Решение Калининградского областного суда от 18 ноября 2008 г. N 3-58/08 О признании недействующей и не подлежащей применению с момента принятия статьи 13 Закона Калининградской области N 227 от 3 февраля 2003 года "О предоставлении недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и строительства подземных сооружений на территории Калининградской области"

Решение Калининградского областного суда от 18 ноября 2008 г. N 3-58/08

Калининградский областной суд

в лице судьи - С.А.А.

с участием прокуроров - З.С.А., К.М.Ю.

при секретаре - М.И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Калининградской области об оспаривании статьи 13 Закона Калининградской области N 227 от 3 февраля 2003 года "О предоставлении недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и строительства подземных сооружений на территории Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 3 июня 2005 года N 597),

у с т а н о в и л :

Калининградской областной Думой 23 января 2003 года принят и 3 февраля 2003 года губернатором Калининградской области подписан Закон Калининградской области от 3 февраля 2003 года "О предоставлении недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и строительства подземных сооружений на территории Калининградской области", официально опубликованный в "Российской газете "Запад России" N 39 от 28 февраля 2003 года и вступивший в силу 28 февраля 2003 года.

Статьей 13 названного Закона области (в редакции Закона области от 3 июня 2005 года N 597) установлены особенности лицензирования действующих горнодобывающих предприятий и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей общераспространенных полезных ископаемых, а именно:

"Лицензии действующим горнодобывающим предприятиям и на строительство подземных сооружений, не связанных с добычей общераспространенных полезных ископаемых, выдаются без проведения конкурсов и аукционов на основании рассмотрения представленных заявок в орган исполнительной власти Калининградской области. Объем документации, включенный в заявку, определяется органом исполнительной власти Калининградской области.

Соответствие условий разработки недр, указанных в заявке, требованиям действующего законодательства рассматривается экспертной комиссией, созданной органом исполнительной власти области, и включается в лицензионное соглашение.

По результатам рассмотрения определяются:

границы участка недр, предоставляемого в пользование (в том числе ограничение по глубине);

срок лицензии и условия ее продления, виды и наименования добываемых общераспространенных полезных ископаемых;

норматив потерь при добыче общераспространенных полезных ископаемых;

виды отходов и возможность их утилизации;

виды, качество (соответствие действующим ГОСТам) и нормативы выхода товарной продукции, производимой из добываемых общераспространенных полезных ископаемых, объемы спецводопользования (извлечение из недр при добыче кондиционных подземных вод и ухудшение качества неизвлекаемых подземных вод);

объем добычи, направления использования общераспространенных полезных ископаемых и товарной продукции из них (оформляется в виде лицензионного соглашения);

уровни и ставки платежей за добываемые общераспространенные полезные ископаемые (в необходимых случаях с учетом объемов спецводопользования) и перерабатываемые отходы;

размер скидки за истощение недр (при наличии обоснований заявителя);

размер налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых;

состав и порядок представления в органы управления государственным фондом недр геологической информации и сведений о состоянии запасов;

условия рационального использования недр и охраны окружающей природной среды (включая ограничения по сбросу отходов в недра и окружающую среду), а также безопасного проведения работ.

Лицензирование резервных месторождений общераспространенных полезных ископаемых, не находящихся в пользовании и числящихся на балансе действующих горнодобывающих предприятий, проводится с учетом обеспечения этих предприятий сырьевой базой".

Прокурор Калининградской области обратился в суд с заявлением об оспаривании статьи 13 названного Закона области, противоречащей, по мнению прокурора, ст.ст. 2, 11, 15, 16, 18 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах", ст. 40 Земельного кодекса РФ, ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции". Считает, что содержащиеся в статье 13 нормы являются неясными и неопределенными, неправомерно изменяют установленный федеральным законодательством общий порядок выдачи лицензий на пользование недрами, приводят к нарушению принципа равенства всех перед законом.

В судебном заседании прокуроры, участвующие в деле, заявленные требования поддержали.

Представитель Калининградской областной Думы - Г.Е.Ю. и представители Правительства Калининградской области - Г.А.Л. и Д.Л.Г. полагали требования прокурора подлежащими удовлетворению, ссылаясь на то, что, установив указанные особенности лицензирования пользования недрами для действующих горнодобывающих предприятий и для строительства подземных сооружений на территории Калининградской области, органы государственной власти Калининградской области превысили свои полномочия и изменили предусмотренный федеральным законодательством порядок лицензирования пользования недрами.

Выслушав пояснения прокуроров, представителей Калининградской областной Думы и Правительства Калининградской области, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

На основании пунктов "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституциии# Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 75 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду ч. 2 ст. 76 Конституции РФ

В соответствии с ч. 3 ст. 1.1 Закона РФ "О недрах" субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

Законом РФ "О недрах" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования, в частности, отнесены: установление порядка предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения (п. 9 ст. 4, ст. 18).

В силу пункта 6 ст. 10.1 Закона РФ "О недрах" (в редакции Федерального закона от 29 апреля 2008 года N 58-ФЗ) самостоятельным основанием возникновения права пользования участками недр является принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования участком недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участком недр местного значения (в том числе участком недр местного значения, используемым для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых).

Таким образом, к компетенции субъекта Российской Федерации отнесено установление порядка принятия решения органом государственной власти такого субъекта о предоставлении права пользования участком недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых или участком недр местного значения для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых (в том числе участком недр местного значения, используемым для строительства- и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых).

В соответствии с ч. 7 ст. 10 Закона РФ "О недрах" права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр (за исключением предоставления права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции, когда право недропользования возникает с даты вступления такого соглашения в силу).

Правовое регулирование вопросов лицензирования относится к исключительной компетенции Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 ГК РФ, ст. 16 Закона РФ "О недрах").

Общие положения об основаниях и условиях получения лицензий на пользование недрами установлены статьями 11, 12 Закона РФ "О недрах", при этом условия получения лицензий, система платежей при пользовании недрами, содержание лицензии, основные права и обязанности владельцев лицензий также определены Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 года N 3314-1 и действующим на территории Российской Федерации на основании ст.  4 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

По смыслу указанных норм федерального законодательства основанием оформления лицензии на пользование участком недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участком недр местного значения для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, является наличие соответствующего решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении права недропользования.

Таким образом, реализуя предусмотренные пунктом 9 статьи 4, частью 6 ст. 16 и статьей 18 Закона РФ "О недрах" полномочия в сфере регулирования отношений недропользования, субъект Российской Федерации вправе установить только порядок принятия соответствующего решения органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении недр в пользование, порядок пользования определенными видами недр и порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр (в частности, избрать способ предоставления определенных видов недр в пользование (аукцион, конкурс, на бесконкурсной основе), но не изменяя установленный федеральным законодательством единый порядок предоставления лицензий, направленный на обеспечение интересов населения, равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий, развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами (ст. 15 Закона РФ "О недрах").

В то же время, как следует из содержания оспариваемой прокурором статьи 13 Закона Калининградской области, в ней предусмотрен не порядок принятия органом государственной власти Калининградской области решения о предоставлении недр в пользование, а по существу установлено не предусмотренное федеральным законодательством самостоятельное основание оформления лицензии - по результатам рассмотрения заявки заинтересованного лица экспертной комиссией, созданной органом исполнительной власти Калининградской области, то есть без утверждения заключения экспертной комиссии решением органа государственной власти области и без принятия решения органа государственной власти Калининградской области о предоставлении участка недр в пользование.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что, установив в статье 13 Закона Калининградской области указанный особый порядок лицензирования действующих горнодобывающих предприятий и пользования недрами в целях строительства подземных сооружений, не связанных с добычей общераспространенных полезных ископаемых, а также лицензирования резервных месторождений общераспространенных полезных ископаемых, органы государственной власти Калининградской области превысили свои полномочия.

Кроме того, абзацем 3 статьи 13 Закона Калининградской области предусмотрена необходимость определения экспертной комиссией по результатам рассмотрения соответствия условий разработки недр, указанных в заявке, требованиям действующего законодательства, свыше 10 обстоятельств, из которых только одно (объем добычи и направления использования общераспространенных полезных ископаемых и товарной продукции из них) оформляется в виде лицензионного соглашения.

При этом неясно, в каком документе должны быть отражены определяемые экспертной комиссией, в частности, виды, качество (соответствие действующим ГОСТам) и нормативы выхода товарной продукции, производимой из добываемых общераспространенных полезных ископаемых; состав и порядок представления в органы управления государственным фондом недр геологической информации и сведений о состоянии запасов.

Поскольку оспариваемая прокурором статья 13 Закона области поименована "особенности лицензирования действующих горнодобывающих предприятий и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей общераспространенных полезных ископаемых" и фактически устанавливает особый порядок лицензирования определенных видов недропользования, по существу не исключена необходимость включения этих условий в лицензию, что не предусмотрено статьей 12 Закона РФ "О недрах", пунктом 8.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. постановлением Верховного Совета от 15 июля 1992 года N 3314-1), по смыслу которого установление дополнительных лицензионных условий возможно только федеральным законодательством.

Кроме того, абзацем 1 статьи 13 Закона области установлены особенности лицензирования строительства подземных сооружений, не связанных с добычей общераспространенных полезных ископаемых, при этом указание о том, что в особом порядке осуществляется выдача лицензий на пользование недрами местного значения, в оспариваемой прокурором норме отсутствует.

Не имеется указания о том, что названным Законом области установлен порядок предоставления недр только местного значения для строительства подземных сооружений на территории Калининградской области, и в иных нормах Закона, в частности, в его названии, преамбуле, ст. 1, п. 4 абз. 1 ст. 5.

Таким образом, статьей 13 Закона области не ограничено право органа государственной власти Калининградской области на выделение участков недр для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в то время как в силу п. 7 ст. 4 Закона РФ "О недрах" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено выделение участков недр только местного значения.

Кроме того, абзацем 7 статьи 13 Закона области неправомерно установлено дополнительное условие выдачи лицензии на резервные месторождения общераспространенных полезных ископаемых - обеспеченность сырьевой базой действующих горнодобывающих предприятий, на балансе которых числятся такие участки недр.

В соответствии с п. 17.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. постановлением Верховного Совета от 15 июля 1992 года N 3314-1, условием отказа в выдаче лицензии, помимо иных, является непредставление заявителем доказательств того, что он не только обладает, но и будет обладать необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного ведения работ.

Из приведенной нормы федерального законодательства следует, что на этапе выдачи лицензии, в том числе, на резервные месторождения полезных ископаемых заявитель может и не обладать определенными производственными и финансовыми ресурсами, а оформление лицензии не исключается при условии представления заинтересованным лицом доказательств возможного обладания в будущем необходимыми для осуществления недропользования ресурсами.

Кроме того, в абзаце 1 статьи 13 Закона Калининградской области предусмотрено оформление лицензий действующим горнодобывающим предприятиям, при этом не конкретизировано, какие именно субъекты недропользования вправе претендовать на получение лицензии в особом порядке (без принятия решения органом государственной власти Калининградской области о предоставлении участка недр в пользование).

Таким образом, возникает неясность относительно критерия отнесения горнодобывающих предприятий к "действующим": в течение какого периода времени, в каком регионе и на территории какого государства предприятие должно осуществлять недропользование, какому субъекту пользования недрами должна быть оформлена лицензия при наличии заявок нескольких горнодобывающих предприятий в отношении одного участка недр и, соответственно, по каким основаниям остальным заявителям должно быть отказано в выдаче лицензии при том, что пунктом 17.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. постановлением Верховного Совета от 15 июля 1992 года N 3314-1, предусмотрены общие основания отказа в выдаче лицензии и не решен вопрос об отказе в выдаче лицензии на бесконкурсной основе при наличии заявок нескольких действующих горнодобывающих предприятий.

Между тем, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 года N 12-П).

Статьей 15 Закона РФ "О недрах" также предусмотрен в качестве одного из принципов государственной системы лицензирования пользования недрами принцип равных возможностей всех лиц в получении лицензии, который законодателем Калининградской области не соблюден ввиду неясности и неопределенности оспариваемой прокурором нормы.

На основании ст. 253 ГПК РФ суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах суд полагает требования прокурора подлежащими удовлетворению.

Решая вопрос о том, с какого времени названный Закон области в оспоренной прокурором части подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению, суд полагает возможным признание статьи  13 Закона Калининградской области недействующей и не подлежащей применению с момента его принятия, принимая во внимание, что при принятии статьи 13 органы государственной власти Калининградской области вышли за пределы своих полномочий и положения статьи 13 Закона области не были реализованы с момента его принятия до настоящего времени.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст. ст. 194-198, 253 ГПК РФ,

р е ш и л :

Требования прокурора Калининградской области удовлетворить.

Признать недействующей и не подлежащей применению с момента принятия статью 13 Закона Калининградской области N 227 от 3 февраля 2003 года "О предоставлении недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и строительства подземных сооружений на территории Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 3 июня 2005 года N 597).

Опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу в печатном издании, в котором был официально опубликован Закон Калининградской области N 227 от 3 февраля 2003 года.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградской областной суд в течение 10 дней.

Мотивированное решение изготовлено 19 ноября 2008 года.