Право граждан на подачу обращений (Н.Ю. Хаманева, "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.)

Право граждан на подачу обращений

Приходилось ли вам обращаться со своими просьбами в те или иные органы?

Видимо, да. Подошел пенсионный возраст - гражданин пишет заявление о назначении пенсии; неудачно установлена автобусная остановка - жители микрорайона обращаются с предложением перенести ее в удобное место, а уж когда нарушаются права гражданина, например отказывают в регистрации по месту пребывания или жительства, он подает жалобу.

Любой из нас обращается в соответствующее учреждение с верой в то, что именно он будет внимательно выслушан, понят; что его обращение будет справедливо рассмотрено. Однако далеко не всегда наши просьбы находят отклик в сердцах тех, кто по долгу своей службы обязан рассмотреть обращение, вникнуть в его суть, вовремя ответить. И гражданин снова берется за перо в надежде на помощь.

Каждое письмо и устное обращение является своего рода показателем нужд, запросов и настроений народа. Обращения граждан представляют собой один из главных источников выражения общественного мнения, информации о жизни страны; это своеобразный диалог между гражданином и государством.

В органы власти со своими нуждами и общественно значимыми вопросами ежегодно обращаются миллионы россиян. Во все времена это расценивалось как доверие людей к власти. И оно прямо зависит от того, насколько эффективно и быстро решаются как общие проблемы, так и проблемы каждого человека. Так, в 1999 г. почти 230 тыс. обращений россиян, граждан СНГ и дальнего зарубежья поступило на имя Президента РФ. Наиболее значимая тема связана с социальной защитой граждан. Ей посвящено почти 25 тыс. писем, что показывает: система социальной защиты до сих пор страдает существенными недостатками, ущемляющими права граждан. Еще одна проблема - обеспечение права на жилище, с реализацией которого в 1999 г. связано почти 15 тыс. писем. Достаточно большое число писем касается права на свободу предпринимательства, права на отдых. По вопросам права на образование получено более 1,5 тыс. писем. За каждым письмом стоит живой человек. Вот почему очень важно, чтобы с обращениями граждан работали добрые, отзывчивые, компетентные люди, с искренним желанием помочь человеку.

Поток обращений граждан в различные инстанции отражает, с одной стороны, их социальную активность, а с другой - определенные негативные явления, недостатки в работе аппарата, а также несовершенство самой организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве.

Конституция Российской Федерации (ст. 33) наряду с другими правами и свободами закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на обращение является важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан, одной из организационно-правовых гарантий их охраны.

Обращения граждан представляют собой одну из форм участия граждан в управлении, в решении государственных и общественных дел, способ восстановления нарушенного права. Они являются важным источником информации, полезной при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного развития, содержат в себе сведения о процессах, происходящих в обществе. Право на обращение выступает как один из действенных способов устранения возможных нарушений законности, одно из средств предотвращения правонарушений.

Впервые в Основном законе это право было закреплено в Конституции СССР 1977 г., а также в Конституции РСФСР 1978 г., что явилось важным шагом в развитии данного института.

Особую актуальность отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение, приобретают в условиях изменения форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности. Именно сейчас граждане страны нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти.

Современный период развития законодательства в этой сфере характеризуется тем, что после распада СССР на территории Российской Федерации продолжают действовать некоторые акты Союза ССР, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще своего нормативного закрепления в российском законодательстве.

Действующее законодательство о рассмотрении обращений граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона.

Основным нормативным актом, регулирующим вопросы приема и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, является пока Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в редакции от 4 марта 1980 г.) (далее - Указ от 12 апреля 1968 г.). Социально-политическая сущность этого акта велика. В свое время он сыграл положительную роль в развитии законодательства в этой области. Однако сегодня необходимо оценивать действующее законодательство не с позиции вчерашнего дня, а исходя из требований динамичного правового регулирования общественных отношений.

Четкость, ясность, конкретность закона - важные показатели демократической культуры общества. Действующий акт не отвечает полностью этим требованиям. В нем содержится много недостатков, пробелов в регулировании этой важной сферы общественных отношений. В нем не нашли своего нормативного закрепления многие важные аспекты, связанные с правом гражданина на подачу обращений. Кроме того, процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется еще очень большим количеством различных нормативных актов, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции.

Существенным изъяном этих актов является и то, что они не обеспечивают правовыми средствами ответственность органа и должностного лица перед гражданином за надлежащую реализацию права граждан на обращение.

Недостаточно четко разграничены и правовые режимы трех основных видов обращений с позиции реагирования тех или иных конкретных органов на такие обращения. Эти доводы послужили основанием для постановки вопроса о разработке и принятии нового Федерального закона "Об обращениях граждан".

Закон был подготовлен в Комитете Государственной Думы Федерального Собрания РФ по делам общественных объединений и религиозных организаций и принят Думой в трех чтениях. Однако порядок прохождения данного Закона имеет длинную историю. В настоящий момент он не получил одобрения Совета Федерации.

Обращения граждан содержат неодинаковую информацию, не совпадают по общественной направленности. Они разнятся по своей юридической характеристике и, соответственно, влекут разные правовые последствия.

Термин "обращение" носит собирательный характер. Действующее законодательство включает в него предложение, заявление, жалобу и ходатайство. Каждый вид имеет свою специфику и, следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.

Действующее законодательство не дает определения указанных выше понятий.

Однако многолетняя практика выработала свои критерии разграничения.

Предложение - такой вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан. Предложение направлено на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций и т.д., на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества.

Заявление - обращение гражданина в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации, к должностным лицам и т.д. по поводу реализации принадлежащего ему права, предусмотренного Конституцией или текущим законодательством (например, на получение пенсии, на очередной отпуск, на обмен жилой площади и т.п.).

Ходатайство - обращение с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав или свобод (ходатайство о признании беженцем, вынужденным переселенцем и т.п.).

Жалоба - обращение гражданина по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и т.д.) права или законного интереса.

Жалоба является важным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Она имеет двуединое значение: путем ее подачи гражданин реализует предоставленное ему право и требует восстановления нарушенных прав. Жалоба всегда содержит информацию о нарушении субъективных прав обратившегося или прав конкретных лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления.

Право на обращение имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации, например творческие союзы, а также учреждения, организации, предприятия и их должностные лица в целях защиты своих прав и интересов, прав и интересов своих членов. Граждане имеют право направлять коллективные обращения. Такие обращения уместны в тех случаях, когда затрагиваются права и законные интересы группы людей.

В действующем законодательстве закреплено право граждан на обращение в письменной и устной форме. Правильный подход к устной жалобе обеспечивает максимальную быстроту и законность ее разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устной жалобой, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на нее ответ. Таким образом, применение устных жалоб способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно разрешить возникшие вопросы. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. В этих случаях граждане могут подать письменную жалобу. И письменные и устные жалобы имеют одинаковую силу, поэтому форма обращения не имеет преимущественного юридического значения.

Вместе с тем в любом случае поступившее обращение должно быть зарегистрировано, так как с этого момента начинает течь процессуальный срок, в течение которого обращение должно быть рассмотрено. Детальная запись при регистрации поступивших обращений не является излишней формальностью, не осложняет делопроизводство, а, наоборот, упорядочивает его, способствует усилению внимания работников властных структур к обращению гражданина. Опыт показывает, что четкая постановка делопроизводства в значительной мере способствует соблюдению прав и интересов обратившихся граждан.

Органы, призванные рассматривать обращения, могут успешно выполнить свою задачу только в том случае, если обращение содержит определенные сведения: наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение; изложение существа дела; фамилия, имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте работы или учебы обратившегося; дату, подпись. В 1988 г. в Указ от 12 апреля 1968 г. были внесены дополнения. С учетом этих изменений анонимки не рассматриваются (за исключением анонимных сигналов о преступлениях, поступающих в правоохранительные органы). Вместе с тем, ставя заслон анонимкам, сегодня еще остается актуальным вопрос, достаточно ли защищен в нашей стране гражданин от преследований за справедливую критику, содержащуюся в жалобе. К сожалению, положительно ответить на этот вопрос пока не представляется возможным. У нас существуют правовые гарантии для защиты честной, открытой позиции, например возможность обратиться в судебные органы, однако еще встречаются факты гонения за критику, и забота человека о своей безопасности вполне естественна. В этой связи в новый законодательный акт об обращениях предлагается включить норму, предоставляющую гражданину право на тайну подписи.

Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность соответствующих властных структур своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Это подкреплено тем, что праву граждан на подачу обращений корреспондирует обязанность соответствующих органов, должностных лиц их принять и рассмотреть в сроки, установленные в законе.

Предложения и заявления рассматриваются теми органами, к непосредственному ведению которых относятся затрагиваемые в них вопросы.

Предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение. Заявления граждан разрешаются в срок до одного месяца со дня его поступления, а те, которые не нуждаются в проверке, - безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня получения заявления. В отличие от предложений и заявлений жалобы граждан должны подаваться в инстанции, вышестоящие по отношению к тем, действия которых обжалуются. В том случае, если гражданин выбрал неправильный адресат жалобы, его обращение пересылается в течение пяти дней в орган, полномочный ее разрешить. Закон запрещает направлять жалобы граждан тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются, а также поручать им выполнение проверочных действий. В законодательстве предусмотрены дифференцированные сроки рассмотрения этого вида обращений: а) до одного месяца в случае, когда требуется дополнительное изучение; б) безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня получения жалобы, если нет необходимости в дополнительном изучении и проверке; в) в тех случаях, когда для разрешения жалобы необходимо провести специальную проверку, истребовать дополнительные материалы и т.д., сроки разрешения жалобы в порядке исключения могут быть продлены, но не более чем на месяц с сообщением об этом лицу, подавшему жалобу. Заявления и жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются в сокращенные сроки.

Точное определение в законодательстве различных сроков, касающихся работы с обращениями граждан, является важным фактором, оказывающим влияние на соответствующие властные структуры, заставляя последние своевременно разрешать отнесенные к их компетенции обращения. Соблюдение установленных сроков играет чрезвычайно важную роль, ибо затяжки могут привести к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных прав и интересов человека, а также причинить ему значительный ущерб.

Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, так как от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Решение выносится на основе всех материалов и доказательств в их совокупности. Оно должно содержать логическое и правовое обоснование.

Отсутствие на сегодняшний день в законодательстве четкой правовой регламентации реквизитов решения во многом влияет на совершенствование всей процедуры рассмотрения обращений. В связи с этим упорядочение правового регулирования этого вопроса, несомненно, усилило бы гарантии законности разрешения обращений граждан.

Законодатель возлагает ответственность за разрешение обращений, в частности жалоб, персонально на должностных лиц соответствующего учреждения, предприятия и т.д. Независимо от того, кому была поручена проверка всей жалобы, решение по ней выносится властным волеизъявлением руководителя органа, который по закону наделен этим правом, либо ответственным должностным лицом, уполномоченным соответствующим приказом или распоряжением. Вспомогательный аппарат не имеет права выносить решения по жалобе. Решение по жалобе может быть вынесено не только в письменной, но и в устной форме, если стороны не претендуют на письменный вариант. Вместе с тем думается, что весьма разумна такая практика, когда письменное решение вручается гражданину во всех случаях отказа в удовлетворении его обращения полностью или частично, даже если он на этом не настаивает. Разумеется, должна удовлетворяться и просьба гражданина о получении им письменного ответа даже в случае положительного реагирования на его обращение. К сожалению, на сегодняшний день в российском законодательстве подобные правила отсутствуют. Нормативное закрепление их возможно в новом законодательном акте, регламентирующем эту сферу общественных отношений.

Большой теоретический и практический интерес имеет вопрос о возможности ухудшить положение лица в результате вынесения решения по его жалобе, т.е. может ли вышестоящая инстанция ухудшить своим решением положение гражданина по сравнению с тем, которое было создано обжалуемым административным актом. Обычный отрицательный ответ на этот вопрос основывается на том, что это бы противоречило бы самой идее жалобы: никто не станет обращаться, если это грозит ухудшением его положения.

Жалоба гражданина рассмотрена, решение, удовлетворяющее требование гражданина, по ней принято - следовательно, справедливость восстановлена, но пока только на бумаге. Решение необходимо претворить в жизнь. О его выполнении следует судить главным образом по тому, устранено ли нарушение, восстановлено ли реальное право. Это должно быть осуществлено на стадии исполнения. Следует отметить, что действующее законодательство в сроки для разрешения жалоб включает и время фактического исполнения принятого решения. Однако на практике это очень часто не соблюдается. В некоторых случаях исполнение принятого решения затягивается, вызывая тем самым повторные жалобы. Ситуации в жизни бывают самые разные, и установить единый срок исполнения принятых решений, видимо, сложно. Поэтому в каждом конкретном решении необходимо указывать точные сроки его исполнения, а также должностных лиц, которые несут ответственность за эти сроки.

Решение, принятое по обращению гражданина, может его не удовлетворить. В этом случае гражданин имеет право обжаловать его в вышестоящие инстанции или обратиться в суд.

Важным фактором соблюдения законности, прав и интересов граждан в производстве по обращениям является формирование института ответственности структур, которые их рассматривают, а также в ряде случаев и ответственности самого обращающегося при нарушении им законодательства, действующего в этой сфере. УК РФ содержит статьи, предусматривающие ответственность за клевету и оскорбление. Возможности борьбы с лицами, подавшими жалобы в клеветнических целях, значительно увеличились в связи с установлением в ГК РФ нормы, согласно которой защита личных прав охватывает также защиту репутации, своего имени, гражданской чести.

Особо следует сказать об ответственности государства, его органов (должностных лиц) за нарушение законодательства о рассмотрении обращений граждан. Конституция РФ в ст. 53 провозгласила ответственность государства перед гражданином, подтвердив право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц. Общие положения об имущественной ответственности сформулированы в ст. 16 ГК РФ.

Однако у нас пока нет федерального закона, который бы регламентировал вопросы имущественной ответственности органов и должностных лиц. В УК РФ нет специального состава, предусматривающего ответственность за умышленное грубое нарушение прав гражданина, а также требований законодательства об обращениях. Не предусмотрена также и административная ответственность. Но следует отметить, что в соответствии со ст. 14 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей к нему могут быть применены дисциплинарные меры воздействия. Властные структуры должны не только иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но и осознавать и выполнять обязательства, а также нести ответственность за свои действия.

Для достижения этих целей необходимо привлечь весь комплекс мер ответственности.

Практика работы с обращениями граждан показывает, что назрела необходимость точной правовой регламентации всех стадий работы с обращениями граждан. Необходимо обеспечить такой организационно-правовой механизм рассмотрения обращений, который в максимальной мере способствовал бы выяснению объективной истины, восстановлению нарушенного права, удовлетворению законных требований гражданина. Именно в этом направлении следует совершенствовать наше законодательство.

Н.Ю. Хаманева,

доктор юридических наук, заведующая

сектором административного права

Института государства и права РАН