Законотворческие ошибки
Законотворчество - одна из важнейших функций государства. Это вид государственной деятельности, посредством которого воля определенной, более или менее многочисленной, группы людей возводится в ранг закона и выражается в норме права в конкретном источнике права. Законотворчество существует в любом государстве вне зависимости от его типа, задач, форм осуществления и организации государственной власти и управления.
Закон - это нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Текст его - результат сложнейшего познавательного процесса, включающего в себя разработку концепции закона, его подготовку и экспертную проверку, доработку и, наконец, рассмотрение и одобрение соответствующим представительным органом. Указанная сложность и многоступенчатость процедуры призвана служить гарантией качества, эффективности, действенности нового правового акта. Хорошо подготовленный закон, в идеале, безупречен по содержанию и по форме, ясен и максимально понятен каждому, кому он адресован. Всяческая двойственность толкования норм категорически исключается. Этим определяются требования к стилю законов как разновидности официальных документов.
Соблюдение принципов формальной логики - один из важнейших критериев оценки качества нормативно-правового акта. Это служит обеспечению последовательного развития мысли законодателя как непосредственно внутри конкретного закона, так и в процессе согласования последнего с иными существующими на данный момент нормативно-правовыми регуляторами. Тем же самым избегается возможность возникновения логических ошибок в юридических определениях в тексте нормативного акта, правильно и уместно употребляются прочие научные термины и понятия.
Законодатель, несомненно, обязан стремиться к тому, чтобы его нормативно-правовые установления с предельной полнотой соответствовали объективным реалиям и закономерностям. Лишь этим путем возможно достижение гарантий эффективного действия проектируемых новелл.
Законодатели лично не проводят (или почти не проводят) специальных научных исследований по выявлению вышеупомянутых закономерностей, оперируют имеющимися теоретическими знаниями, а также информацией об аналогичных моментах в зарубежной правотворческой практике. Сводя указанные сведения в единое целое - концепцию законопроекта, законодательный орган может, в лучшем случае, правильно понять, усвоить и грамотно выразить в создаваемых новшествах свои теоретические знания.
Отсюда вывод: уровень закона никогда не превысит уровня научно-теоретических познаний, существующего в конкретном обществе в данный временной период.
Можно с уверенностью заявить: совершенный закон - это некий эталон, к которому должен стремиться законодатель. Но стремление это практически никогда не достигает идеала. Причин тому множество. Это и ограниченность человеческих возможностей в познании окружающей действительности, и разного рода недочеты и недостатки, объективные и субъективные, проявляющиеся на стадии разработки проекта при переводе теоретических положений в нормативно-оценочные суждения о дозволенном и предписанном законом поведении субъекта. И наконец, просто досадные случайности.
В результате в любом новом (и не только) нормативно-правовом акте научная и общественная критика находит подчас весьма серьезные недостатки, недочеты, недоработки, иными словами, законотворческие или правотворческие ошибки.
Законотворческой ошибкой признают официально реализованное добросовестное заблуждение, результат неправильных действий законотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы правообразования, не отвечающих потребностям, уровню и закономерности развития регулируемой деятельности и влекущих отрицательные последствия в юридической, социальной и иных сферах. В основе предлагаемого определения лежит посылка, согласно которой правотворческая ошибка есть результат несоблюдения законотворцем каких-либо общепринятых требований, стандартов, правил. Оно достаточно полное, хотя может быть предложен ряд других, не менее верных определений.
Нельзя не упомянуть ситуацию, при которой наука, в частности правоведение, располагает должным объемом теоретической информации.
Однако правотворческий орган в силу неумения, некомпетентности или каких-либо иных причин не использует эти знания при создании концепции закона. В качестве отправных моментов избираются принципы и идеи, не соответствующие объективным закономерностям развития права, государства, общества. Научная аргументация сознательно или непредумышленно игнорируется. Результат - подготовленная концепция ошибочна, полностью или частично. Можно ли в данном случае говорить о законотворческой ошибке? Нет. Недоработки, допущенные правотворческим органом, будут носить исключительно концептуальный характер.
Следует твердо уяснить: законотворческие ошибки лежат в иной сфере деятельности. Это недостатки и упущения, возникающие на стадии проектирования правовых норм, перевода комплекса знаний о юридических и социальных закономерностях в систему нормативно-правовых установлений.
Нормативно-правовой акт обязан соответствовать строго определенным формализованным критериям, таким, как требования законодательной техники, законам и принципам логики, положениям Основного закона (Конституции) государства, общепризнанным нормам международного права и, наконец, элементарным правилам грамматики. Разумеется, все вышеизложенное никак не искажает творческую природу создания новых правовых норм.
Многолетняя практика доказывает, что отступления, даже незначительные, от правил законодательной техники, формальной логики и грамматики существенно ухудшают качество принятого акта. В итоге возникают пробелы и противоречия, нечеткие, подчас невозможные для однозначного толкования положения; установленные санкции не соответствуют общественной опасности правонарушения; не действуют механизмы реализации субъективных прав, возникают несоответствия внутри единой правовой системы. Именно в таких случаях речь идет о сугубо законотворческих ошибках, допущенных в процессе создания нормативно-правового акта. К столь же плачевным последствиям приводят и такого рода ошибки, как несоответствие новых законов положениям действующей Конституции, общепризнанным нормам международного права, например закрепляющим и гарантирующим права и свободы личности. Закон, порождающий подобные коллизии, с момента своего принятия ни в коем случае не может и не должен выступать в роли регулятора общественных отношений. Он нуждается в немедленной и тщательной доработке, а вполне вероятно, и в отмене. Зачастую легче пройти весь путь создания закона заново, как говорится, "с нуля", нежели пытаться разобраться в запутанных нормах некачественнного нормативно-правового акта. Заодно возникает возможность вновь реально оценить истинную потребность в данном законе.
Выделим следующие критерии, несоответствие которым ведет к появлению законотворческих ошибок. Первый: соблюдение принципов законодательной техники, формальной логики, грамматики и иных требований, упомянутых ранее. Второй: учет социальных и юридических закономерностей, действующих в различных сферах общественных отношений. Приведенная схема позволяет правильно определить изъяны и недочеты в нормативно-правовом акте, относимые "на совесть" правотворческих органов. А своевременное и верное выявление недостатков, осознание его сущности, установление причины - залог его скорейшей ликвидации и надежная гарантия от повторения таких неприятностей в будущем.
Процесс доказывания наличия законодательной ошибки строится по правилам формальной логики и не требует сложных теоретических и эмпирических обоснований. Достаточно лишь установить факт нарушения правил законодательной техники, логики, грамматики и наглядно его продемонстрировать.
Гораздо сложнее обстоят дела с ошибками гносеологическими, когда закон не соответствует объективным закономерностям. В этом случае недостатки нормативного акта обусловливаются обстоятельствами, лежащими за пределами стадии проектирования,- например, пробелами в научных познаниях законодателей, недостаточно глубоким уровнем изучения ими соответствующих проблем правоведения, некачественной подготовкой концепции проекта, банальной халатностью и безответственностью, категорически недопустимой при деятельности подобного рода. Соответственно, и критерии концептуальных ошибок не могут автоматически использоваться для выявления и оценки недочетов законотворческих. Последние возникают в особой сфере нормативно-познавательной деятельности и имеют стройную и строгую систему требований и оценок.
Признание тех или иных положений законопроекта гносеологически ошибочными носит не вполне очевидный характер. Здесь открывается простор для дискуссий, полемики, столкновения различных подходов, теорий, пониманий.
Процесс развития реальности сложен и противоречив, а посему имеющиеся в данный временной отрезок теоретические сведения никогда не могут быть признаны истиной абсолютной и окончательной. В правоведении мало положений, являющихся исходными общепризнанными научными постулатами.
Даже такой краеугольный камень естественного права, как право человека на жизнь, признается и уважается, к сожалению, не всеми и не везде. А подавляющее большинство юридических категорий и понятий интерпретируются и осознаются весьма разнообразно.
Попытки применения общетеоретических положений для оценки действующего законодательства лишь усугубляют и активизируют споры. Ведь очевидно, что одна и та же объективная закономерность в различных конкретно-исторических условиях проявляет себя по-разному. И доказать при помощи сугубо теоретических знаний преимущество какой-либо идеи перед прочими невозможно. Живой пример - дискуссии вокруг отмены смертной казни. Отвлеченная теория говорит о бесчеловечности такой меры наказания.
Между тем сегодняшние реалии не дают возможности полностью от нее отказаться. Не случайно вслед за законодательным решением об отмене смертной казни как высшей меры наказания вскоре, если не сразу же, начинают звучать голоса в ее защиту, о восстановлении ее "временно", "для особо исключительных случаев" и т.п. Вот наглядные последствия гносеологической ошибки законодателя. Если приравнять таковую к законотворческой, то деятельность по созданию нормативно-правовых актов превратится в череду бесконечных теоретических споров и дискуссий.
Стоит ли делить недостатки нормативно-правовых актов на правотворческие ошибки и правотворческие правонарушения? (Последнее словосочетание, увы, не отличается стройностью звучания с точки зрения русского языка.) Если объектом исследования выступает непосредственно правотворческая деятельность, то упомянутая классификация может нести в себе некий теоретический и практический интерес. Обращение к понятию правонарушения автоматически влечет за собой необходимость определения формы вины (ибо без последней правонарушения просто не существует). Для выявления вины понадобится проведение своего рода расследования. А между тем форма вины правотворного органа в случае подготовки им некачественного закона решающего значения не имеет. Важно установить, насколько тщательно и хорошо проводилась работа по созданию нормативно-правового акта, в чем его недостатки, как лучше и быстрее устранить и их, и возникшие отрицательные последствия (если таковые имеются). Более того, располагая лишь текстом закона, установить чью-либо вину практически невозможно.
Таким образом, логично воспринимать обнаруженные недостатки как правотворческие ошибки. А поиск виноватых в таких вопросах редко приводит к позитивным результатам.
Негативные социальные, юридические, а порой и политические последствия - неотъемлемый признак правотворческих ошибок. Не всякое отступление от общепризнанных правил в законопроектной работе само по себе будет ошибкой. Ведь совершенствованию подлежит не только законодательство, но и система его оценок. Поэтому там, где нарушение устоявшихся канонов не влияет отрицательно на качество закона или даже, наоборот, улучшает его, нет никаких оснований говорить о законотворческой ошибке. Напротив, это передовой опыт, полезное новшество, благотворно влияющее на процесс создания нормативно-правовых актов. Соответственно, законотворческой ошибкой разумно признавать исключительно такое отступление от требований законодательной техники, логики или грамматики, которое снижает качество закона, вызывает затруднения в толковании содержания его норм и препятствует их реализации в конкретных отношениях.
В настоящее время известно немало классификаций законотворческих ошибок.
Наиболее полная предложена С.В. Полениной (См.: Поленина С.В. Качество и эффективность законодательства. М., 1993.). Она выделяет три вида рассматриваемых ошибок: социальные, политические и юридические.
Систематизация проводилась по основным параметрам качества самого закона.
В данной статье рассмотрим иное деление, иную классификацию правотворческих ошибок. В основу ее положен вид нарушенных требований. По названному критерию выделяются три класса, дифференцированных, в свою очередь, на отдельные виды.
Итак, первый класс - ошибки юридические. Они возникают вследствие несоблюдения требований законодательной техники. Этими требованиями охвачены все стадии процесса законотворчества, а также наиболее важные аспекты содержания и формы создаваемого нормативно-правового акта.
Юридические ошибки занимают главенствующее положение среди остальных законотворческих ошибок и заслуживают максимально тщательного разбора.
Анализируя наиболее характерные нарушения, допускаемые законодателем, можно выделить следующие виды юридических ошибок: ошибки в проектировании механизма правового регулирования; пробелы; избыточная нормативность; стилистические погрешности; коллизии между отдельными нормативно-правовыми актами; фактографические ошибки.
Ошибки в проектировании механизма правового регулирования - следствие неправильного выбора специальных правовых средств обеспечения реализации правовых норм в конкретных отношениях. Выбор широк: дозволения, запреты, стимулы, санкции и др. Задача правотворчества состоит в том, чтобы в современных историко-социальных условиях найти именно те юридические средства, которые позволяли бы нейтрализовать негативные факторы, например юридический минимум, невысокий уровень правовой культуры, неудовлетворительную работу правоохранительных органов, кризисные явления в политике и экономике и т.п. Если не найти необходимого "противоядия", то вышеперечисленные факторы будут действовать много сильнее правовых средств. Значит, и результаты функционирования норм нового закона станут весьма далеки от желаемых. Законодательная техника содержит достаточную систему требований, ориентирующих на правильный выбор юридических средств при проектировании нормативно-правовых актов. К сожалению, не всегда эти требования находят достойное творческое применение и обеспечивают подготовку эффективно действующего закона.
Пробелы - истинное бедствие современного российского законодательства.
Многие новеллы имеют лишь декларативный характер никак не воплощаются в конкретных правоотношениях. Есть нормы, в которых субъективным правам не корреспондирует соответствующая юридическая обязанность, отсутствуют значимые стимулы правомерного поведения, устанавливаются малоэффективные санкции. Эта проблема (чрезмерное увеличение декларативности правовых норм), наряду с непростым состоянием экономики и политики, наносит серьезный удар по престижу российского законодательства.
Декларативная норма не способна воплотиться в конкретных отношениях и создает тем самым пробел в законодательстве. Законодательная техника требует полного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм, необходимых по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи между правовыми нормами и создаются ситуации, когда субъективное право, предоставленное законом, не получает реализации.
Например, статья 1101 "Способ и размер компенсации морального вреда" ГК РФ в ч. 2 гласит: "Размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, а также степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости".
Звучит, бесспорно, убедительно, но у каждого судьи свои понятия о справедливости, переведение которых в реальные, конкретные денежные суммы чаще всего весьма проблематично. Поэтому на практике в решениях народных судов редко фигурируют предписания о возмещении морального вреда. Часто искомого результата достигают косвенно, путем завышения суммы материального ущерба, подлежащего возмещению.
Избыточная нормативность, весьма характерная для законодательных актов последних лет, выражается в следующем: нормы какого-либо закона механически воспроизводятся в других нормативно-правовых актах, произвольно истолковываются, применяются с отступлениями от исконного смысла. Это ведет к девальвации норм права - их оставляют без внимания или не реализуют вовсе. Наиболее ярко подобная девальвация проявилась среди законодательных норм, устанавливающих юридическую ответственность.
Почти в каждом законе содержится статья (а то и целая глава), посвященная ответственности за нарушение положений данного акта. Однако чаще всего дело сводится лишь к очередному повторению общеизвестных истин: законы должны соблюдаться, виноватые несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Систематическое, чрезмерное внедрение первейших и основных требований права подряд во все принимаемые законы в виде статей последних влечет за собой потерю должного уважения со стороны населения к нормативно-правовым актам вообще и к конкретным статьям в частности.
Неоправданное дублирование нормативных предписаний нарушает также один из важнейших принципов законодательной техники - требование максимальной лаконичности при изложении норм права и недопущения неоправданных повторов. Отступление от данных канонов приводит к увеличению объема действующего законодательства. Тем самым затрудняется поиск оригинальных норм, происходит дезориентация правоприменения, создается впечатление о наличии в законодательстве "лишних" норм, которые можно не учитывать в конкретных правоотношениях. Вот насколько опасные последствия влечет за собой такая юридическая ошибка, как излишняя нормативность.
Будучи разновидностью исходящих от государства официальных документов, законы характеризуются своеобразием стиля. Тем самым обеспечивается четкое, однозначное, ясное закрепление воли законодателя в форме общепризнанных властных предписаний. Задача закона - не объяснять или доказывать что-либо, а предписывать, дозволять, запрещать. "Побудительное триединство нормативно-правовых модусов, их общий логико-семантический уровень взаимной соразмерности - непреложное условие правильного, нормального функционирования всей системы законодательства" (Чернобаль Г.Т. Структура норм права и механизм их действия (логические аспекты) // Правоведение. 1983. N 4. С. 45.). Таким образом, нормативность - основное свойство законодательного предписания.
К сожалению, стиль законов не в полной мере соответствует требованиям законодательной техники. Нормативно-правовые акты изобилуют стилистическими погрешностями. Ряд законов призывает субъекты "принимать меры", "учитывать", "содействовать", "сознавать". Много стилистически нейтральных положений: "предусмотреть", "принять предложение", которым не место в нормативно-правовых актах. Некоторые нормы лишь доводят до сведения общественности некую, возможно весьма полезную, информацию о тех или иных событиях. Например, статья 10 "Авторское право на картографические материалы" Федерального закона от 22 ноября 1995 г. "О геодезии и картографии" гласит: "Вопросы авторского права на картографические материалы, в том числе топографические, гидрографические и аэрокосмические, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации". Но ведь и так понятно, что вопросы авторского права регулируются законодательством об авторском праве. Приведенная статья никакой ложной информации, разумеется, не содержит. Но стоит ли увеличивать объем текста нормативно-правового акта, вводя туда подобные статьи?
Коллизии между отдельными законами - явление для России не новое. Можно бесконечно говорить о необходимости согласовывать проектируемые новеллы с системой действующего законодательства, но, увы, принимаемые законы часто нуждаются в тщательнейшей проверке и устранении выявленных противоречий. Действующее законодательство продолжает оставаться разбалансированным, содержащим порой взаимоисключающие нормы; особенно это свойственно региональным нормативным актам. Создание законов субъектов РФ, противоречащих федеральному законодательству, носит порой политический, откровенно вызывающий характер. Однако стоит ли приносить в жертву собственным амбициям стройность, упорядоченность и эффективность правовой системы Российского государства?
Фактографические ошибки в законах бывают двух типов. Первый тип - неточности в отдельных реквизитах нормативного акта, именах собственных, отсылки к несуществующим документам, ссылки на законы, не содержащие искомой информации. Так, Конституция РФ содержит ссылки на несуществующий Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ.
Второй тип фактографических ошибок состоит в том, что законодатель не учитывает реальные жизненные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания проектируемых норм права. В результате норма получает более широкое действие, чем хотел законодатель, или, наоборот, не охватывает всех общественных правоотношений, которые, по логике вещей, должны были бы подпадать под действие данного нормативного положения. Обратимся к Основному закону Российской федерации. Статья 56 устанавливает возможность ограничения ряда прав и свобод граждан для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя. Однако часть прав и свобод все же сохраняется при любых обстоятельствах. Их перечень содержится в ч. 3 указанной статьи. Вчитаемся в текст Конституции РФ.
Статья 19 в упомянутый перечень не входит. Таким образом, при необходимости прекращается равенство граждан перед законом
