Решение Калининградского областного суда от 28 декабря 2010 г. N 3-63/2010 Заявление истца о признании недействующими и не подлежащими применению норм "О специализированном жилищном фонде Калининградской области" оставлено без удовлетворения, потому как не противоречит федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу (извлечение)

Решение Калининградского областного суда от 28 декабря 2010 г. N 3-63/2010
(извлечение)

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании 28 декабря 2010 года дело по заявлению прокурора Калининградской области о признании недействующими и не подлежащими применению статьи 9 в части слов "для проживания специалистов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", абзаца 4, 6 ч. 1 ст. 11, абзаца 2 ч. 1 ст. 12 в части слов "территориального органа федерального органа исполнительной власти, территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, Управления внутренних дел по Калининградской области" Закона Калининградской области от 03.07.2007 N 151 (в редакции от 23.12.2009) "О специализированном жилищном фонде Калининградской области", установил:

Прокурор Калининградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению статьи 9 в части слов "для проживания специалистов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", абзаца 4, 6 ч. 1 ст. 11, абзаца 2 ч. 1 ст. 12 в части слов "территориального органа федерального органа исполнительной власти, территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, Управления внутренних дел по Калининградской области" Закона Калининградской области от 03.07.2007 N 151 (в редакции от 23.12.2009) "О специализированном жилищном фонде Калининградской области" (далее - Закона), указав, что названный Закон области был опубликован в газете "Калининградская правда" N 125, 11.07.2007.

Статьей 9 Закона установлено, что служебные жилые помещения специализированного жилищного фонда Калининградской области предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органами государственной власти Калининградской области, областным государственным унитарным предприятием, областным государственным учреждением, иным учреждением, осуществляющим оказание бюджетных услуг, в связи с назначением на государственную должность Калининградской области либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти Калининградской области, прохождением государственной гражданской службы Калининградской области, а также для проживания специалистов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Частью 1 статьи 11 Закона установлено, что служебные жилые помещения по договорам найма служебных жилых помещений могут быть предоставлены для проживания, в том числе специалистам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, сотрудникам органов Федеральной службы безопасности и органов внутренних дел.

Служебные жилые помещения предоставляются гражданам на основании постановления правительства Калининградской области (ч. 3 ст. 12 Закона).

Граждане, нуждающиеся в служебных жилых помещениях, обращаются с заявлением о предоставлении служебного жилого помещения в специально уполномоченный орган государственной власти в сфере имущественных отношений. К заявлению должно быть приложено ходатайство руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти, территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, Управления внутренних дел по Калининградской области.

Прокурор считает, что указанные нормы регионального закона в части их распространения на специалистов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, сотрудников органов Федеральной службы безопасности и органов внутренних дел, противоречат требованиям федерального законодательства по следующим основаниям.

Пунктом "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 76 Конституции РФ установлены гарантии и пределы действия и применения федеральных законов, изданных по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 2 и 5).

В силу прямого указания п. "б" ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999.N 184-ФЗ (в редакции от 15.11.2010) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Законодательное разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищного законодательства закреплено Жилищным кодексом Российской Федерации (ЖК РФ).

Так, ст. 12 ЖК РФ к компетенции органов государственной власти Российской Федерации отнесены определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 7); установление правил пользования жилыми помещениями (п. 13).

Основания предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов урегулированы разделом IV ЖК РФ, содержащим гл. 9 "Жилые помещения специализированного жилищного фонда" (ст. 92-98), а также гл. 10 "Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими" (ст. 99-109).

В соответствии с положениями ст. 92 ЖК РФ к жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся служебные жилые помещения (п. 1 ч. 1).

Согласно ст. 93 ЖК РФ служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

По смыслу названной статьи служебные жилые помещения предоставляются только гражданам, состоящим в трудовых отношениях с соответствующим органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением.

В соответствии со ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство состоит не только из названного Кодекса, но и федеральных законов, регулирующих правоотношения в рассматриваемой сфере.

При этом полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В пункте 2 статьи 26.3 названного Федерального закона содержится исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В указанный перечень входит правомочие по решению вопроса предоставления служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации. Для осуществления указанного полномочия в собственности субъекта Российской Федерации могут находиться служебные жилые помещения для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.

Полномочия по предоставлению служебных жилых помещений сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, органов Федеральной службы безопасности и органов внутренних дел органами государственной власти субъекта Российской Федерации действующим законодательством не предоставлены.

При этом согласно статье 26.3.1 вышеназванного Закона органы государственной власти субъекта Российской федерации могли бы осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, но лишь при условии, если возможность осуществления таких расходов была бы предусмотрена федеральными законами.

Указанные нормы согласуются с установленным действующим законодательством принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, принципом самостоятельности бюджетов, а также вытекающей из указанного принципа обязанности органов государственной власти Российской Федерации по предоставлению служебных жилых помещений сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, сотрудникам правоохранительных органов, входящих в систему федеральных органов, и, в свою очередь, обязанность органов государственной власти субъекта по предоставлению служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 5 ЖК РФ федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

В силу ст. 30 Закона Российской Федерации N 1026-1 от 18.04.1991 "О милиции" милиция может иметь служебный фонд, формируемый в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 897 от 17.12.2002 утверждено Типовое положение о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 8 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации N 960 от 11 августа 2003 года, она издает самостоятельно на основании и во исполнение федерального законодательства и настоящего Положения правовые акты, в том числе совместно или по согласованию с руководителями федеральных органов исполнительной власти, организует проверку их исполнения.

Приказом ФСБ РФ N 478 от 09.10.2006 утверждена Инструкция по организации в органах федеральной службы безопасности работы, связанной с предоставлением служебных жилых помещений.

Приведенные нормы действующего законодательства, регулирующие порядок предоставления служебных жилых помещений сотрудникам (военнослужащим) органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, по мнению прокурора, не предусматривают правовых оснований непосредственного предоставления органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации служебных жилых положений сотрудникам (а не подразделениям соответствующих органов) федеральной службы безопасности, сотрудникам органов внутренних дел.

Кроме того, анализ принятых в рамках рассматриваемого вопроса судебными органами постановлений свидетельствует о том, что предоставление сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, сотрудникам правоохранительных органов служебных жилых помещений предполагает полную компенсацию из федерального бюджета.

Поскольку в компетенцию сотрудников органов федеральной службы безопасности и органов внутренних дел входит проведение проверок, в том числе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предоставление указанными органами соответствующим сотрудникам правоохранительных органов служебных жилых помещений в силу ст. 10 Федерального закона N 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции" может повлечь конфликт соответствующих интересов, что свидетельствует о создании коррупционных проявлений.

В судебном заседании С.С.А., старший помощник прокурора Калининградской области, поддержала заявление в полном объеме.

Представители Калининградской областной Думы Г.Е.Ю. и Правительства Калининградской области С.Е.А., возражали против заявления прокурора, считая, что оспариваемые нормы Закона Калининградской области "О специализированном жилищном фонде Калининградской области" приняты в пределах полномочий Калининградской области, предоставленной субъекту Российской Федерации при решении вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и не противоречат требованиям законодательства Российской Федерации.

Заслушав пояснения прокурора, представителей Калининградской областной Думы и Правительства Калининградской области, представивших также письменные возражения, суд находит, что в удовлетворении заявления прокурору следует отказать по следующим основаниям.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений установлены статьей 13 Жилищного кодекса Российской Федерации, в числе которых определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъектов Российской Федерации.

При этом согласно п. 2 ч. 2 ст. 19 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищным фондом субъектов Российской Федерации признается совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации.

В соответствии со статьей 26.12 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, они вправе отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.

Следовательно, Калининградская область как субъект Российской Федерации вправе самостоятельно распоряжаться жилищным фондом, находящимся в собственности Калининградской области, в том числе определять категории граждан, которым могут быть предоставлены жилые помещения в данном жилищном фонде.

В связи с этим суд не может согласиться с доводами прокурора о том, что органы государственной власти субъекта Российской федерации могли бы осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, но лишь при условии, если возможность осуществления таких расходов была бы предусмотрена федеральными законами, поскольку сфера действия оспариваемого Закона N 151 относится к ведению Калининградской области как субъекта Российской Федерации в сфере жилищного законодательства, тем более, что служебные жилые помещения, предоставляемые в соответствии с Законом, остаются в собственности Калининградской области.

Закон N 151 определяет категории граждан, которым могут предоставляться по договорам найма специализированные жилые помещения жилищного фонда Калининградской области, и порядок предоставления данным категориям граждан по договорам найма и договорам безвозмездного пользования специализированных жилых помещений жилищного фонда Калининградской области.

В соответствии с пунктом 2 статьи 104 Жилищного кодекса Российской Федерации категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации.

При этом каких-либо условий для определения таких категорий граждан, за исключением установленных статьями 93, 104 Жилищного кодекса, действующее законодательство не содержит.

Также действующее законодательство не содержит запрета для субъектов Российской Федерации при определении категорий граждан, которым предоставляется жилье в жилищном фонде субъекта Российской Федерации, относить к данным категориям лиц, не связанных трудовыми отношениями с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными предприятиями субъектов Российской Федерации либо государственными учреждениями субъектов Российской Федерации.

Таким образом, отнесение Законом N 151 специалистов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, сотрудников органов Федеральной службы безопасности и органов внутренних дел к категориям граждан, имеющим право на получение служебного жилого помещения специализированного жилищного фонда Калининградской области, не выходит за рамки полномочий Калининградской области.

В связи с этим суд не может согласиться с доводом прокурора о том, что приведенные им в заявлении нормы Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривают предоставление служебных жилых помещений только гражданам, состоящим в трудовых отношениях с соответствующим органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением.

В соответствии со статьей 99 Жилищного кодекса Российской Федерации специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений, за исключением жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые предоставляются по договорам безвозмездного пользования.

Согласно статье 100 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору найма специализированного жилого помещения одной стороной является собственник специализированного жилого помещения (действующий от его имени уполномоченный орган государственной власти или уполномоченный орган местного самоуправления) или уполномоченное им лицо (наймодатель), другой стороной - гражданин (наниматель).

Таким образом, Законом N 151 правомерно установлено, что решение о предоставлении служебного жилого помещения принимается в отношении конкретного гражданина Правительством Калининградской области как собственником имущества.

Ссылки прокурора области на подзаконные нормативные акты федеральных органов государственной власти также в данном случае являются необоснованными, поскольку предусматривают порядок предоставления служебных жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации и не распространяются на отношения, связанные с распоряжением жилищным фондом субъектов Российской Федерации.

При этом, как следует из содержания указанного в заявлении Постановления Правительства Российской Федерации от 17.12.2002 г. N 897, при предоставлении служебных жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации в соответствии со статьей 99 Кодекса предусматривается процедура, при которой собственник жилищного фонда (Правительство Российской Федерации) уполномочивает соответствующие федеральные органы государственной власти на предоставление служебных жилых помещений.

Однако, как указывалось выше, предоставление служебных жилых помещений непосредственно собственником таких помещений, с учетом содержания статьи 99 Кодекса также является правомерным.

Суд не находит оснований согласиться с доводом прокурора области о наличии в нормах Закона области властных предписаний в отношении территориальных подразделений федеральных органов государственной власти.

Как указывалось выше, оспариваемые нормы Закона области устанавливают категории граждан, имеющих право на получение служебных жилых помещений, а также перечень документов, необходимых для заключения договора найма служебного помещения, что является элементом порядка предоставления служебных жилых помещений, и не регулируют вопросы деятельности федеральных органов государственной власти.

Довод прокурора Калининградской области о возможности возникновения конфликта интересов и коррупционных проявлений носит предположительный характер и не влечет оснований для признании оспариваемых норм Закона недействующими.

Таким образом, положения статьи 9 в части слов "для проживания специалистов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", абзаца 4, 6 ч. 1 ст. 11, абзаца 2 ч. 1 ст. 12 в части слов "территориального органа федерального органа исполнительной власти, территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, Управления внутренних дел по Калининградской области" Закона Калининградской области от 03.07.2007 N 151 (в редакции от 23.12.2009) "О специализированном жилищном фонде Калининградской области" не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь ст.ст. 198, 199 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Калининградской области о признании недействующими и не подлежащими применению статьи 9 в части слов "для проживания специалистов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", абзаца 4, 6 ч. 1 ст. 11, абзаца 2 ч. 1 ст. 12 в части слов "территориального органа федерального органа исполнительной власти, территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, Управления внутренних дел по Калининградской области" Закона Калининградской области от 03.07.2007 N 151 (в редакции от 23.12.2009) "О специализированном жилищном фонде Калининградской области" оставить без удовлетворения.

Решение в течение десяти дней может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградский областной суд.

Решение в окончательной форме принято 30 декабря 2010 года.