Земельные суды - в России? (В. Дикусар, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2000 г.)

Земельные суды - в России?

В России земля признана недвижимостью и в законодательстве определен порядок владения, пользования и распоряжения земельными участками. Собственник (землевладелец, землепользователь, арендатор) участка наделен правом обращения в суд (арбитражный суд) за защитой его нарушенных прав. В процессе разрешения земельных споров судами применяются нормы гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства.

В регулировании земельных отношений расширена сфера применения норм гражданского права. Статья 13 ГК РФ закрепляет общее правило о необходимости точного соответствия закону нормативных и ненормативных актов органов государственного управления и местного самоуправления. Оно распространяется и на сферу земельных отношений. Например, при несоответствии закону нормативного или ненормативного поземельного акта, в результате чего нарушаются гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, этот акт должен быть признан судом недействительным.

Но действующее российское законодательство не снимает всех проблем, связанных с разрешением земельных споров. Видимо, большинство их должны устраниться с принятием нового Земельного кодекса РФ, который призван конкретизировать положения Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ в области правового регулирования земельных отношений и порядка разрешения связанных с ними споров. На законодательном уровне следует также произвести разграничение между законодательными и другими правовыми актами, касающимися земельных отношений.

Проводимая с начала 90-х гг. земельная реформа в России породила новые формы и виды собственности на землю. Соответственно расширился и круг споров, возникающих по поводу пользования, владения и распоряжения земельным участком. Произошли изменения и в самих методах правового регулирования рассмотрения земельных споров. Остался в прошлом административно-командный метод. Пришедшая ему на смену судебная и судебно-арбитражная процедура рассмотрения земельных споров привела к увеличению их количества и разнообразия. Однако остался открытым вопрос: почему одни и те же земельные споры должны рассматриваться разными судебными инстанциями - судами общей юрисдикции и арбитражными судами?

Настоятельно требуется принять ряд законодательных актов, в которых следует дать точное определение понятия земельного спора, сформулировать его отличия от других споров; ввести классификацию земельных споров и разграничение юрисдикции по рассмотрению земельных споров; установить способы защиты поземельных прав и законных интересов граждан и юридических лиц; закрепить понятие надлежащей стороны в земельных спорах и установить сроки давности.

Раскрывая понятие земельного спора, необходимо отметить, что это регулируемое нормами земельного, гражданского, гражданского процессуального и арбитражного процессуального права и разрешаемое дозволенными законом методами правоотношение между двумя и более равноправными сторонами по поводу притязаний на земельные права и обязанности. Характерным здесь является постоянство притязаний двух или более сторон на один и тот же земельный участок.

Земельные споры могут возникать не только между собственниками земли, ее владельцами, пользователями и арендаторами. Довольно часто они возникают между названными лицами, с одной стороны, и государственными органами - с другой. Причиной их является в большинстве случаев нарушение прав субъектов при отводе и изъятии земельных участков (несогласие субъекта с решением об изъятии земли, сроками и размерами землеотвода, условиями и размером компенсаций).

Процедура рассмотрения споров представляет собой особый процесс, состоящий из ряда стадий, которые должны быть закреплены в законе. При этом нельзя разрывать, к примеру, рассмотрение вопроса о границах владения и пользования земельным участком и вопроса о принадлежности земли. Не следует также разрывать рассмотрение спорного вопроса по поводу земельного участка и спора по поводу расположенной на нем недвижимости. При спорах, затрагивающих не только землю и насаждения, но также строения и сооружения, расположенные на этом участке, т.е. всего того, что именуется недвижимостью, негаторный иск будет иметь земельный характер. Таким образом, нужны специальные процессуальные правила.

По действующему законодательству Российской Федерации при любых земельных спорах гарантируется судебная защита прав соответствующих субъектов. Уровень их защиты одинаков как для собственников земли, так и для ее владельцев и пользователей. Однако на практике принцип равенства граждан перед судом и законом нередко нарушается. Это связано, во-первых, с тем, что из-за отсутствия районного звена в арбитражной системе гражданам-предпринимателям, в том числе и фермерам, труднее реализовать право на судебную защиту по земельным спорам. Во-вторых, для разных субъектов весьма существенны различия в размере государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления.

Статья 36 Конституции РФ гарантирует права граждан на землю, а ст.35 устанавливает, что изъятие имущества может быть осуществлено только через суд. Тенденция расширения судебного разрешения земельных споров впервые нашла отражение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении законодательства о земельной реформе". Новыми, неизвестными ранее, стали иски к органам местного самоуправления в связи с отказом в предоставлении просителю земельного участка; требования о праве преимущественного наследования фермерского хозяйства со стороны лиц, продолжающих вести это хозяйство; требования о преимущественном праве аренды земли и др.

Что касается решений органов местного самоуправления об отказе заявителю в предоставлении участка, то возникают сомнения относительно реальных возможностей судов влиять на эти акты. Верховный Суд РФ рекомендует судам в таких случаях оценить, подходит ли участок заявителю и насколько реальны притязания заявителя на участок определенного месторасположения, т.е. ориентирует суды на сложный земельно-экономический анализ. Если следовать этой рекомендации, то суды будут по существу выполнять функции по распоряжению землей, что в настоящее время выходит за пределы их полномочий. Кроме того, решение суда в случае удовлетворения иска будет трудно исполнить. Верховный Суд РФ дипломатично указывает, что решение суда есть основание для того, чтобы орган местного самоуправления оформил просителю присужденный ему участок. Но как быть, если этот орган не подчинится решению суда и не передаст просителю определенный судом участок, не выдаст ему соответствующих документов? Ответов на эти вопросы в постановлении Пленума Верховного Суда РФ нет.

Если законодатель пожелал установить для такого рода дел судебный порядок их рассмотрения, то для этого, видимо, подошли бы специальные земельные суды. Их можно было бы наделить особыми полномочиями, позволяющими глубоко вникать в вопросы земельного хозяйства, вплоть до осуществления в ряде случаев исполнительно-распорядительных функций. За судами общей юрисдикции тогда оставался бы лишь надзор за решениями земельного суда с правом оставления в силе решения земельного суда либо его отмены, но не рассмотрения спора по существу. Видимо, небесполезно изучить в этом отношении опыт зарубежных стран. Например, в Англии действуют специальные суды по земельным вопросам, в Германии - специальные суды по сельскохозяйственным землям.

Целесообразно предусмотреть особый порядок формирования состава земельного суда. Наряду с профессиональным судьей в него желательно включать представителя местных властей (специалиста по земельным вопросам) и представителя регистрационной палаты (специалиста по регистрации сделок с землей). Возможен и другой вариант - обязательное привлечение к рассмотрению земельных споров соответствующих специалистов в качестве экспертов. Задачей земельных судов должно быть, конечно, не только восстановление нарушенного права, но и возмещение пострадавшей стороне в полном объеме всех убытков, причиненных его нарушением.

Отсутствие достаточной законодательной базы сдерживает осуществление необходимых преобразований. Основополагающим федеральным законом, регулирующим эти вопросы, призван стать новый Земельный кодекс РФ. Однако не следует забывать, что земельное законодательство не ограничивается рамками Кодекса. Должны быть приняты законы, развивающие его нормы и принципы, - "О государственных и муниципальных землях", "О землеустройстве", "Об оценке земель", "О землях городов и иных поселений", "О порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность", "О правовом зонировании территорий", "О плате за землю". Только после этого можно будет констатировать проведение частичной кодификации земельного законодательства.

В. Дикусар,

адвокат Московской областной

коллегии адвокатов,

кандидат юридических наук