Постановление Уставного суда Калининградской области от 15 декабря 2014 г. N 9-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области части 5 статьи 45 Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район" и пункта 1.6. Регламента администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район", утвержденного Постановлением администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район" от 20 октября 2010 года N 1050 "О Регламенте администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район"

Уставный Суд Калининградской области, руководствуясь подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области части 5 статьи 45 Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район" и пункта 1.6. Регламента администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район" утвержденного Постановлением администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район" от 20 октября 2010 года N 1050 "О Регламенте администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва П.Н.Ф. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителем положения нормативных правовых актов муниципального образования "Черняховский муниципальный район".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.В.К., выступления представителей сторон: Д.А.С., А.П.А., выступление приглашенного в судебное заседание представителя Министерства по муниципальному развитию и внутренней политике Калининградской области - Е.А.С., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд 6 августа 2014 года поступило обращение в форме запроса от депутата Калининградской областной Думы пятого созыва П.Н.Ф. (далее - заявитель), который оспаривает часть 5 статьи 45 Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район", принятого Решением районного Совета депутатов муниципального образования "Черняховский муниципальный район" от 31 мая 2010 года N 89 (далее - Устав муниципального образования "Черняховский муниципальный район" и пункт 1.6. Регламента администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район" утвержденного Постановлением администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район" от 20 октября 2010 года N 1050 (далее - Регламент администрации).

Данные положения муниципальных нормативных правовых актов предусматривают, что "в период временного отсутствия главы администрации Черняховского муниципального района, невозможности выполнения главой администрации Черняховского муниципального района своих обязанностей, а также досрочного прекращения его полномочий его полномочия в полном объеме временно исполняет заместитель главы администрации Черняховского муниципального района" (часть 5 статьи 45 Устава муниципального образования) и, что "в случае отсутствия главы администрации или невозможности исполнения им должностных обязанностей его полномочия осуществляет заместитель главы администрации по распоряжению главы администрации" (пункт 1.6. Регламента администрации).

Как указывает в обращении заявитель, из смысла Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) следует, что представительный орган муниципального образования "Черняховский муниципальный район" должен был четко определить порядок формирования администрации муниципального образования и, в том числе, установить порядок, позволяющий определить как срок, в течение которого должно быть принято решение о проведении конкурса на замещение должности главы администрации, так и дату проведения такого конкурса.

В настоящее время нормативные правовые акты муниципального образования "Черняховский муниципальный район" не позволяют установить срок, в течение которого должен быть назначен конкурс на замещение должности главы администрации и дату проведения такого конкурса.

Устанавливая возможность временного назначения лиц из числа заместителей главы администрации на должность главы администрации, нормативные правовые акты указанного муниципального образования не содержат норм права, которые бы устанавливали предельные сроки временного исполнения обязанностей главы администрации.

Заявитель полагает, что сложившаяся ситуация способствует нарушению прав и законных интересов граждан.

Назначение на должность главы администрации осуществляется Советом депутатов после рассмотрения кандидатур, представленных ему по результатам проведения конкурса (часть 1 статьи 45 Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район". При этом действующие нормативные правовые акты не предъявляют аналогичных требований к должности заместителя главы администрации, один из которых назначается временно исполняющим обязанности главы администрации (часть 5 статьи 45 Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район").

Поскольку предельно допустимый срок временного исполнения обязанностей главы администрации Черняховского муниципального района не установлен, фактическое исполнение длительное время обязанностей главы администрации лицом, которое назначено на данную должность не по результатам проведенного конкурса, является нарушением прав жителей Черняховского муниципального района на формирование органа местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством. Также нарушаются права и тех граждан, которые хотят реализовать свое право на участие в конкурсе на замещение должности главы администрации Черняховского муниципального района.

Заявитель также отмечает, что норма пункта 1.6. Регламента администрации в части слов "по распоряжению главы администрации", связывая возможность временного исполнения обязанностей главы администрации с наличием специального распоряжения главы администрации, не соответствует законодательству и противоречит принципам осуществления местного самоуправления.

Руководствуясь своей правовой позицией, заявитель просит Уставный Суд признать часть 5 статьи 45 Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район" и пункт 1.6. Регламента администрации в части отсутствия в данных нормах права срока назначения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район" и возможности установления даты проведения такого конкурса, либо отсылки на нормы права, устанавливающие такие срок и дату, а также в части наличия оговорки, ставящей возможность заместителя главы администрации приступить к временному исполнению обязанностей главы администрации под условие от наличия соответствующего распоряжения главы администрации, не соответствующими пункту 1 статьи 1, пунктам 1, 3, 4 статьи 15, пункту 1 статьи 56, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания представитель заявителя Д.А.С. подтвердил в полном объеме позицию и требования заявителя.

Представитель администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район" А.П.А. в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве, заключающуюся в том, что на основании положений Федерального закона N 131-ФЗ и устава муниципального образования глава администрации имеет право по своему распоряжению в случае своего отсутствия или невозможности исполнения должностных обязанностей, передать свои полномочия заместителю главы администрации, как это предусмотрено пунктом 1.6. Регламента администрации. Считает, что нет необходимости вносить в Регламент администрации какие-либо изменения.

В соответствии со статьей 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным или иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, и только в той части, которая оспаривается заявителем. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Органы государственной власти Калининградской области и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области.

В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.

Пунктом 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

Из вышеуказанных норм следует, что положения принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов не могут противоречить законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области. При принятии нормативных правовых актов органы местного самоуправления должны исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются их обязанностью, определенной Конституцией Российской Федерации и Уставом (Основным Законом) Калининградской области.

3. Оспариваемые заявителем часть 5 статьи 45 Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район" и пункт 1.6. Регламента администрации устанавливают возможность возложения временного исполнения обязанностей главы администрации муниципального образования на одного из заместителей главы администрации муниципального района.

Согласно положениям Федерального закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) входит в структуру органов местного самоуправления; порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации; устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования (части 1, 3 статьи 34, часть 3 статьи 44).

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (части 1, 2 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частями 5 и 6 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Абзацем вторым пункта 7 статьи 2 Закона Калининградской области "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 27 ноября 2014 года N 362) установлено, что конкурс на замещение должности главы местной администрации проводится в сроки, установленные уставом муниципального образования.

На основании изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что представительный орган муниципального образования "Черняховский муниципальный район" определяя в уставе муниципального образования порядок формирования администрации муниципального района, обязан установить сроки проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. При этом представительный орган муниципального образования вправе в установленном порядке принять нормативные правовые акты, конкретизирующие положения устава муниципального образования и регулирующие в том числе вопрос о временном исполнении обязанностей главы администрации муниципального образования.

4. Осуществляя правовое регулирование общественных отношений в части исполнения обязанностей главы администрации муниципального образования, органы местного самоуправления муниципального образования обязаны обеспечить соответствие принимаемых ими муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области, исходя из общеправовых требований определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы.

Уставом муниципального образования "Черняховский муниципальный район" предусмотрено, что глава администрации Черняховского муниципального района назначается районным Советом депутатов по итогам конкурса на замещение должности главы местной администрации (часть 1 статьи 45); порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается районным Советом депутатов (часть 2 статьи 45).

Исходя из положений статьи 37 (части 2, 5, 6) Федерального закона N 131-ФЗ, а также из анализа вышеуказанных норм Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район" следует, что проведение конкурса по отбору кандидатов на должность главы администрации муниципального образования является обязательным.

Вместе с тем часть 5 статьи 45 Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район" не устанавливает предельный срок временного исполнения заместителем главы администрации полномочий главы администрации муниципального образования в случае, когда должность главы администрации является вакантной, и срок, в течение которого районный Совет депутатов должен принять решение о проведении конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования. Указанные сроки не установлены и в иных нормативных правовых актах муниципального образования.

Вопрос о необходимости установления предельных сроков временного исполнения обязанностей главы администрации муниципального образования и срока проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования ранее был предметом рассмотрения Уставного Суда.

Уставным Судом были приняты Постановления от 7 мая 2014 года N 4-П и от 18 ноября 2014 года N 7-П, в которых суд пришел к выводу, что отсутствие указанных сроков дает возможность представительному органу местного самоуправления в течение длительного времени произвольно и необоснованно затягивать решение вопроса о назначении главы администрации муниципального образования, что не только нарушает права жителей муниципального образования на формирование администрации муниципального образования, как органа местного самоуправления, в соответствии с действующим законодательством, но и создает условия для нарушения права на осуществление местного самоуправления тех граждан Российской Федерации, которые могут быть выдвинуты на должность главы администрации муниципального образования, в том числе путем самовыдвижения.

Правовые позиции и выводы, содержащиеся в указанных Постановлениях, сохраняют свою юридическую силу и подлежат применению по настоящему делу.

Необоснованно широкие пределы усмотрения районного Совета депутатов в определении сроков временного исполнения обязанностей главы администрации в случае, когда данная должность является вакантной, и сроков назначения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования являются в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, коррупциогенным фактором.

С учетом изложенного, Уставный Суд приходит к выводу, что часть 5 статьи 45 Устава муниципального образования в той мере, в какой ее положениями не урегулирован вопрос определения срока временного исполнения обязанностей главы администрации и срока проведения конкурса по назначению на должность главы администрации муниципального образования в случае, когда должность главы администрации является вакантной, не обеспечивает предусмотренные статьей 37 Федерального закона N 131-ФЗ требования об обязательности проведения указанного конкурса, нарушает права граждан на осуществление местного самоуправления и не соответствует пунктам 3 и 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

5. В настоящем деле Уставный Суд не находит оснований для признания пункта 1.6. Регламента администрации, утвержденного постановлением администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район" несоответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области в той мере, в какой его положениями не урегулирован вопрос определения срока временного исполнения обязанностей главы администрации и срока проведения конкурса по назначению на должность главы администрации муниципального образования в случае, когда должность главы администрации является вакантной, поскольку из взаимосвязанных положений Федерального закона N 131-ФЗ и Закона Калининградской области "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области" следует, что обязанность определения в уставе муниципального образования порядка формирования администрации муниципального образования, установления сроков проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации возлагается на представительный орган муниципального образования.

Вместе с тем Уставный Суд отмечает, что используемый в тексте пункта 1.6. Регламента администрации термин "отсутствие главы администрации", исходя из его буквального содержания, охватывает как случаи его временного отсутствия (отпуск, болезнь, командировка и другие), так и случаи досрочного прекращения его полномочий.

Согласно части 1 статьи 47 Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район" полномочия главы администрации Черняховского муниципального района прекращаются досрочно, в том числе, в случае смерти, отрешения от должности в соответствии со статьей 74 Федерального закона N 131-ФЗ, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим, вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда, прекращения гражданства Российской Федерации.

Указанные обстоятельства исключают возможность издания главой администрации муниципального образования распоряжения об исполнении его полномочий заместителем главы администрации, в то время как какой-либо другой вариант возложения на заместителя главы администрации исполнения обязанностей главы администрации пунктом 1.6. Регламента администрации не предусмотрен.

Обстоятельства, влекущие невозможность исполнения главой администрации должностных обязанностей (болезнь и т.п.) могут также одновременно повлечь и невозможность издания главой администрации распоряжения об исполнении его полномочий заместителем главы администрации.

С учетом изложенного, по мнению Уставного Суда, положение пункта 1.6. Регламента администрации об исполнении полномочий главы администрации муниципального образования заместителем главы администрации в случае отсутствия главы администрации или невозможности исполнения им должностных обязанностей только по распоряжению главы администрации может существенно затруднить реализацию полномочий органов местного самоуправления муниципального образования "Черняховский муниципальный район", не отвечает требованиям определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и не соответствует пунктам 3 и 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Признать часть 5 статьи 45 Устава муниципального образования "Черняховский муниципальный район", принятого Решением районного Совета депутатов муниципального образования "Черняховский муниципальный район" от 31 мая 2010 года N 89, в той мере, в какой ее положениями не урегулирован вопрос определения срока временного исполнения обязанностей главы администрации и срока проведения конкурса по назначению на должность главы администрации муниципального образования в случае, когда должность главы администрации является вакантной, не соответствующей пунктам 3 и 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Признать пункт 1.6. Регламента администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район", утвержденного Постановлением администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район" от 20 октября 2010 года N 1050, в той мере, в какой его положениями не урегулирован вопрос определения срока временного исполнения обязанностей главы администрации и срока проведения конкурса по назначению на должность главы администрации муниципального образования в случае, когда должность главы администрации является вакантной, соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

3. Признать пункт 1.6. Регламента администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район", утвержденного Постановлением администрации муниципального образования "Черняховский муниципальный район" от 20 октября 2010 года N 1050, в той мере, в какой его положениями предусмотрено исполнение полномочий главы администрации муниципального образования заместителем главы администрации в случае отсутствия главы администрации или невозможности исполнения им должностных обязанностей только по распоряжению главы администрации, не соответствующим пунктам 3 и 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

4. Настоящее Постановление окончательно и обжалованию не подлежит.

5. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области