Обращения граждан как форма их участия в управлении делами государства
Конституция Российской Федерации (ст.32) закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; в ней предусматриваются различные формы этого участия. В то же время следует отметить, что существуют определенные пробелы в механизме реализации этого права.
Проблема доступа граждан к государственным органам является чрезвычайно актуальной и практически значимой. Социальные и экономические преобразования немыслимы без участия граждан в управлении делами государства, без учета их интересов при принятии решений различными органами власти, без обратной связи гражданин - государство.
Многие вопросы нашли свое отражение в действующем российском законодательстве, в соответствии с которым граждане имеют право соотноситься с любыми органами государственной власти, и не только в случаях ущемления их законных прав и интересов.
Одной из наиболее распространеных форм и гарантий участия граждан в управлении делами государства являются их обращения в государственные органы. Так, например, в 1999 г. в Правительство Российской Федерации поступило 69 489 письменных обращений граждан (а за три месяца 2000 г. - 23 931); значительная их часть (около 25 тыс.) касалась вопросов социального обеспечения и социальной защиты граждан. Более 2 тыс. обращений относилось к вопросам деятельности органов государственной власти, вопросам денежного обращения и ценным бумагам было посвящено приблизительно 3 тыс. обращений.
Вместе с тем обращения - это важное средство реализации и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Одной из животрепещущих проблем для граждан остается обеспеченность жильем. Так, в 1999 г. в Правительство РФ по вопросам жилищного фонда и его использования обратилось более 5,5 тыс. граждан.
Обращения граждан являются существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Так, например, при проектировании и строительстве "третьего кольца" в Москве остро встала проблема сохранения исторических и культурных памятников в центральной части города. Граждане своими коллективными обращениями привлекли внимание правительства Москвы к этим проблемам, и органами власти были приняты соответствующие решения, позволившие сохранить историко-культурное наследие, в частности архитектурные памятники ХIV-ХVIII вв.
К основным нормативным правовым актам, регулирующим порядок реализации гражданами права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, относятся: Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон г. Москвы "Об обращениях граждан", аналогичные законы, принятые в большинстве субъектов Российской Федерации, а также ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения обращений граждан в конкретных отраслевых системах. 3 декабря 1999 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "Об обращениях граждан", но в связи с несоответствием ряда его норм Конституции РФ, федеральным законам и наличием внутренних противоречий Президент РФ 21 декабря 1999 г. отклонил этот Федеральный закон.
Что такое обращения граждан и каков порядок их рассмотрения? Действующее законодательство под обращениями граждан понимает изложенные в письменной или устной форме предложения, заявления, жалобы, ходатайства, в том числе и коллективные обращения и петиции граждан. Все перечисленные виды обращений имеют свое определение.
Предложение - обращение конкретного характера, направленное на совершенствование организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, общественных объединений. Предложения направлены также на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер жизни государства и общества. Следует отметить, что предложения граждан не связаны с нарушением их прав и законных интересов.
Органы и должностные лица, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов, поставленных в предложениях, обязаны рассмотреть их в установленные сроки, объективно оценить, принять мотивированное решение и ответить автору обращения по существу. В случае отказа в принятии или рассмотрении предложения гражданин имеет право обжаловать такие действия в вышестоящую инстанцию.
Граждане могут обращаться к любому субъекту права законодательной инициативы, которые определены ч.1 ст.104 Конституции РФ и соответствующими статьями конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, с предложениями по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Эти предложения изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими органами государственной власти и могут учитываться при разработке законопроектов или при составлении планов и программ законопроектных работ.
Заявление - вид обращения гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав, свобод, закрепленных Конституцией РФ и российским законодательством.
Органы и должностные лица, принявшие заявление от гражданина, обязаны: рассмотреть заявление по существу безотлагательно, но не позднее 15-дневного срока с момента его регистрации. В случае необходимости проведения специальной проверки и истребования дополнительных материалов срок рассмотрения может быть продлен до двух месяцев; принять обоснованное решение и обеспечить его исполнение; сообщить гражданину, подавшему заявление, о результатах рассмотрения его заявления и принятом по нему решении в течение десяти дней; в случае неудовлетворения требований, изложенных в заявлении, довести до сведения заявителя мотивы отказа, а также указать возможный порядок обжалования принятого по заявлению решения.
Отказ в принятии заявления, а также решение, принятое по заявлению гражданина, но не удовлетворяющее его, может быть обжаловано в вышестоящие в порядке подчиненности органы или должностным лицам либо в суд.
Жалоба - обращение гражданина по поводу восстановления прав и законных интересов, нарушенных действиями (бездействием), решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностными лицами и выборными лицами, руководителями предприятий, организаций, учреждений и общественных объединений. Причиной подачи жалобы может быть также предоставление официальной информации, послужившей основанием для принятия решения и совершения действий (бездействия) вышеперечисленными органами, должностными лицами и руководителями.
Жалоба подается в те вышестоящие в порядке подчиненности органы и на имя тех должностных лиц, в непосредственном подчинении которых находятся органы и должностные лица, решения, а также неправомерные действия (бездействие) которых обжалуются. Следует отметить, что законодательство четко определяет возможности гражданина, обратившегося с жалобой.
Гражданин имеет право: лично довести до сведения должностного лица, рассматривающего жалобу, обстоятельства и изложить свои доводы по существу жалобы и нарушенных его прав;
присутствовать при рассмотрении жалобы и знакомиться с итоговыми материалами по ее проверке;
представлять дополнительные материалы и сведения или ходатайствовать об их истребовании органом или должностным лицом, рассматривающим жалобу;
получить в установленные сроки официальный ответ в письменной форме о результатах рассмотрения жалобы;
при несогласии с принятым решением обжаловать его;
требовать возмещения морального и материального ущерба в установленном законом порядке;
пользоваться услугами законного представителя, доверенного лица и адвоката.
Не менее важным является и установление в законодательстве обязанностей органов и должностных лиц по рассмотрению жалоб. К такого рода обязанностям относятся: прием и регистрация жалоб; рассмотрение жалоб по существу, объективная оценка изложенных в них фактов и обстоятельств и проверка их достоверности. Рассмотрение жалобы может быть прекращено, если в ходе проверки было установлено, что автор указал ложные фамилию, адрес и другие недостоверные сведения.
Органы и должностные лица, рассматривающие жалобы, обязаны:
незамедлительно принять меры к пресечению неправомерных решений, действий (бездействия), посягающих на права и законные интересы граждан;
в случае необходимости выехать на место для обследования обстоятельств, породивших жалобы, истребовать необходимые материалы и объяснения у лиц, на которых поступили жалобы, пригласить свидетелей и специалистов;
после совершения всех необходимых действий принять мотивированное и обоснованное решение по жалобе, обеспечить его исполнение и сообщить гражданину в письменной форме и в установленные сроки о результатах рассмотрения жалобы.
Орган или должностное лицо по результатам рассмотрения жалобы принимает одно из следующих решений: о полном или частичном удовлетворении жалобы, восстановлении нарушенного права гражданина; об отказе в полном или частичном удовлетворении жалобы. Решение по жалобе должно содержать изложение мотивов и фактов, которые положены в его основу; ссылки на конкретные статьи закона или иного нормативного правового акта; указание об отмене или изменении обжалуемого решения; срок исполнения принятого решения и другие положения.
В случае принятия решения о полном или частичном удовлетворении жалобы орган или должностное лицо обязаны принять необходимые меры по восстановлению нарушенного права гражданина, принести ему извинения в письменной форме, а также по просьбе гражданина проинформировать о принятом решении заинтересованных лиц. Если недостоверные или порочащие гражданина сведения были опубликованы в средствах массовой информации, орган или должностное лицо, предоставившие эти сведения, обязаны принять меры по опубликованию опровержения.
Ходатайство - письменное обращение гражданина с просьбой о признании определенного статуса, прав и свобод, гарантий и льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В то же время следует иметь в виду, что к ходатайству должны быть приложены подтверждающие документы, оформленные по специально установленной форме. При подаче ходатайства может взиматься государственная пошлина, но только в случаях и размерах, предусмотренных федеральным законом о государственной пошлине.
Коллективное обращение - письменное обращение двух или более граждан, содержащее частный интерес, или же обращение, принятое на собрании, митинге, которое подписано организаторами этого собрания или митинга.
Решение о коллективном обращении на собрании или митинге может быть принято путем голосования или сбора подписей. Как правило, коллективное обращение носит общественный характер и подлежит рассмотрению так же, как и индивидуальные обращения, поданные в письменной форме.
Петиция - разновидность коллективного обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления о необходимости проведения общественных реформ или изменения действующего законодательства. Они подаются в органы власти от имени участников собрания (схода), конференции, митинга выборными лицами, обладающими представительскими полномочиями.
Обращения граждан могут быть выражены как в письменной, так и в устной форме. Устные обращения поступают во время личного приема руководителями государственных органов или органов местного самоуправления, а также через "телефоны доверия", "горячие линии", "прямые эфиры" на радио и телевидении. Так, например, в 1999 г. в приемную Правительства РФ обратилось 6980 человек, из них 693 - для получения разъяснений и передачи письменных обращений. Следует отметить, что активность граждан в 2000 г. значительно возросла: уже за первые три месяца этого года в приемную Правительства РФ обратилось более 2 тыс. человек.
Устные обращения рассматриваются только в тех случаях, когда содержащиеся в них факты и обстоятельства вполне очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обратившихся известны или установлены. Ответы на такого рода обращения даются, как правило, в устной форме. Если обстоятельства или факты, изложенные в устном обращении, требуют дополнительной проверки, то оно регистрируется и ставится на контроль, а результаты его рассмотрения сообщаются заинтересованным лицам в установленном порядке и в определенные сроки.
Для письменных обращений граждан законодательство Российской Федерации устанавливает определенные требования: они должны содержать наименование и адрес органа или должностного лица, которым они адресованы, изложение существа предложения, заявления, жалобы или ходатайства. Существенным требованием является указание фамилии, имени, отчества, места жительства, даты и наличие личной подписи обратившегося гражданина. Отсутствие этих необходимых реквизитов влечет за собой признание обращения анонимным и рассмотрению не подлежит. Не рассматриваются также обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц.
В то же время в отношении анонимных обращений есть определенные изъятия: если анонимное обращение гражданина содержит сведения о совершен
