Приложение N 1. Программа реформирования муниципальных финансов МО "Славский городской округ" в 2006-2009 годах

Информация об изменениях:

Решением районного Совета депутатов Славского муниципального района Калининградской области от 30 июня 2009 г. N 78 в настоящее приложение внесены изменения

См. текст приложения в предыдущей редакции

Приложение N 1

к решению

окружного Совета депутатов

МО "Славский городской округ"

от 31 января 2008 г. N 5

Программа
реформирования муниципальных финансов МО "Славский городской округ" в 2006-2009 годах

С изменениями и дополнениями от:

30 июня 2009 г.

1. Концепция Программы реформирования муниципальных финансов

1.1. Обоснование необходимости реформы

Концепция реформирования муниципальных финансов состоит в формировании прозрачной эффективности бюджетной системы и бюджетного процесса, обеспечивающих выполнение государственных функций и функций местного самоуправления; поддержании финансовой стабильности, обеспечении финансовой устойчивости и бездефицитности бюджета муниципального образования; создании финансовых стимулов для устойчивого поступательного социально-экономического развития; повышении инвестиционной привлекательности округа; повышении уровня жизни населения.

Для достижения сформулированных в Концепции целей должны быть созданы механизмы максимально эффективного управления муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Предлагаемая Программа реформирования системы управления муниципальными финансами округа разработана на основе анализа фактического исходного состояния и приоритетов округа в реформировании муниципальных финансов.

1.2. Цели и задачи реформирования

1. Улучшение качества администрирования местного бюджета, повышение его прозрачности и качества планирования. Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов местного самоуправления.

2. Повышение эффективности деятельности исполнительной и представительной власти на местном уровне по стимулированию социально-экономического развития округа и предоставлению населению бюджетных услуг.

3. Повышение инвестиционной привлекательности округа, создание необходимых условий для притока иностранных и российских инвестиций в Славский городской округ.

Для достижения поставленных целей должны быть решены следующие задачи:

1) совершенствование нормативно-правовой базы бюджетного устройства и организации бюджетного процесса округа с учетом областных стандартов бюджетного процесса и принципов наилучшей международной практики;

2) обеспечение реалистичности бюджета, безусловное выполнение обязательств перед получателями бюджетных средств и кредиторами, сокращение долговых обязательств и неэффективных бюджетных расходов;

3) повышение инвестиционной привлекательности муниципального образования за счет использования режима особой экономической зоны, развития транспортной, энергетической, телекоммуникационной, образовательной и другой инфраструктуры, снятия административных барьеров для инвестиционной и предпринимательской деятельности;

4) инвентаризация, паспортизация и независимая оценка рыночной стоимости муниципального имущества, разработка механизмов эффективного управления муниципальной собственностью;

5) разработка и внедрение в бюджетную практику на муниципальном уровне технологий бюджетного планирования и контроля расходов по результату на основе паспортизации и стандартизации бюджетных услуг, системы контроля за качеством и доступностью этих услуг, системы оценки эффективности проводимых бюджетных расходов;

6) внедрение современных информационных технологий по управлению финансовыми ресурсами округа и формированию единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.

1.3. Основные направления реформирования:

1) Совершенствование бюджетного процесса:

- совершенствование среднесрочного финансового планирования;

- проведение обязательной независимой публичной экспертизы нормативно-правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства;

- утверждение системы оценки деятельности исполнительного органа власти местного самоуправления;

- внедрение процедур открытого конкурса на замещение муниципальных должностей и повышения квалификации муниципальных служащих.

2) Повышение эффективности управления расходами:

- создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах и утверждение перечня бюджетных услуг;

- установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг;

- перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций;

- формирование реестров расходных обязательств;

- формирование среднесрочных муниципальных целевых программ расходов;

- совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов и мониторинг их реализации;

- повышение эффективности деятельности предприятий жилищно-коммунального комплекса, переход от бюджетных расходов на покрытие планового убытка предприятий ЖКХ к адресной социальной поддержке наименее обеспеченных слоев населения;

- снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджета.

3) Создание условий для развития доходной базы:

- организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет;

- создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов;

- повышение деловой активности;

- организация учета объектов, находящихся в муниципальной собственности;

- мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций.

4) Совершенствование долговой политики:

- внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования;

- формализация процедур предоставления муниципальных гарантий.

5) Совершенствование межбюджетных отношений.

2. Обоснование конкретных мероприятий по реформированию финансов муниципального образования

2.1. Анализ исходного состояния

Объем собственных доходов бюджета муниципального образования в 2006 году ожидается в сумме 27000 тыс. рублей или 11% от общей суммы доходов. Основным источников собственных доходов бюджета является налог на доходы физических лиц, составляющий 50% от поступлений собственных доходов бюджета муниципального образования. Финансовая помощь из областного бюджета ожидается в объеме 220656 тыс. рублей или 89% доходов муниципального бюджета.

Расходная часть бюджета носит социальный характер - порядка 74% расходов направляются на поддержание социально-культурной сферы.

Бюджетный процесс в округе регулируется Положением о бюджетном процессе, утвержденным решением окружного Совета депутатов. Практически реализация реформы бюджетного процесса, интеграции в бюджетный процесс процедур бюджетирования, ориентированного на результат, началась в 2006 году с принятием ряда нормативных правовых актов, регулирующих формирование среднесрочного финансового плана, реестра расходных обязательств. Реформа бюджетного сектора еще находится в самом начале. Бюджетный процесс слабо подкреплен технологически - по существу в округе автоматизирован только процесс исполнения бюджета. Отсутствует единая информационная система, которая позволила бы связать в единое целое местный бюджет с областным бюджетом. Актуальной является проблема постоянного повышения квалификации работников. Не в полной мере изучен и внедрен передовой опыт, обобщенный и внедряемый Министерством финансов РФ в сфере управления доходами и расходами.

Таким образом, вышеуказанные причины, а также задачи, поставленные Губернатором области в Бюджетном послании Губернатора Калининградской областной Думе "О бюджетной политике в 2007 году", обусловили необходимость разработки комплекса мер по реформированию муниципальных финансов.

2.2. План реформирования

Основным элементом бюджетной реформы является переход к среднесрочному финансовому планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения одобренных в предыдущем бюджетном периоде основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Реформирование муниципальных финансов проводится в два этапа.

а) Первый этап реформирования включает в себя проведение следующих мероприятий:

- утверждение обязательного порядка учета показателей среднесрочного (перспективного) финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год;

- выявление основных сфер деятельности муниципальных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации муниципальных служащих;

- инвентаризация и анализ действующих нормативно-правовых актов по предоставлению и наличию стандартов качества бюджетных услуг;

- разработка и утверждение реестра бюджетных услуг, перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении;

- оценка возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций, утверждение перечня основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться этими организациями и утверждение порядка и плана перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций;

- инвентаризация реестров расходных обязательств муниципального образования и формирование системы мониторинга расходных обязательств;

- утверждение порядка разработки, утверждения и реализации муниципальных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых средств исходя из уровня достижения результатов;

- оценка бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов и используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов и утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов и порядка включения в бюджет расходов осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов;

- утверждение плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформление и формирование механизмов стимулирования получателей бюджетных средств к погашению кредиторской задолженности;

- проведение детальной инвентаризации сведений и осуществление оценки потерь бюджета от недополученных доходов, разработка и утверждение порядка организации работы по согласованию с налоговыми органами вопросов предоставления отсрочек, рассрочек по уплате налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования;

б) Второй этап реформирования включает в себя:

- учет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов бюджета на очередной финансовый год, начиная с бюджета 2008 года;

- публикация в СМИ планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций;

- реализация мер по обеспечению расходов бюджета муниципального образования нормативной правовой базой;

- публикация в СМИ муниципальных целевых программ и их результатов;

- публикация отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов, а также оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения их решением о бюджете раздельно по каждому проекту;

- экспертиза деятельности предприятий, оказывающих услуги в сфере ЖКХ с целью установления экономически обоснованных тарифов и реструктуризации затрат на ЖКУ;

- снижение объема предоставляемых налоговых льгот;

- формирование системы контроля за долговой нагрузкой на местный бюджет;

- утверждение обязательного предоставления залога в полное обеспечение выданной гарантии и формализованной процедуры конкурсного отбора претендентов на получение гарантии;

- совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов за счет бюджетных средств и мониторинг за их реализацией;

- утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления муниципальными финансами, эффективности деятельности органов местного самоуправления и платежеспособности муниципального образования при предоставлении помощи.

2.3. Возможные альтернативы и обоснование выбора принимаемого решения

Альтернативой постепенной передаче предоставления бюджетных услуг на исполнение в рамках госзаказа негосударственным организациям может стать совершенствование предоставления общественных благ населению существующей бюджетной сетью.

Публикация муниципального реестра и обоснование муниципальных расходных обязательств нормативной правовой базой являются обязательными. Выбор механизма решения может осуществляться между двумя вариантами. Первый предусматривает постоянный мониторинг, контроль за достижением, поставленного результата, оказание областными структурами активного содействия в формировании "рабочего" реестра муниципалитета и формировании типовых нормативных правовых актов. При втором - инициатива отдается муниципальному образованию.

Альтернативой внедрению программно-целевому методу осуществления расходов может стать нормативный или сметный методы осуществления расходов. Целевые программы позволяют установить связь между деятельностью органов власти и достигаемыми ими результатами, повысить эффективность и результативность органов власти.

При разработке порядка организации работы по согласованию с налоговыми органами о предоставлении отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет, может быть использован порядок, разработанный ФНС России с учетом имеющегося опыта организации работы по предоставлению отсрочек, рассрочек.

Полный отказ от предоставления налоговых льгот мало вероятен, в качестве альтернативы можно рассматривать отказ от предоставления налоговых льгот с целью перехода на другие формы поддержки, например, субсидирование части процентной ставки по привлеченным кредитам.

Альтернативами формализации процедур предоставления муниципальных гарантий является отказ от этого вида поддержки или жесткие требования предоставления муниципальных гарантий предприятиям.

Переориентация средств областного бюджета направленных на софинансирование расходов местного бюджета на другие формы финансовой помощи, в т.ч. на дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, сокращает многообразие форм финансовой помощи и снижает риск существенного изменения иерархии муниципального образования по показателю бюджетной обеспеченности.

2.4. Оценка рисков

На процесс совершенствования использования среднесрочного (перспективного) финансового плана могут оказать влияние следующие риски: изменения в федеральном законодательстве; неточность корректировки среднесрочного (перспективного) финансового плана; изменение политической и экономической ситуации в стране.

Привлечение негосударственных организаций к предоставлению бюджетных услуг должно происходить с учетом рисков и необходимости их минимизации, особенно по услугам объектов жизнеобеспечения, учреждений, спрос на услуги которых объективно ограничен, организаций действующих за пределами конкурентной среды, социально-чувствительных объектов. К наиболее существенным рискам следует отнести рост расходов на предоставление государственных услуг негосударственными организациями, некорректное поведение и злоупотребления руководства переводимых в негосударственную форму организаций.

К рискам, связанным с формированием фонда для финансирования временных кассовых разрывов относятся: недостаточность бюджетных ресурсов для формирования данного фонда, а также отсутствие правовых норм контроля со стороны финансовых органов муниципального образования за полным и своевременным сбором и зачислением в бюджет муниципального образования поступлений от налогов и сборов.

Представление информации налоговыми органами в неполном объеме, что затрудняет проведение анализа структуры и объема задолженности перед бюджетом. Сложность взаимодействия с налоговой службой в части поступления налоговых платежей в разрезе налогоплательщиков.

Некорректный выбор критериев для предоставления отсрочек и рассрочек по платежам в бюджет, увеличение времени на принятие решения о предоставлении отсрочек и рассрочек. Отсутствие практики предоставления льгот с учетом социально-экономических и финансовых последствий.

Отсутствует полная картина функционирования сектора муниципальных финансов, а также единая методологическая основа для сбора, обработки и предоставления такого рода информации, особенно эта проблема актуальна в условиях ограниченного набора данных в отношении муниципального образования.

Риски минимизируются балансом самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, хорошо налаженной системой мониторинга, контроля за бюджетной политикой и формированием четких и публичных требований к ней.

Чрезмерная загруженность органов местного самоуправления предоставлением информации в рамках мониторинга негативно скажется на выполнении основных функций. Система показателей мониторинга должна максимально соответствовать существующей отчетности.

3. Управление Программой реформирования

Подготовка Программы осуществлена в соответствии с постановлениями Правительства Калининградской области от 5.09.2006 г. N 646 "Об утверждении порядка разработки и принятия "Программы реформирования системы управления общественными финансами Калининградской области на 2007-2008 годы", от 25.09.2006 г. "О мероприятиях по разработке программы реформирования региональных финансов".

Разработка Программы осуществлена финансовым отделом администрации МО "Славский городской округ" с привлечением других отделов администрации. Программа содержит комплекс целей, направлений, задач и мероприятий по реализации Программы.

Задачи повышения эффективности управления муниципальными финансами делают необходимым расширение функций независимой экспертизы в области расходования бюджетных средств путем подтверждения финансовой отчетности органов исполнительной власти с выражением независимого экспертного мнения относительно его достоверности, а также экспертизы систем внутреннего контроля и результативности управления муниципальными финансами.

3.1.Функции и полномочия должностных лиц и подразделений администрации по управлению Программой реформирования

Общее руководство реализацией Программы осуществляет глава администрации муниципального образования "Славский городской округ". Не реже чем раз в полугодие ему представляется отчет о реализации мероприятий Программы.

Оперативное руководство реализацией Программы осуществляет финансовый отдел администрации муниципального образования. К функциям финансового отдела администрации, как участника системы управления реализацией Программы относятся: составление оперативных планов по реализации Программы; формирование требований к срокам и формату представляемой отчетности; формирование промежуточных и итоговых сводных отчетов о реализации Программы и их представление главе администрации муниципального образования; уточнение сроков реализации Программы с учетом фактических результатов по исполнению Программы; информационная и методическая поддержка участников реализации Программы; контроль результативности реализации мероприятий; исполнение закрепленных за финансовым отделом мероприятий.

При финансовом отделе формируется рабочая группа из представителей подразделений администрации, ответственных за реализацию программных мероприятий. Функцией рабочей группы является исполнение мероприятий Программы.

Координационным органом в реализации Программы является комиссия по реализации Программы. Возглавляет комиссию заместитель главы администрации по финансам и экономике. Комиссия проводит свои заседания не реже чем один раз в квартал. Функциями комиссии по реализации Программы являются: проведение мониторинга хода реализации мероприятий Программы; осуществление общего организационного обеспечения; проведение согласительных процедур при подготовке и внесении главе администрации проектов нормативных правовых актов, разработанных в рамках реализации Программы; осуществление контроля эффективности проводимых мероприятий; выработка и утверждение предложений о замене, при необходимости, мероприятий на более эффективные; утверждение итоговых и промежуточных отчетов о реализации Программы при их предоставлении главе администрации.

3.2. Организационная схема управления Программой реформирования

Предлагаемая организационная схема управления Программой реформирования основана на следующих принципах:

- активное использование программно - целевого подхода;

- наличие подсистем общего управления Программой и подсистемы управления реализацией Программы;

- активное использование в процессе управления существующих управленческих структур (подразделений администрации);

- сочетание линейной и функциональной системы управления;

- использование проектных структур управления.

Схема управления Программой реформирования.

	Общее руководство - глава администрации
Оперативное руководство, исполнение - финансовый отдел администрации		Координация исполнения - комиссия по реализации Программы
	Исполнение - рабочая группа при финансовом отделе, подразделения администрации

3.3. Система контроля и стимулирования реализации Программы реформирования

Цель системы стимулирования и контроля - осуществление запланированных мероприятий Программы реформирования. Система стимулирования реализации программы направлена на решение следующих задач:

- внедрение методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты;

- повышение качества финансового менеджмента и реализация мер по повышению качества управления бюджетными средствами;

- выполнение плана работы по реализации Программы реформирования качественно и в установленные сроки;

- формирование и выполнение индивидуальных планов работ подразделений администрации качественно и в установленные сроки.

Программа реформирования муниципальных финансов является целевой программой администрации муниципального образования. Программа является комплексным организационно-методическим и практическим планом действий всех подразделений администрации по реформированию системы управления муниципальными финансами. Программа имеет открытый характер, позволяющий в процессе ее реализации в соответствии с действующим порядком вносить дополнительные разделы и мероприятия по направлениям, отражающим вновь выявленные проблемы реформирования муниципальных финансов.