Постановление Уставного суда Калининградской области от 26 января 2012 г. N 1-П По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области подпункта 3 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда", определенных Постановлением Правительства Калининградской области от 25 февраля 2011 года N 129 "О порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда"

Постановление Уставного суда Калининградской области от 26 января 2012 г. N 1-П
(извлечение)

По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области подпункта 3 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда", определенных Постановлением Правительства Калининградской области от 25 февраля 2011 года N 129 "О порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда"

Уставный Суд Калининградской области, руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 2 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области подпункта 3 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда", определенных Постановлением Правительства Калининградской области от 25 февраля 2011 года N 129 "О порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда".

Поводом к рассмотрению дела явились обращения в форме запроса граждан Л.В.С., С.В.Г. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителями положения подпункта 3 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда", определенных Постановлением Правительства Калининградской области от 25 февраля 2011 года N 129 "О порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда".

Заслушав сообщение судей-докладчиков В.А.Б., Г.В.К., объяснения заявителей - В.С.Л., С.В.Г., представителя Губернатора Калининградской области и Правительства Калининградской области - Е.А.С., мнение приглашенного в судебное заседание представителя прокуратуры Калининградской области М.Д.С., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. Гражданин Л.В.С. оспаривает подпункт 3 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда", определенных Постановлением Правительства Калининградской области от 25 февраля 2011 года N 129 "О порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" (далее - Порядок), устанавливающий перечень документов, представляемых для присвоения звания "Ветеран труда". Гражданин Г.С.В. оспаривает отдельное положение подпункта 3 пункта 2 Порядка в части перечня документов к ведомственным знакам отличия в труде в зависимости от уровня подписи руководителя государственного ведомства.

Распоряжением Президиума Российской академии наук от 13 апреля 2010 года N 10105-298 Л.В.С. награжден Почетной грамотой Российской академии наук.

Письмом от 22 июня 2011 года ОГКУ "Центр социальной поддержки населения" отказало ему в рассмотрении вопроса о присвоении звания "Ветеран труда", поскольку Порядком определено, что награждение конкретного гражданина должно быть подтверждено выпиской из приказа или постановления государственного ведомства, а заявителем представлена Почетная грамота, которой он награжден на основании распоряжения Президиума Российской академии наук.

Л.В.С. считает, что Почетная грамота Российской академии наук является ведомственным знаком отличия в труде. Полагает, что перечень документов, указанных в подпункте 3 пункта 2 Порядка не содержит всех ведомственных знаков отличия в труде, что сужает основания присвоения звания "Ветеран труда" по сравнению с теми, которые предусмотрены Федеральным законом "О ветеранах".

Он указывает, что в результате отказа в присвоении ему звания "Ветеран труда" его лишили социальной поддержки, предусмотренной для ветеранов труда в виде ежемесячной денежной выплаты, что принижает его права как человека и гражданина Российской Федерации, и просит Уставный Суд признать подпункт 3 пункта 2 Порядка не соответствующим пункту 1 статьи 2, подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктам 1, 3, 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Заявитель С.В.Г. награжден знаком "Ударник одиннадцатой пятилетки" постановлением коллегии управления пищевой промышленности Калининградского облисполкома и президиума обкома профсоюза рабочих пищевой промышленности от 3 января 1985 года N 1.

16 мая 2011 года С.В.Г. обратился в ОГКУ "Центр социальной поддержки населения" с заявлением о принятии документов на присвоение ему звания "Ветеран труда". 19 мая 2011 года письмом ОГКУ "Центр социальной поддержки населения", ссылаясь на оспариваемое положение Порядка, отказало ему в рассмотрении вопроса о присвоении звания "Ветеран труда", мотивируя свой отказ отсутствием у С.В.Г. ведомственного знака отличия в труде.

По мнению заявителя, оспариваемое им положение Порядка сужает основания для присвоения звания "Ветеран труда" по сравнению с теми, которые предусмотрены федеральным законодательством, нарушает его права на получение социальной поддержки в соответствии с законодательством.

Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении, С.В.Г. просит признать подпункт 3 пункта 2 Порядка в части перечня документов к ведомственным знакам отличия в труде в зависимости от уровня подписи руководителя государственного ведомства не соответствующим пункту 1 статьи 2, подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктам 1, 3, 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Поскольку обращения заявителей касаются одного и того же предмета, в соответствии с пунктом 1 статьи 46 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Определением Уставного Суда от 21 декабря 2011 года N 21-0 дела по данным обращениям соединены в одном производстве.

В ходе судебного заседания заявители Л.В.С. и С.В.Г. подтвердили свою позицию и требования, изложенные в обращениях.

Представитель Губернатора Калининградской области и Правительства Калининградской области Е.А.С. в судебном заседании указала, что статьей 7 Федерального закона "О ветеранах" субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда". Считает, что положения Порядка соответствуют федеральному законодательству и Уставу (Основному Закону) Калининградской области и ничем не умаляют ранее установленных прав граждан на присвоение звания "Ветеран труда".

Также отметила, что согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 15 апреля 1996 года N 558 "О мерах по развитию фундаментальной науки в Российской Федерации и статусе Российской академии наук" Российская академия наук является общероссийской самоуправляемой некоммерческой научной организацией. Таким образом, Почетная грамота Российской академии наук является наградой некоммерческой организации, а не государственной наградой либо ведомственным знаком отличия в труде.

Представитель прокуратуры Калининградской области М.Д.С. отметила, что положения подпункта 3 пункта 2 Порядка не определяют круг лиц, являющихся ветеранами труда, а устанавливают перечень документов, подтверждающих право граждан на присвоение звания "Ветеран труда". Полагает, что оспариваемые заявителями положения Порядка не противоречат федеральному законодательству.

В соответствии с пунктом 2 статьи 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения подпункта 3 пункта 2 Порядка, устанавливающие перечень документов, подтверждающих награждение лиц ведомственными знаками отличия в труде.

Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. В соответствии со статьей 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области в области обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами. Законодательством Калининградской области могут быть установлены дополнительные гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина. Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области. Органы государственной власти Калининградской области в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области.

Деятельность органов государственной власти Калининградской области осуществляется в соответствии со следующими принципами: приоритет прав и свобод человека и гражданина; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Калининградской области (подпункты 1, 3 пункта 1 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

Издаваемые нормативные правовые акты органов государственной власти Калининградской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и Калининградской области (пункт 1 статьи 2 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

Согласно Конституции Российской. Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Российской Федерации как в социальном государстве обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты, гарантируется социальное обеспечение в случаях, установленных законом (статьи 7 и 39); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55); защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "б", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации (Определение от 1 апреля 2008 года N 479-О-П), участие субъектов Российской Федерации в реализации социальной функции государства путем принятия законодательных решений в сфере социальной защиты граждан, в том числе имеющих трудовые заслуги перед обществом и государством, должно соответствовать вытекающим из Конституции Российской Федерации принципам, лежащим в основе социального обеспечения, включая принципы справедливости, равенства, стабильности юридического статуса субъектов социальных прав.

3. Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах".

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 указанного Федерального закона ветеранами труда являются лица:

1) имеющие удостоверение "Ветеран труда";

2) награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах" порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель определил для Российской Федерации в целом круг лиц, являющихся ветеранами труда, а также правовой механизм их социальной защиты на уровне субъекта Российской Федерации.

Исходя из верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, конституционных принципов равенства и справедливости (статьи 1, 7, часть 1 статьи 15, часть 1 статьи 19, части 2 и 5 статьи 76), законодатель и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяя порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда", не вправе сужать круг лиц, отнесенных Федеральным законом "О ветеранах" к категории ветеранов труда, и допускать снижения ранее достигнутого уровня их социальной защищенности.

4. Согласно пункту 3 статьи 4 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года N 473 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области" порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются Правительством Калининградской области.

Указанные порядок и условия определены Постановлением Правительства Калининградской области от 25 февраля 2011 года N 129 "О порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда".

В соответствии с подпунктом 3 пункта 2 Порядка для присвоения звания "Ветеран труда" в территориальное подразделение областного государственного казенного учреждения Калининградской области "Центр социальной поддержки населения" по месту жительства представляются следующие документы: удостоверение, подтверждающее награждение орденом или медалью либо присвоение почетного звания СССР, РСФСР или Российской Федерации, либо удостоверение к ведомственному знаку отличия в труде, почетная грамота или благодарственное письмо с подписью руководителя государственного ведомства (министра, руководителя федеральной (союзной) службы, агентства, комитета) СССР, РСФСР, Российской Федерации, заверенные печатью, либо заверенная копия удостоверения к ведомственному знаку, почетной грамоты или благодарственного письма, приказа или постановления коллегии государственного ведомства (выписки из приказа или постановления либо копии выписки) о награждении конкретного гражданина (помимо указанных документов учитываются архивные справки, подтверждающие факт награждения гражданина).

Из содержания подпункта 3 пункта 2 Порядка следует, что указанный перечень представляемых документов в качестве необходимого условия для присвоения звания "Ветеран труда" в Калининградской области является исчерпывающим.

В отношении лиц, награжденных ведомственными знаками отличия в труде, указанными положениями Порядка установлена обязанность представления удостоверения к ведомственному знаку отличия в труде, почетной грамоты или благодарственного письма с подписью руководителя государственного ведомства (министра, руководителя федеральной (союзной) службы, агентства, комитета) СССР, РСФСР, Российской Федерации.

Таким образом, к ведомствам, чьи знаки отличия в труде учитываются для присвоения звания "Ветеран труда", отнесены министерства, федеральные (союзные) службы, агентства, комитеты СССР, РСФСР, Российской Федерации. Перечень указанных государственных ведомств, исходя из содержания подпункта 3 пункта 2 Порядка, является исчерпывающим.

Вместе с тем в соответствии с действующим федеральным законодательством право учреждать ведомственные награды (в том числе знаки отличия в труде), утверждать положения об указанных наградах и награждать ими граждан за высокие достижения в установленной сфере деятельности предоставлено и иным организациям.

5. Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" Российская академия наук, отраслевые академии наук являются государственными академиями наук - некоммерческими организациями, созданными в форме государственных бюджетных учреждений, деятельность которых регулируется законодательством Российской Федерации и уставами государственных академий наук, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 13 Устава Российской академии наук, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2007 года N 785, Российская академия наук награждает работников академии ведомственными наградами. Согласно подпункту "и" пункта 34 указанного Устава Президент Российской академии наук награждает работников Российской академии наук ведомственными наградами.

Согласно представленному Уставному Суду Положению об условиях награждения Почетной грамотой Российской академии наук и порядке ее вручения, утвержденному Постановлением Президиума Российской академии наук от 24 июня 2008 года N 465, Почетная грамота Российской академии наук является ведомственным знаком отличия в труде, которым награждаются в том числе отдельные работники учреждений (организаций), подведомственных Российской академии наук.

Награждение работников ведомственными наградами предусмотрено также Уставами Российской академии сельскохозяйственных наук, Российской академии медицинских наук, Российской академии образования, Российской академии художеств.

Наличие ведомственных наград предусмотрено и в других организациях федерального уровня, выполняющих важные функции в системе государственного управления и регулирования экономики: Пенсионном фонде Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палате Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и т.д.

В соответствии с пунктом 2 Положения о едином общесоюзном знаке "Ударник одиннадцатой пятилетки", утвержденного Постановлением Президиума ВЦСПС и Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам от 25 сентября 1981 года N П-8/289, единым общесоюзным знаком "Ударник одиннадцатой пятилетки" награждаются в том числе работники предприятий и организаций местной и пищевой промышленности, подчиненных обл(край) исполкомам и областному (краевому) совету профсоюзов - совместным решением обл(край) исполкома и областного (краевого) совета профсоюзов.

Заявитель С.В.Г. награжден знаком "Ударник одиннадцатой пятилетки" постановлением коллегии управления пищевой промышленности Калининградского облисполкома и президиума обкома профсоюза рабочих пищевой промышленности от 3 января 1985 года N 1.

Таким образом, действующее федеральное законодательство наделяет правом учреждать ведомственные награды (в том числе знаки отличия в труде) и производить в установленном порядке награждение ими и иные организации (ведомства) федерального уровня, помимо министерств, федеральных (союзных) служб, агентств, комитетов СССР, РСФСР, Российской Федерации, указанных в подпункте 3 пункта 2 Порядка, а также предусматривает возможность делегирования полномочий по награждению ведомственными наградами нижестоящим организациям в соответствии с положениями о ведомственных знаках отличия в труде.

Вместе с тем, как указывалось ранее, подпунктом 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах" определено, что ветеранами труда являются в том числе и лица, награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет.

Отнесение к ветеранам труда лиц, награжденных ведомственными знаками отличия в труде, федеральный законодатель не поставил в зависимость от ведомства, производящего награждение, и вида ведомственного знака отличия в труде.

Возложение пунктом 4 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах" на субъект Российской Федерации полномочий по установлению порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда" не означает наличия у органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по сужению круга лиц, имеющих право на присвоение звания "Ветеран труда", установленного федеральным законодательством.

Исходя из положений пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах" ветеранами труда признаются лица, награжденные в установленном порядке любыми ведомственными знаками отличия в труде. Таким образом, при присвоении звания "Ветеран труда" должны учитываться не только ведомственные знаки отличия в труде государственных ведомств, указанных в подпункте 3 пункта 2 Порядка, но и ведомственные знаки отличия в труде других организаций федерального уровня, которым законодательством предоставлено право учреждения указанных знаков отличия и награждения ими граждан. Также должны учитываться ведомственные знаки отличия в труде, награждение которыми в установленном порядке производилось нижестоящими (территориальными, структурными и т.д.) организациями указанных ведомств и организаций федерального уровня, территориальными органами власти и управления бывших СССР и РСФСР.

Установление подпунктом 3 пункта 2 Порядка исчерпывающего перечня документов к ведомственным знакам отличия в труде, не учитывающего все виды ведомственных знаков отличия в труде, по мнению Уставного Суда, носит дискриминационный характер, поскольку вводит необоснованные и несправедливые различия для лиц, награжденных в соответствии с действующим законодательством уполномоченными органами различными ведомственными знаками отличия в труде, нарушая тем самым конституционный принцип равенства (части 1, 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации).

Как следует из содержания подпункта 3 пункта 2 Порядка, награждение ведомственным знаком отличия в труде должно подтверждаться в том числе приказом или постановлением коллегии государственного ведомства (выпиской из приказа или постановления либо копией выписки) о награждении конкретного гражданина.

В указанной части положения подпункта 3 пункта 2 Порядка ограничивают перечень документов о награждении конкретного гражданина документами только двух видов: приказ и постановление.

Вместе с тем, предоставляя различным ведомствам (организациям) право учреждать ведомственные знаки отличия в труде и награждать ими граждан за высокие достижения в установленной сфере деятельности, действующее федеральное законодательство не содержит предписаний, ограничивающих данные ведомства правом производить награждение указанными знаками отличия в труде только на основании приказов или постановлений.

В соответствующем положении о ведомственном знаке отличия в труде может быть предусмотрен и иной документ, на основании которого производится награждение конкретного гражданина (в частности, распоряжение руководителя соответствующего ведомства).

С учетом вышеизложенного, Уставный Суд приходит к выводу, что оспариваемые заявителями нормы подпункта 3 пункта 2 Порядка сужают круг лиц, имеющих право на присвоение звания "Ветеран труда" по сравнению с федеральным законодательством.

Таким образом, положения подпункта 3 пункта 2 Порядка, устанавливающие перечень документов, подтверждающих награждение лиц ведомственными знаками отличия в труде, не соответствуют пункту 1 статьи 2, подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктам 1, 3, 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, поскольку они ограничивают по сравнению с федеральным законодательством круг лиц, имеющих право на присвоение звания "Ветеран труда" и получение мер социальной поддержки, что приводит к ухудшению условий для реализации социальных прав граждан - жителей Калининградской области, и к снижению уровня обеспечения защиты этих прав.

Вместе с тем Уставный Суд отмечает, что в соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных судов и мировых судей. Уставный Суд при осуществлении уставного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

С учетом изложенного в случае возникновения на практике спора о том, является ли соответствующая награда ведомственным знаком отличия в труде, произведено ли награждение ведомственным знаком отличия в труде уполномоченным органом и в установленном порядке, данный спор подлежит разрешению не в порядке уставного судопроизводства, а судами общей юрисдикции в соответствии с действующим законодательством.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 4, статьями 5, 8, 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Признать положения подпункта 3 пункта 2 Порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда", определенных Постановлением Правительства Калининградской области от 25 февраля 2011 года N 129 "О порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", устанавливающие перечень документов, подтверждающих награждение лиц ведомственными знаками отличия в труде, не соответствующими пункту 1 статьи 2, подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктам 1, 3, 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области