Глава 2. Оценка коррупциогенного фактора

Глава 2. Оценка коррупциогенного фактора

25. При оценке дискреционных полномочий следует исходить из того факта, что они являются нормальным и естественным юридическим средством, позволяющим обеспечить эффективную правоприменительную деятельность исполнительных органов и должностных лиц, государственных служащих.

26. Выявив в правовом акте дискреционные полномочия, эксперт обязан перейти к их оценке на предмет:

1) допустимости использования дискреционных полномочий в данной сфере или группе общественных отношений;

2) отсутствия превышения пределов дискреционных полномочий;

3) наличия в анализируемом правовом акте или связанных с ним иных правовых актах юридических, организационных, информационных средств, обеспечивающих использование выявленных дискреционных полномочий в строго определенном объеме или в точном соответствии с целями и задачами правового акта.

27. При оценке дискреционных полномочий эксперт обязан ответить на следующие контрольные вопросы:

1) на каких правовых нормах основана дискреция:

- основаны ли дискреционные полномочия, предусмотренные законом Калининградской области, на требованиях федерального законодательства, Устава (Основного Закона) Калининградской области?

- предусмотрены ли дискреционные полномочия, закрепленные в актах Губернатора Калининградской области или Правительства Калининградской области федеральным законодательством или законами Калининградской области?

- предусмотрена ли возможность установления дискреционных полномочий вышестоящим нормативным правовым актом?

2) являются ли дискреционные полномочия необходимыми в данном правовом акте:

- предоставлены ли дискреционные полномочия с целью максимального учета особенностей той или иной управленческой ситуации?

- можно ли обойтись без использования в правовом акте дискреционных полномочий, при условии, что это не приведет к снижению эффективности правоприменительной деятельности?

- соответствует ли объем предоставленных дискреционных полномочий характеру общественных отношений, в рамках которых они реализуются и (или) статусу органа (должностного лица), реализующего данные полномочия?

3) обеспечено ли надлежащее технико-юридическое качество закрепления дискреционных полномочий:

- можно ли сделать однозначный вывод о наличии у органа (должностного лица) дискреционных полномочий?

- не являются ли дискреционные полномочия подразумеваемыми (скрытыми)?

- позволяет ли нормативная модель определить объем (круг) дискреционных полномочий?

4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть при злоупотреблении дискреционными полномочиями:

- это сделает невозможным или существенно затруднит реализацию субъективных прав граждан и организаций;

- это создаст организационные сложности для реализации целей и задач правового акта;

- это приведет к затягиванию процедуры принятия законного управленческого решения;

- это приведет к возникновению у граждан и организаций дополнительных правовых или организационных обременений различной степени и объема.

28. Особенности использования дискреционных полномочий в отдельных сферах.

При проведении экспертизы коррупциогенности правовых актов следует иметь в виду, что оценка условий, оснований, а также формы закрепления дискреционных полномочий может меняться в зависимости от сферы правового регулирования.

29. Административное усмотрение может быть использовано в гораздо более широких объемах в сфере внутриаппаратных отношений, возникающих между органами государственной власти, государственными служащими, поскольку эти отношения в силу своей природы не предполагают детальной регламентации прав и обязанностей участников, а также - поскольку используемые в этих отношениях дискреционные полномочия не оказывают непосредственного воздействия на правовой статус граждан и организаций.

Среди отношений также может быть проведена градация по степени использования административного усмотрения, в зависимости от субъектного состава, целей и задач реализуемых правоотношений. Ниже приводится примерная группировка отношений по мере уменьшения допустимого объема дискреционных полномочий:

- отношения между Губернатором Калининградской области и Правительством Калининградской области, между Правительством Калининградской области и иными исполнительными органами государственной власти Калининградской области, между исполнительными органами государственной власти Калининградской области;

- отношения между руководителем государственного органа и государственным служащим;

- отношения между исполнительным органом государственной власти Калининградской области и подведомственными ему государственными учреждениями и предприятиями, отношения по управлению государственным имуществом.

30. Отношения между исполнительными органами государственной власти Калининградской области и их должностными лицами, с одной стороны, и гражданами и организациями, с другой стороны, предъявляют гораздо более строгие требования к механизму использования дискреционных полномочий, поскольку в рамках этих отношений административное усмотрение способно создать наиболее благоприятную почву для коррупциогенных проявлений. Ниже приводится градация данных отношений по степени допустимости использования дискреционных полномочий, начиная с наивысшей:

1) 1 степень - отношения, связанные с выявлением и пресечением правонарушений, применением мер государственной и общественной безопасности, ликвидацией угрозы жизни и здоровью граждан;

2) 2 степень - отношения, связанные с назначением публично-правовых санкций;

3) 3 степень - отношения, связанные с контрольно-надзорной деятельностью;

4) 4 степень - отношения, связанные с оказанием государственных услуг;

5) 5 степень - отношения, связанные с выдачей административных разрешений, лицензий, аттестацией, аккредитацией;

6) 6 степень - отношения, связанные с государственной регистрацией, постановкой на государственный учет;

7) 7 степень - отношения, связанные с выплатой социальной помощи, мер социальной поддержки, иных мер государственной помощи и поддержки;

8) 8 степень - отношения, связанные с распределением квот, проведением конкурсных процедур, связанных с закупкой имущества, предоставлением государственного имущества в пользование.

31. Чем выше степень группы общественных отношений, тем большую угрозу формирования коррупциогенного фактора образуют используемые в данных отношениях дискреционные полномочия. При этом каждая группа, допуская возможность использования дискреционных полномочий, предполагает их наличие не во всех видах отношений, входящих в данную группу, а лишь в строго определенных видах. Например, в лицензионно-разрешительных отношениях дискреционные полномочия могут быть использованы, как правило, только в целях получения более полной информации о лицензиате, если представленные им документы не в полной мере отвечают требованиям, установленным законодательством.

32. При оценке выявленных дискреционных полномочий с точки зрения их влияния на возникновение коррупциогенного фактора, обязательному учету подлежит вид правотворческой деятельности и, соответственно, вид правового акта, содержащего дискреционные полномочия. С этой точки зрения все правовые акты следует разделить на три группы с присвоением соответствующего индекса угрозы порождения коррупциогенного фактора, начиная с наименьшего:

1) законы Калининградской области (1 степень);

2) акты Губернатора Калининградской области и Правительства Калининградской области (2 степень);

3) акты иных исполнительных органов государственной власти Калининградской области (3 степень).

33. Одно и то же дискреционное полномочие, закрепленное в законе и подзаконном акте, следует оценивать по-разному, поскольку законотворчество имеет непосредственную конституционную основу и наивысшую степень легитимности. В тех случаях, когда исполнительная власть сама предоставляет себе административное усмотрение, вероятность возникновения коррупциогенных факторов существенно возрастает.

34. При оценке коррупциогенности дискреционных полномочий эксперт обязан учитывать следующие факторы:

1) связанность дискреционного полномочия с предоставлением, распределением, выделением денежных средств, финансовых и иных экономических или производственных ресурсов, имущества или имущественных прав юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам (5 степень коррупциогенности);

2) связанность дискреционного полномочия с наложением на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан денежных обязательств, иных финансовых, экономических обременений (4 степень);

3) связанность дискреционного полномочия с применением в отношении юридических лиц и граждан мер государственного принуждения, не связанных непосредственно с выплатой финансовых средств (3 степень);

4) связанность дискреционного полномочия с правовым обеспечением неимущественных прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан (2 степень);

5) связанность дискреционного полномочия с оказанием организационной помощи юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам (1 степень).