Решение Калининградского областного суда от 24 января 2011 г. N 3-5/11 В удовлетворении искового заявления отказано, поскольку оспариваемый правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту (извлечение)

Решение Калининградского областного суда от 24 января 2011 г. N 3-5/11
(извлечение)

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ООО "П" об оспаривании пункта 2 статьи 1 Закона Калининградской области N 521 от 13 декабря 2010 года "О внесении изменения и дополнения в Закон Калининградской области "О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Калининградской области", установил:

Калининградской областной Думой 25 ноября 2010 года принят и 13 декабря 2010 года Губернатором Калининградской области подписан Закон Калининградской области N 521 от 13 декабря 2010 года "О внесении изменения и дополнения в Закон Калининградской области "О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Калининградской области", который был официально опубликован в издании "Калининградская правда" (вкладыш "Ведомости Правительства Калининградской области"), N 234 от 18 декабря 2010 года, и вступил в силу с 1 января 2011 года.

Пунктом 2 статьи 1 названного Закона Калининградской области установлено, что на территории Калининградской области не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции предприятиями розничной торговли с 23 до 7 часов местного времени; предприятия общественного питания и магазины беспошлинной торговли могут осуществлять реализацию алкогольной продукции в соответствии с режимом работы предприятия.

ООО "П" обратилось в суд с заявлением о признании этой нормы недействующей и не подлежащей применению, ссылаясь на то, что вопросы розничной купли-продажи алкогольной продукции относятся к сфере гражданского законодательства, которым не установлено ограничение прав организаций розничной торговли на продажу алкогольной продукции по отношению к предприятиям общественного питания и магазинам беспошлинной торговли, в связи с чем органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено право на ограничение гражданских прав хозяйствующих субъектов, что свидетельствует о несоответствии оспариваемой нормы требованиям п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 2, ст.ст. 3, 454 ГК РФ. По мнению ООО "П", предоставляя в соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" субъектам Российской Федерации право дополнительно ограничивать время розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, федеральный законодатель при этом не предоставил право субъектам РФ ограничивать круг лиц (хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере розничной продажи алкогольной продукции), на которых распространяются данные ограничения розничной продажи. Заявитель полагает, что в нарушение ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" оспариваемая норма допускает ограничение конкуренции и свободы предпринимательской деятельности в сфере розничной продажи алкогольной продукции и ставит предприятия общественного питания и магазины беспошлинной торговли в преимущественные условия по отношению к иным хозяйствующим субъектам, в том числе к заявителю, которому на срок с 1 апреля 2008 года до 1 апреля 2011 года выдана лицензия на осуществление розничной продажи алкогольной продукции. ООО "П" также считает, что оспариваемая норма ограничивает самостоятельность хозяйственной деятельности организаций розничной торговли в выборе ассортимента продаваемых товаров и установлении режима работы организации и неправомерно устанавливает на территории Калининградской области ограничения по продаже алкогольной продукции, что не согласуется с положениями п.п. "а", "б" п. 7 ч. 2 ст. 8 и п.п. "б" п. 4 ст. 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и п. 3 Правил продажи отдельных видов товаров, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 года N 55.

В судебном заседании представитель ООО "П" К.В.П. требования поддержал, излагая аналогичные доводы. Кроме того, полагал нарушенной процедуру принятия нормативного правового акта, учитывая отрицательное заключение государственно-правового управления Думы и отрицательную позицию представителя Губернатора в Калининградской областной Думе по проекту закона, а также непредставление заключения об отсутствии сведений о коррупциогенности проекта закона.

Представитель Калининградской областной Думы - Г.Е.Ю. полагала заявление необоснованным.

Выслушав пояснения представителей заявителя и Калининградской областной Думы, заключение прокурора об отсутствии оснований к удовлетворению заявленных требований, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Статьями 1 и 3 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" N 171-ФЗ от 22 ноября 1995 года (с последующими изменениями и дополнениями) предусмотрено, что настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации, а законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу п. 1 ст. 26 Федерального закона N 171-ФЗ запрещается розничная продажа алкогольной продукции с нарушением требований ст. 16 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 3 статьи 16 названного Федерального закона субъекты Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции.

По смыслу этой нормы субъектам Российской Федерации предоставлено право ограничивать время розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, в частности, с учетом местных условий.

Оспариваемой нормой Закона Калининградской области N 521 от 13 декабря 2010 года дополнительно введено с 1 января 2011 года ограничение времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции на территории Калининградской области с 23.00 до 07.00 утра (за исключением предприятий общепита и магазинов беспошлинной торговли).

Таким образом, оспариваемая норма принята Калининградской областной Думой в пределах ее компетенции.

Как видно из материалов дела, проект Закона Калининградской области "О внесении изменения и дополнения в Закон Калининградской области "О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Калининградской области" внесен группой депутатов, входящих в состав постоянного комитета по развитию инфраструктуры, промышленности, строительству, туризму, малому и среднему предпринимательству и не предусматривает расходов, покрываемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, что свидетельствует о внесении законопроекта на рассмотрение законодательного (представительного) органа Калининградской области надлежащим субъектом законодательной инициативы согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 29.03.2008 N 30-ФЗ) и п. 1 ст. 2 Закона Калининградской области N 205 от 19 мая 2000 года "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области".

Установленные статьей 7 Федерального закона 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и статьей 21 Закона Калининградской области N 205 от 19 мая 2000 года "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области" требования к порядку принятия нормативных правовых актов при принятии Закона Калининградской области N 521 от 13 декабря 2010 года соблюдены.

Так, из выписки из протокола заседания Калининградской областной Думы и протокола-стенограммы 77 заседания Калининградской областной Думы четвертого созыва от 25 ноября 2010 года видно, что закон принят большинством от установленного числа депутатов в двух чтениях.

Отрицательное заключение государственно-правового управления областной Думы на законопроект дано по мотиву отсутствия единой судебной практики по вопросам правового регулирования оборота алкогольной продукции, а не по мотиву наличия сведений о коррупциогенности изученного проекта закона, что свидетельствует, по мнению суда, о соблюдении при принятии оспариваемого Закона области требований п. 4 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ от 17 июля 2009 года "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и п. 1 ст. 7 Закона Калининградской области N 332 от 10 марта 2009 года "О противодействии коррупции в Калининградской области".

Требования законодательства Калининградской области к порядку внесения проекта закона и его подготовки к рассмотрению были соблюдены, что объективно подтверждено исследованным в судебном заседании протоколом-стенограммой заседания Калининградской областной Думы от 25 ноября 2010 года, на котором законопроект был доложен председателем профильного комитета К.А.Н., упомянувшим о состоявшейся разработке законопроекта профильным комитетом, обсуждении законопроекта и заключении комитета о возможности принятия законопроекта (ст.ст. 13-17, 19 Закона Калининградской области N 205 от 19 мая 2000 года "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области").

Доводы заявителя о возможных нарушениях положений Регламента Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 20.04.2006 г. N 26, сами по себе не свидетельствуют о существенном нарушении процедуры принятия закона при том, что не опубликованный официально Регламент Калининградской областной Думы не является нормативным правовым актом и, более того, требования Регламента Калининградской областной Думы в целом были соблюдены при внесении, обсуждении и принятии проекта оспариваемого Закона.

Таким образом, при принятии Закона Калининградской области "О внесении изменения и дополнения в Закон Калининградской области "О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Калининградской области" требования федерального законодательства и нормативных правовых актов Калининградской области, регулирующих порядок принятия закона субъекта Российской Федерации, нарушены не были.

Анализируя содержание пункта 2 статьи 1 Закона Калининградской области N 521 от 13 декабря 2010 года, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма не противоречит действующему федеральному законодательству.

Так, ссылки заявителя на несоответствие оспариваемой нормы положениям п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 2, ст.ст. 3, 454 ГК РФ суд полагает ошибочными при том, что в силу прямого указания закона - п. 2 ст. 1 ГК РФ - гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо для защиты, в частности, здоровья, прав и интересов других лиц, а специальной нормой Федерального закона N 171-ФЗ непосредственно закреплена возможность дополнительного ограничения субъектами Российской Федерации времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции.

Суд также полагает, что пунктом 2 статьи 1 Закона Калининградской области N 521 от 13 декабря 2010 года ограничено время розничной продажи отдельного вида товара и не урегулированы вопросы определения режима работы продавца и ассортимента продаваемых товаров, вследствие чего ссылка заявителя на несоответствие оспариваемой нормы определенным положениям ст.ст. 8, 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и пункта 3 Правил продажи отдельных видов товаров, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 года N 55, является необоснованной.

Утверждения заявителя о том, что оспариваемая норма в нарушение ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" допускает ограничение конкуренции и свободы предпринимательской деятельности в сфере розничной продажи алкогольной продукции и ставит предприятия общественного питания и магазины беспошлинной торговли в преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами (в том числе ООО "П"), суд находит основанными на неправильном толковании положений Федерального закона "О защите конкуренции".

Так, статьей 15 вышеназванного Федерального закона действительно установлен запрет органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, устанавливать запреты или вводить ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности, иные ограничения прав хозяйствующих субъектов на продажу товаров, устанавливать для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В соответствии с пунктом 17 ст. 4 Федерального закона "О защите конкуренции" признаками ограничения конкуренции являются, в частности, обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, под которым, в свою очередь, понимается сфера обращения товара или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 ст. 4).

По смыслу приведенных положений названного Федерального закона ограничение конкуренции возможно лишь в отношении организаций одного вида деятельности путем создания условий для воздействия на общие условия обращения товара на определенном товарном рынке.

В то же время согласно ст. 302 Таможенного кодекса Таможенного союза беспошлинная торговля - таможенная процедура, при которой товары реализуются в розницу в магазинах беспошлинной торговли физическим лицам, выезжающим с таможенной территории таможенного союза, либо иностранным дипломатическим представительствам, дипломатическим агентам, консульским должностным лицам и членам их семей, которые проживают вместе с ними, без уплаты таможенных пошлин, налогов и без применения мер нетарифного регулирования.

В силу ст. 304 Таможенного кодекса Таможенного союза порядок функционирования магазинов беспошлинной торговли, требования к их расположению, обустройству, оборудованию и правила реализации товаров в указанных магазинах определяются законодательством государств - членов таможенного союза.

Федеральным законом Российской Федерации N 311-ФЗ от 27 ноября 2010 года "О таможенном регулировании в Российской Федерации" предусмотрено, что владельцем магазина беспошлинной торговли может быть российское юридическое лицо, включенное в реестр владельцев магазинов беспошлинной торговли (п. 1 ст. 81); до включения юридического лица в реестр владельцев магазинов беспошлинной торговли открытие магазина беспошлинной торговли должно быть согласовано в соответствии с законодательством Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации (п. 5 ст. 82); помещения магазина беспошлинной торговли должны располагаться таким образом, чтобы исключить возможность поступления или изъятия товаров помимо таможенного контроля, а также чтобы была исключена возможность доступа в торговые залы физических лиц, въезжающих на таможенную территорию Таможенного союза (п.п. 3, 5 п. 3 ст. 84).

Аналогичные по содержанию нормы действовали в период принятия оспариваемого Закона области N 521 от 13 декабря 2010 года (ст.ст. 258-262 Таможенного кодекса РФ).

Таким образом, розничная продажа товаров в магазинах беспошлинной торговли представляет собой исключение из общего порядка обращения товара на товарном рынке государства в целом и Калининградской области в частности, порядок реализации товаров в магазинах беспошлинной торговли регламентирован таможенным законодательством, которое находится в исключительном ведении Российской Федерации, к владельцам магазинов беспошлинной торговли и к организации работы таких магазинов предъявлены особые требования по сравнению с общими условиями организации розничной торговли иными хозяйствующими субъектами.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что предусмотренное пунктом 2 статьи 1 Закона Калининградской области N 521 от 13 декабря 2010 года исключение для магазинов беспошлинной торговли из введенного ограничения времени продажи алкогольной продажи не свидетельствует об ограничении конкуренции между владельцами таких магазинов и иными хозяйствующими субъектами (в том числе заявителем), к которым меры таможенного регулирования при организации розничной продажи алкогольной продукции не применяются.

Напротив, учитывая, что в силу п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации таможенное регулирование находится в ведении Российской Федерации, субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять самостоятельное нормотворчество в отношении субъектов правоотношений в сфере таможенного дела, в частности, в отношении владельцев магазинов беспошлинной торговли, вследствие чего действие оспариваемой нормы Закона Калининградской области N 521 от 13 декабря 2010 года правомерно не распространено в отношении владельцев магазинов беспошлинной торговли.

Проверяя довод заявителя о создании оспариваемой нормой преимуществ предприятиям общественного питания по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, суд принимает во внимание, что в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, утв. постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 года, деятельность в сфере общественного питания включена в раздел Н "Гостиницы и рестораны", класс 55, подклассы 55.3 "Деятельность ресторанов", 55.4 "Деятельность баров", 55.5 "Деятельность столовых при предприятиях и учреждениях и поставка продукции общественного питания".

В то же время розничная продажа алкогольной продукции как таковая является иным самостоятельным видом экономической деятельности и классифицирована в разделе G "Оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования", класс 52 "Розничная торговля, кроме торговли автотранспортными средствами и мотоциклами", подкласс 52.25 "Розничная торговля алкогольными и другими напитками".

Как следует из описания группировок (Приложение А к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности), розничная торговля предполагает продажу товаров (включая алкогольные напитки) широким слоям населения для личного потребления или для домашнего пользования, в то время как деятельность объектов общественного питания предполагает реализацию и организацию потребления пищевых продуктов и напитков (включая алкогольные) непосредственно на месте.

Таким образом, организации розничной торговли и предприятия общественного питания осуществляют предпринимательскую деятельность (в том числе по продаже алкогольной продукции) в различных сферах экономической деятельности, в связи с чем установление ограничения времени продажи алкогольной продукции для субъектов одного вида деятельности не может рассматриваться как создание неравных условий хозяйствования по отношению к участникам предпринимательской деятельности в другой сфере.

На основании ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку пункт 2 статьи 1 Закона Калининградской области N 521 от 13 декабря 2010 года "О внесении изменения и дополнения в Закон Калининградской области "О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Калининградской области" принят законодательным (представительным) органом Калининградской области с соблюдением компетенции и установленного порядка принятия нормативных правовых актов и по своему содержанию не противоречит федеральному законодательству, суд полагает заявление ООО "П" не подлежащим удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд решил:

В удовлетворении заявления ООО "П" - отказать. Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградский областной суд в течение 10 дней.

Мотивированное решение составлено 25 января 2011 года.