Решение Калининградского областного суда от 16 сентября 2010 г. N 3-46/2010 Суд заявление истца оставил без удовлетворения, поскольку заявленные пункты порядка приняты в пределах своей компетенции, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (извлечение)

Решение Калининградского областного суда от 16 сентября 2010 г. N 3-46/2010
(извлечение)

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании 16 сентября 2010 года дело по заявлению и.о. прокурора Калининградской области о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 26, 27, 28, 29 Порядка осуществления Агентством по градостроению Калининградской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области законодательства о градостроительной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области N 327 от 18.05.2010, установил: и.о. прокурора Калининградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 26, 27, 28, 29 Порядка осуществления Агентством по градостроению Калининградской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области законодательства о градостроительной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области N 327 от 18.05.2010, указав следующее.

18 мая 2010 года Правительством Калининградской области принято постановление N 327 "Об осуществлении Агентством по градостроению Калининградской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области законодательства о градостроительной деятельности", которое опубликовано в газете "Калининградская правда" (вкладыш "Ведомости Правительства Калининградской области") N 89 от 22 мая 2010 года.

Пунктом 1 вышеуказанного постановления утвержден Порядок осуществления Агентством по градостроению Калининградской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области законодательства о градостроительной деятельности (далее - Порядок).

Пунктами 26, 27, 28, 29 Порядка установлены нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, возбуждаемых руководителем Агентства по градостроению Калининградской области в отношении глав муниципальных образований Калининградской области, глав исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований и иных должностных лиц органов местного самоуправления.

Прокурор полагает, что указанные нормы противоречат требованиям действующего законодательства и приводит следующие доводы.

В силу ст. 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1.1 ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществление вышеуказанного полномочия передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены предмет градостроительного контроля, права и обязанности должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, обязанности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подлежащих проверке.

Частью 2 статьи 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации право принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере переданных полномочий, предоставлено федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке, государственной политике и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

При этом в соответствии с ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации самостоятельно реализуют права и осуществляют обязанности в рамках переданных Российской Федерацией полномочий лишь в том случае, если федеральные законы не закрепляют права и обязанности федеральных органов исполнительной власти.

Поскольку в ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплены нормы, которые устанавливают права и обязанности должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, и имеют прямое действие на территории Российской Федерации, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование в рассматриваемой сфере, необоснованно расширяя переданные Российской Федерацией полномочия по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, принимают меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом, в силу прямого указания норм действующего градостроительного законодательства, должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, не наделены полномочиями по привлечению лиц к административной ответственности за нарушение норм, являющихся предметом градостроительного контроля.

В силу п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Законодательство об административных правонарушениях, согласно ч. 1 ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, отнесено ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации.

Таким образом, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации.

Поскольку в силу ч. 1 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом градостроительного контроля является проверка соблюдения процедур подготовки, утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков, установленных нормами действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также проверка соответствия нормативных правовых актов градостроительному законодательству, основанному на Градостроительном кодексе Российской Федерации, и сроков их приведения в соответствии с требованиями Кодекса, предмет градостроительного контроля сводится к проверке соблюдения правил и норм, установленных федеральным законодателем.

Соответственно, в силу прямого указания ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение соответствующих правил и норм.

Указанная позиция согласуется с требованиями ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которой лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут, в том числе, административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, норм, предоставляющих право субъекту Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности, Градостроительный кодекс Российской Федерации не предусматривает. Из чего следует, что административная ответственность за нарушение этих правил не может быть установлена законом субъекта Российской Федерации. Иное означало бы умаление сформулированного в статье 1.3 КоАП РФ принципа разграничения предмета ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях.

Кроме того, закрепляя общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не наделяет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом нормативно-правового регулирования вопросов, касающихся осуществления производства по делам об административных правонарушениях, поскольку в силу ч. 1 ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Аналогичное положение закреплено в Уставе (Основном Законе) Калининградской области, в силу требований ст. 45 которого административная ответственность на нарушение законов Калининградской области и иных нормативных правовых актов Калининградской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления устанавливается законом области.

Таким образом, прокурор считает, что, установив в пп. 26, 27, 28, 29 Порядка нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, Правительство Калининградской области вышло за пределы предоставленных полномочий.

В судебном заседании С.С.А., старший помощник прокурора Калининградской области, поддержала заявление в полном объеме.

Представители Правительства Калининградской области В.К.Ю. и Д.Л.Г., наделенные полномочиями представлять Правительство Калининградской области на основании доверенностей, выданных Губернатором Калининградской области Б.Г.В., возражали против заявления прокурора, считая, что пункты 26, 27, 28, 29 Порядка приняты в пределах компетенции Правительства Калининградской области, предоставленной субъекту Российской Федерации при решении вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и полностью соответствуют требованиям градостроительного законодательства и законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.

Заслушав пояснения прокурора, представителей Правительства Калининградской области, представивших также письменные возражения, суд находит, что в удовлетворении заявления прокурору следует отказать по следующим основаниям.

В силу ст. 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1.1 ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

При этом ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены предмет градостроительного контроля, а также права и обязанности должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, обязанности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подлежащих проверке.

Частью 2 статьи 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации право принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере переданных полномочий, предоставлено федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

18 мая 2010 года Правительством Калининградской области принято постановление N 327 "Об осуществлении Агентством по градостроению Калининградской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области законодательства о градостроительной деятельности".

Пунктом 1 вышеуказанного постановления утвержден Порядок осуществления Агентством по градостроению Калининградской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области законодательства о градостроительной деятельности.

Принятие Правительством Калининградской области постановления N 327 "Об осуществлении Агентством по градостроению Калининградской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области законодательства о градостроительной деятельности", а также самого Порядка осуществления Агентством по градостроению Калининградской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области законодательства о градостроительной деятельности, за исключением пунктов 26, 27, 28, 29, в заявлении не оспаривается.

Устанавливая полномочия Агентства по контролю за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, Правительством Калининградской области определены полномочия органа исполнительной власти по контролю за соблюдением органами местного самоуправления как федерального законодательства (в силу передачи таких полномочий Российской Федерацией), так и нормативных правовых актов Калининградской области.

Согласно части 1 статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Таким образом, федеральный законодатель определил предмет государственного контроля - соблюдение законодательства о градостроительной деятельности.

В силу части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Действительно, в силу комплексности и межотраслевого характера правоотношений в сфере градостроительной деятельности, отношения в сфере градостроительной деятельности относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Одновременно с этим Градостроительным кодексом РФ определены пределы полномочий субъектов Российской Федерации по нормативному правовому регулированию правоотношений в сфере градостроительной деятельности. Так, в соответствии с частью 2 статьи 2 Градостроительного кодекса РФ нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации устанавливаются состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов. В соответствии с частью 17 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ законами субъектов Российской Федерации устанавливаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Частью 8 статьи 42 Градостроительного кодекса РФ установлено, что состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципального образования, устанавливаются Градостроительным кодексом РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Пунктом 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено право субъектов Российской Федерации устанавливать случаи, не требующие получения разрешения на строительство.

Таким образом, Градостроительным кодексом РФ устанавливаются также предметы исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, по которым они осуществляют самостоятельное правовое регулирование правоотношений в сфере градостроительной деятельности.

Аналогичным образом установлена компетенция органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов по вопросам градостроительной деятельности (часть 6 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ - установление состава, порядка подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования; часть 2 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ - определение порядка организации и проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, городских округов).

Предоставляя субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям право самостоятельного регулирования правоотношений в сфере градостроительной деятельности, федеральный законодатель в силу совокупности статей 6.1, 8.1 Градостроительного кодекса РФ, статей 1.1, 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установил предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации в пределах своей компетенции уполномочены устанавливать административную ответственность за нарушение требований законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов.

В соответствии с Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае если федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, не закрепляют права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации, то субъекты Российской Федерации реализуют соответствующие права и осуществляют обязанности самостоятельно.

Реализуя такое право, Законом Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" в статьях 65, 65-1, 65-2, 65-3 установлена административная ответственность за нарушения законодательства Калининградской области о градостроительной деятельности. Частью 2.1 статьи 90 указанного закона определено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 65, 65-1, 65-2, 65-3, составляют должностные лица органа исполнительной власти области в сфере градостроительного контроля. Пунктом 3 Порядка таким уполномоченным органом исполнительной власти установлено Агентство.

Оспариваемые прокурором пункты Порядка предусматривают следующее:

пункт 26 - протокол об административном правонарушении подписывается руководителем Агентства и вручается или направляется главе муниципального образования Калининградской области или главе исполнительно-распорядительного органа муниципального образования Калининградской области, другим должностным лицам органов местного самоуправления, муниципальных образований Калининградской области, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении;

пункт 27 - при оформлении протокола об административном правонарушении главе муниципального образования Калининградской области или главе исполнительно-распорядительного органа муниципального образования Калининградской области, другим должностным лицам органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области или их законному представителю, в отношении которых составлен протокол, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, о чем делается запись в протоколе об административном правонарушении;

пункт 28 - главе муниципального образования Калининградской области или главе исполнительно-распорядительного органа муниципального образования Калининградской области, другим должностным лицам органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области или их законному представителю, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, представляется возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола об административном правонарушении, которые прилагаются к протоколу;

пункт 29 - в соответствии со статьей 87 Закона Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях", протокол направляется на рассмотрение мировому судье.

Анализируя приведенные пункты Порядка, суд не находит оснований для признания их противоречащими федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Так, согласно части 2.1 статьи 90 Закона Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 65 - 65.3 данного Закона, наряду с должностными лицами административно-технической инспекции (службы) Калининградской области составляют должностные лица органа исполнительной власти Калининградской области в сфере градостроительного контроля.

Пунктом 3 Порядка, который не оспаривается прокурором, устанавливается, что уполномоченным исполнительным органом государственной власти Калининградской области в сфере градостроительного контроля является Агентство по градостроению Калининградской области.

В соответствии с частью 5 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

И хотя положение п. 26 Порядка, предусматривающее, что "протокол об административном правонарушении подписывается руководителем Агентства", является нормотворчеством, поскольку указанное положение не закреплено ни в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, ни в Законе Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях", однако оно не противоречит указанным имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, так как абзацем вторым ч. 4 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых настоящим Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В остальной части пункт 26 Порядка воспроизводит часть 4.1 и часть 5 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Пункт 27 Порядка воспроизводит положения части 3 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим кодексом, о чём делается запись в протоколе.

В соответствии с частью 4 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Положения части 4 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нашли своё отражение в пункте 28 Порядка.

Пункт 29 Порядка является отсылочной и основанной на положении статьи 87 Закона Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" нормой о полномочиях мировых судей на рассмотрение дел об административных правонарушениях.

И хотя пункты 26, 27, 28, 29 Порядка закрепляют правовые нормы, регулирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях, установление которого относится в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации, суд не находит оснований для признания указанных правовых норм противоречащими федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, так как воспроизведение положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Суд также не может согласиться с доводами прокурора о том, что в силу прямого указания ч. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение соответствующих правил и норм, поскольку оспариваемые им нормы не устанавливают административную ответственность, а лишь воспроизводят некоторые нормы, регулирующие порядок производства по делам об административном правонарушении.

Указанные пункты Порядка не противоречат и статье 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которой лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут в том числе административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, пункты 26, 27, 28, 29 Порядка осуществления Агентством по градостроению Калининградской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области законодательства о градостроительной деятельности приняты Правительством Калининградской области в пределах своей компетенции, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь ст.ст. 198, 199 ГПК РФ, суд решил:

заявление и.о. прокурора Калининградской области о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 26, 27, 28, 29 Порядка осуществления Агентством по градостроению Калининградской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области законодательства о градостроительной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области N 327 от 18.05.2010, оставить без удовлетворения.

Решение в течение десяти дней может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградский областной суд.

Решение в окончательной форме принято 21 сентября 2010 года.