурором статья 3 Закона области N 730 от 7 марта 2006 года (в редакции Закона области N 150 от 2 июля 2007 года) не противоречит Федерального закону# N 131-ФЗ, суд отказывает в удовлетворении требований прокурора о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 3 Закона области N 730 от 7 марта 2006 года (в редакции Закона области N 150 от 2 июля 2007 года).

Статьей 4-1 Закона области N 730 от 7 марта 2006 года, введенной Законом области N 150 от 2 июля 2007 года, установлен нижеследующий порядок рассмотрения вопросов о привлечении к ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством:

- ответственность главы муниципального образования или главы администрации муниципального образования наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения им Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Устава (Основного Закона) Калининградской области, законов Калининградской области, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления им переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий (п. 1);

- Губернатором Калининградской области или уполномоченными им органами исполнительной власти Калининградской области для установления наличия указанных в пункте 1 настоящей статьи фактов, в том числе издания нормативных правовых актов или правовых актов, не носящих нормативного характера, могут проводиться проверки. К проведению проверок могут привлекаться соответствующие органы исполнительной власти Российской Федерации (п. 2);

- Губернатор Калининградской области или уполномоченные им органы исполнительной власти Калининградской области при обнаружении фактов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, направляют главе муниципального образования или главе администрации муниципального образования обязательное для исполнения предписание по устранению выявленных нарушений.

В случае, если в срок продолжительностью не более одного месяца выявленные нарушения не устранены, уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области направляют в адрес Губернатора Калининградской области информацию о данных нарушениях с одновременным оповещением главы муниципального образования или главы администрации муниципального образования.

Губернатор Калининградской области рассматривает информацию о допущенных нарушениях в месячный срок, в течение которого заинтересованный глава муниципального образования или глава администрации муниципального образования может направить в его адрес особое мнение по соответствующему вопросу.

Губернатор Калининградской области в случае согласия с представленной информацией дает поручение уполномоченным органам исполнительной власти Калининградской области о подготовке в десятидневный срок материалов к направлению:

- в прокуратуру Калининградской области для принятия мер прокурорского реагирования, в том числе обращения в суд;

- в суд.

Одновременно с направлением материалов в прокуратуру Калининградской области или суд уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области письменно уведомляют об этом главу муниципального образования или главу администрации муниципального образования (п. 3);

- Губернатор Калининградской области отрешает от должности главу муниципального образования или главу администрации муниципального образования по основаниям и в порядке, предусмотренным# федеральным законодательством (п. 4).

Из содержания пунктов 2 и 3 ст. 4-1 Закона области следует, что губернатор Калининградской области и уполномоченные им органы исполнительной власти Калининградской области вправе осуществлять проверки за решением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления не только переданных им отдельных государственных полномочий, но и вопросов местного значения, что суд считает не соответствующим действующему федеральному законодательству.

Так, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления установлены статьей 6 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится, в том числе, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (ч. 1).

При этом частью 2 этой же статьи предусмотрено, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Главой 4 Федерального закона N 131-ФЗ регламентирован порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19), осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 20), государственного контроля за осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 21).

Глава 10 Федерального закона N 131-ФЗ содержит общие нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроле и надзоре за их деятельностью, при этом в соответствии с ч. 2 ст. 77 настоящего Федерального закона уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Таким образом, право субъекта Российской Федерации на установление порядка осуществления контроля за решением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления вопросов местного значения закон не предусматривает.

Напротив, Федеральным законом N 131-ФЗ предусмотрена такая система взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления, при которой местное самоуправление в решении вопросов местного значения самостоятельно, а в случаях реализации переданных им отдельных государственных полномочий - подотчетно органам государственной власти, при этом субъект Российской Федерации не наделен правом по определению порядка осуществления контроля за решением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления вопросов местного значения.

Конституцией Российской Федерации также гарантируется самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения и установлена подконтрольность государству реализации местным самоуправлением только отдельных переданных государственных полномочий (ст.ст. 12, 132).

Ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 года, являющейся составной частью правовой системы Российской Федерации в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, также установлено, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (п. 2 ст. 4); любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом (ст. 8).

Поскольку оспариваемыми прокурором пунктами 2, 3 статьи 4-1 Закона области предусмотрена возможность осуществления проверок высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации или уполномоченными им органами за решением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления вопросов местного значения, пункты 2 и 3 ст. 4-1 Закона области в этой части не соответствуют приведенным положениям ст.ст. 4, 8 Европейской хартии местного самоуправления, требованиям ч. 2 ст. 6, ч. 2 и ч. 3 ст. 77 Федерального закона N 131-ФЗ и нарушают принцип самостоятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Доводы представителей Калининградской областной Думы и Правительства Калининградской области о том, что проведение вышеуказанных проверок не связано с реализацией органами государственной власти Калининградской области контрольных полномочий в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при том, что проведение проверок подлежит осуществлению в рамках предусмотренных федеральным законодательством и Уставом Калининградской области полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по обеспечению законности на территории Российской Федерации, а также в порядке ст. 74 Федерального закона N 131-ФЗ при решении вопроса об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, являются, по мнению суда, необоснованными.

Так, в целях обеспечения соблюдения законности на территории субъекта Российской Федерации не может быть нарушена либо затронута самостоятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в то время как осуществление проверок за соблюдением закона при решении вопросов местного значения представляет собой по существу контрольные функции субъекта Российской Федерации и является вмешательством субъекта Российской Федерации в самостоятельное решение органами местного самоуправления и должностными лицами вопросов местного значения.

Кроме того, статьей 74 Федерального закона N 131-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено правом принятия правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации после установления соответствующим судом факта совершения должностным лицом местного самоуправления незаконных действий или принятия незаконных правовых актов и непринятия указанным должностным лицом мер по исполнению решения суда.

В силу пункта "н" статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года (с последующими изменениями и дополнениями) законом субъекта Российской Федерации может быть урегулирован порядок решения вопроса об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, начиная с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда, упомянутого в ст. 74 Федерального закона N 131-ФЗ, а не порядок выявления фактов нарушения закона в деятельности должностных лиц местного самоуправления и инициирования судебных процессов.

Доводы представителя Правительства Калининградской области о том, что без осуществления соответствующих проверок контроль за законностью решения вопросов местного значения будет носить эпизодический характер, не являются основаниями для нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения.

Ссылки о целесообразности осуществления контроля за использованием муниципальной собственности и муниципальных финансов, законностью принимаемых органами местного самоуправления правовых актов не могут быть приняты во внимание, поскольку вопросы целесообразности правового регулирования не отнесены к компетенции суда.

Кроме того, нормами бюджетного законодательства установлен порядок осуществления финансового контроля за использованием бюджетных средств их получателями в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств и предусмотрена возможность проверки отчета об исполнении бюджета органами Министерства финансов Российской Федерации (глава 26 Бюджетного кодекса РФ).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании недействующими и не подлежащими применению в части п.п. 2, 3 статьи 4-1 Закона области подлежат удовлетворению в части, допускающей осуществление проверок губернатором Калининградской области или уполномоченными им органами исполнительной власти Калининградской области за решением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления вопросов местного значения.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ,

р е ш и л :

Требования прокурора Калининградской области удовлетворить частично.

Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в силу решения суда пункты 2, 3 статьи 4-1 Закона Калининградской области от 7 марта 2006 года N 730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 2 июля 2007 года N 150) в части, допускающей осуществление проверок губернатором Калининградской области или уполномоченными им органами исполнительной власти Калининградской области за решением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления вопросов местного значения.

В удовлетворении иных требований прокурора отказать.

Опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу в печатном издании, в котором был официально опубликован Закон Калининградской области от 7 марта 2006 года N 730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградской областной суд в течение 10 суток.

Мотивированное решение изготовлено 3 декабря 2007 года.