Глава 1. "Повестка дня" для Калининградской области и вызовы 90-х: особые решения для особого региона (п.п. 63-72)

Глава 1. "Повестка дня" для Калининградской области и вызовы 90-х:
особые решения для особого региона

63. Особенность ситуации с Калининградской областью для России в предшествующие двадцать лет определялась эксклавным положением Калининградской области, а именно тем, что она фактически оказалась внутри территории, являющейся зоной расширения НАТО и Европейского союза (далее - ЕС) на постсоветском пространстве. Российский эксклав превращался в анклав НАТО и ЕС. Внешними факторами, определяющими развитие Калининградской области, стали:

1) распад СССР и соответствующее отделение Литвы и Беларуси от общего экономического и политического пространства;

2) введение визовых режимов с Польшей и Литвой в силу присоединения этих стран к шенгенскому соглашению.

64. Ситуация с Калининградской областью стала проблемной главным образом в силу того, что ее территориальное обособление почти неизбежно повлекло за собой ряд транзакционных издержек для экономики Калининградской области и системы государственного управления. К числу наиболее значимых последствий расширения ЕС на Балтике для России и Калининградской области относились следующие:

1) ухудшение транспортной связи основной территории Российской Федерации и Калининградской области в связи с удорожанием грузового транзита, усложнением процедур оформления грузов, ужесточением правил поездок калининградцев в соседние страны и в основную часть России в связи с введением в странах Балтии визового режима;

2) снижение энергетической безопасности Калининградской области в силу ее большой зависимости от внешних поставок электроэнергии и топлива (в начале 2000-х годов 95% потребности Калининградской области в электроэнергии покрывалось за счет поставок из Литвы и транзита из России через Литву и Беларусь), при этом существующая газотранспортная система имеет технические ограничения по объемам поставок газа в Калининградскую область транзитом через Литву и Беларусь;

3) разрыв традиционных экономических связей между Калининградской областью и постсоветскими территориями в силу роста торгово-таможенных барьеров;

4) рост различий в уровне развития и качестве жизни между Калининградской областью и сопредельными территориями вследствие их включения в ЕС.

65. НАТО и ЕС также рассматривали Калининградскую область как фактор, способный существенным образом осложнить для этих структур "расширение на Восток" и создать военно-политическое и торгово-экономическое напряжение в отношениях с Российской Федерацией. В результате предполагавшегося быстрого социально-экономического роста в странах - новых членах ЕС возникала угроза слишком сильного разрыва в уровне доходов населения анклава и приграничных территорий ЕС, что означало высокий риск возникновения неконтролируемой миграции из Калининградской области, формирования в области так называемой "интернированной деятельности", ухудшения экологии и повышения риска техногенных аварий.

Именно на актуализации данных опасений и возможных негативных последствий строилась фактическая стратегия социально-экономического развития Калининградской области. Эта стратегия может быть обозначена как стратегия "исключительности".

66. Реагируя на проблемы, связанные с превращением Калининградской области в анклав, в начале 90-х годов Правительство Российской Федерации предприняло ряд мер, облегчающих внешнеэкономические связи Калининградской области с зарубежными странами, а также создающих ряд стимулов для развития экономики Калининградской области. Комплекс данных мер был институционализирован за счет придания Калининградской области статуса особой экономической зоны, совпадающей по своим границам со всей Калининградской областью в целом.

В сентябре 1991 года было подписано постановление Правительства Российской Федерации о создании свободной экономической зоны "Янтарь" в Калининградской области. Позднее был принят Указ Президента Российской Федерации от 07 декабря 1993 года N 2117 "О Калининградской области" (далее - Указ N 2117). Эти документы заложили основы федеральной политики по отношению к Калининградской области, основывающейся на предоставлении области временных преференций, преимущественно налогового и внешнеэкономического характера.

В частности Указом N 2117 было предусмотрено:

- предоставление Калининградской области инвестиционного налогового кредита на осуществление региональных программ сроком на десять лет в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством; выделение субвенций Калининградской области для финансирования региональных целевых программ сроком на десять лет;

- налоговый кредит на прибыль с момента ее объявления в зависимости от вида деятельности;

- товары, произведенные в Калининградской области и экспортируемые с ее территории, освобождаются от вывозных таможенных пошлин сроком на десять лет; товары, импортируемые в Калининградскую область для внутреннего потребления, освобождаются от ввозных таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость сроком на десять лет.

22 января 1996 года был принят Федеральный закон от 22 января 1996 года N 13-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области". Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 декабря 2001 года N 866 была утверждена Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2010 года. Программа предусматривала создание в Калининградской области условий для "устойчивого социально-экономического развития на основе расширения экспортно-ориентированных производств, достижения уровня жизни, сопоставимого с уровнем жизни сопредельных государств".

67. Проблемы, связанные с интеграцией Польши и стран Балтии в НАТО и ЕС и анклавизацией Калининградской области, сформировали более чем на десятилетие "повестку дня" для ЕС и России по отношению к анклаву/эксклаву, а также определили для Калининградской области направление развития. За прошедшие двадцать лет все проблемы, положенные в обоснование "особого" характера государственной политики в отношении Калининградской области, включая вопросы расширения НАТО и ЕС на Восток, остались прежними, однако наступило "геополитическое привыкание" и к середине 2000-х годов Калининградская область сошла с повестки дня взаимодействия Россия-ЕС как один из основных вопросов.

68. Калининградская область не утратила транспортную связь с остальной территорией России. С 01 января 2005 года железнодорожные билеты в основную часть территории России продаются жителям Калининградской области только при предъявлении загранпаспорта, но эта мера не привела к серьезному сокращению числа поездок. Были расширены технические возможности консульств Литвы и Польши в г. Калининграде; калининградцам в ускоренном порядке выдали заграничные паспорта; в Калининградской области были развернуты консульства целого ряда государств. Консульства Литовской Республики имеются в двух городах: Калининграде и Советске. Активно работают генконсульства Польши и Германии. Функционируют представительства Беларуси, Швеции, Латвии. В Калининграде работают почетные консулы Дании, Греции, Хорватии, Италии, Франции, Таджикистана.

Было расширено авиасообщение города Калининграда с городами Москвой и Санкт-Петербургом, введены льготные тарифы на данном направлении, развернуто паромное сообщение с городом Санкт-Петербургом. В марте 2006 года Правительство Российской Федерации приступило к рассмотрению проекта соглашения с ЕС об упрощении получения виз отдельными категориями граждан, при этом жители Калининградской области не рассматриваются как "отдельная категория". Федеральным законом от 14 июня 2012 года N 68-ФЗ было ратифицировано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о порядке местного приграничного передвижения. Вступление Соглашения в силу во многом будет определять экономические связи и взаимодействие граждан Калининградской области и северо-восточных регионов Польши.

69. Ситуация в области энергетики Калининградской области остается сложной, однако кризиса удалось избежать и в настоящий момент перспективы Калининградской области представляются вполне оптимистичными. Российское открытое акционерное общество энергетики и электрификации "ЕЭС России" смогло завершить строительство Калининградской ТЭЦ-2 мощностью 900 МВт. В 2011 году на территории Калининградской области начато строительство БАЭС, введение в эксплуатацию которой в 2016 году сделает область нетто-экспортером электроэнергии. В целом, эти меры как по отдельности, так и вместе должны снизить зависимость Калининградской области от транзитных поставок энергоресурсов.

70. Таким образом, вопреки опасениям начала 1990-х годов, ослабления экономических связей между Российской Федерации и Калининградской областью не произошло - напротив, Россия является основным рынком сбыта для продукции ряда производств Калининградской области. Хотя превращение Калининградской области в эксклав и было сопряжено для нее со значительными экономическими и социальными потерями (экономический спад 1990-1998 годов в Калининградской области был в полтора раза более глубоким, чем в среднем по России), это не стало угрозой для Калининградской области. Помимо выгод и привилегий, полученных областью благодаря присвоенному ей статусу особой экономической зоны, Россия смогла задействовать ряд инструментов, стимулирующих социально-экономическое развитие Калининградской области: тарифная поддержка прохождения транспортных и товарных потоков через г. Калининград; сохранение льготных тарифов на газ (пока стоимость транзита газа через Беларусь и Литву не включена в тариф, установленный для Калининградской области); поддержка отдельных проектов и программ развития Калининградской области из федерального бюджета (в виде финансирования социальных проектов и жилищно-коммунального хозяйства, развития магистральных инженерных сетей, модернизации транспортных систем и прочего).

71. В результате принятых на федеральном и областном уровне мер валовая продукция, промышленное производство в Калининградской области (таблица 48) за последние годы росли темпами, существенно превышавшими среднероссийские. Кроме того, до 2009 года отмечены высокие темпы роста инвестиций в основной капитал.

Сравнение темпов роста
Калининградской области и Российской Федерации по динамике
основных экономических показателей, %

Таблица 48

N п/п	Показатель	Территория	Годы
			2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
1	ВРП/ВВП	Калининградская область	115,1	103,2	109,5	109,3	112,6	103,6	115,3	119,9	104,7	91,5	107,6	108,0
		Российская Федерация	110,0	105,1	104,7	107,3	107,2	106,4	108,2	108,5	105,2	92,2	104,3	104,3
2	Промышленное производство	Калининградская область	117,0	110,1	104,2	104,7	122,5	127,4	166,6	114,4	101,8	95,3	117,0	118,0
		Российская Федерация	108,7	102,9	103,1	108,9	108,0	105,1	106,3	106,8	100,6	90,7	108,2	104,7
3	Инвестиции в основной капитал	Калининградская область	164,5	103,1	122,2	155,5	122,7	130,5	92,4	122,9	134,3	78,8	82,7	114,5
		Российская Федерация	117,4	110,0	102,8	112,5	113,7	110,9	116,7	122,7	109,9	84,3	106,0	108,3

72. Отставание Калининградской области от соседних регионов ЕС по уровню жизни и темпам развития не стало критическим фактором для социальной стабильности. Данное отставание действительно имело место, но оно не вызвало существенной социальной напряженности, не породило массовый миграционный отток из Калининградской области за рубеж. Область не стала зоной концентрации социального неблагополучия и "интернированной деятельности".

Завершение процесса расширения НАТО и ЕС, а также то обстоятельство, что предполагаемые негативные последствия проявились лишь в малой, по сравнению с неблагоприятными прогнозами, части, создали предпосылки для снятия "калининградского вопроса" с первоочередной повестки для взаимоотношений России и ЕС. В связи с этим можно говорить об исчерпании стратегии развития Калининградской области за счет льгот и преференций, приведшей к фактическому исключению территории из процессов достижения эффективной конкурентоспособности, охвативших весь регион Балтийского моря.