Интервью с В.Ф. Яковлевым, Председателем Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации, Председателем совета Исследовательского
центра частного права при Президенте Российской Федерации,
заведующим кафедрой гражданского права Академии государственной
службы при Президенте Российской Федерации, доктором
юридических наук, заслуженным юристом России
Вениамин Федорович, расскажите, пожалуйста, нашим читателям о ходе судебной реформы.
В последнее время снова оживились дискуссии относительно судов и правосудия. В основном вопросы, как и раньше, касаются судьбы судебной реформы, состояния, в котором она находится: продолжается ли она, или уже закончилась, или вообще не сдвинулась с места. Спорят о том, надо ли готовить новую концепцию судебной реформы и все начинать заново, перестроив при этом уже сложившуюся судебную систему, или надо работать на той основе, которая создана в последние годы.
Хочу сказать, что вопросов, достойных активного обсуждения, очень много, и вряд ли мы сможем обсудить их все.
Но главное, очевидно, состоит в том, что судебная защита приобретает для граждан нашей страны первостепенное значение. Об этом свидетельствует ежегодный значительный рост числа обращений граждан и юридических лиц в суды, причем эта тенденция из года в год сохраняется, количество заявлений увеличивается непрерывно. Суды рассматривают огромное количество дел, они перегружены свыше всякой меры. Цифры, которые касаются судов общей юрисдикции, потрясают. За год ими разбирается около 5 млн. гражданских дел, 2 млн. административных и более 1 млн. уголовных дел. Арбитражные суды также работают с колоссальной нагрузкой, принимая и рассматривая в среднем 600000 заявлений в год, а в прошедшем году обращений было еще больше.
Такое положение, на мой взгляд, говорит о том, что деятельность судов для общества и граждан чрезвычайно важна. Именно в судах люди надеются найти защиту своих прав и интересов. Но если бы правосудие в полной мере удовлетворяло потребности общества и граждан, такого активного обсуждения проблем, связанных с судебной реформой, я думаю, не было бы.
Итак, с одной стороны, есть огромная потребность общества в судебной защите, с другой - наблюдается известная неудовлетворенность деятельностью судов и состоянием правосудия. И мне кажется, что при таком состоянии дел проходящие в настоящее время дискуссии очень полезны. Главная их цель состоит в том, чтобы на деле найти те пути и способы укрепления судебной системы, которые действительно служили бы улучшению правосудия, защите нарушенных прав и интересов граждан нашей страны.
На Всероссийском съезде судей, который состоялся в Москве 27-29 ноября 2000 г., эти вопросы активно обсуждались, им же было посвящено выступление Президента Российской Федерации В.В.Путина. И я могу констатировать, что выводы съезда, которые зафиксированы в его постановлении, т.е. выводы всего судейского сообщества, и оценки Президента РФ, прозвучавшие в его выступлении, - практически полностью совпали.
Говоря о главных итогах судебной реформы, Президент РФ подчеркнул: "Самостоятельная судебная власть в России, несмотря ни на какие проблемы, все-таки состоялась. Мы можем и должны это констатировать... В базовых параметрах концепция судебной реформы реализована"*(1). Он проиллюстрировал это утверждение рядом примеров: в России сегодня действуют Конституционный Суд, уставные суды субъектов Российской Федерации, суды общей юрисдикции, военные и арбитражные суды, воссоздан институт судебных приставов. Кроме того, пусть пока лишь в нескольких регионах, но уже работают суды присяжных. К отправлению правосудия приступили 1066 мировых судей.
Но в дальнейших словах Президента РФ прозвучала неудовлетворенность имеющимся положением дел, и, я думаю, В.В.Путин выразил озабоченность, которую испытывают и граждане, и сами судьи. "Конечно, пороков и недугов - как застарелых, так и вновь приобретенных - в нашей судебной системе немало, - сказал Президент РФ. - Но это еще не повод для предложения о ее очередной "коренной и всесторонней" ломке, перестройке. Думаю, полезнее - и с практической, и с государственной точек зрения - довести начатое до конца, добиться эффективной работы того, что уже сложилось и действует. По-моему, это более конструктивный путь, чем ломка всей системы в целом".
Концепция судебной реформы была утверждена нашим парламентом по предложению Президента России в 1991 г. Вот уже девять лет идет ее реализация, во многих своих параметрах она успешно воплощена в жизнь. Концепция судебной реформы нашла свое отражение в Конституции 1993 г., в федеральных конституционных законах о судебной системе, о Конституционном Суде, об арбитражных судах, о военных судах и т.д.
Самое главное, на мой взгляд, состоит в том, что реализованы исходные принципиальные положения, которые заложены в фундамент этой концепции. Они нашли выражение, например, в организации системы арбитражных судов, внедрении начал состязательности процесса, введении апелляционного и кассационного порядка обжалования судебных решений, создании судебных округов и формировании судебных инстанций, не связанных с законодательной и исполнительной властью какого-либо уровня, в системе арбитражных судов (то же сейчас предлагается сделать применительно к административным судам).
Сейчас предпринимаются шаги к тому, чтобы создать административные суды в системе судов общей юрисдикции. Хотя, надо сказать, что в системе арбитражных судов административные коллегии были созданы уже 5 лет назад, и на сегодняшний день административные дела в общем объеме деятельности арбитражных судов занимают 46%. Таким образом, по сути, административное судопроизводство уже осуществляется, имеет хорошую организационную основу, наработан большой опыт ее осуществления.
Иногда приходится слышать утверждение о том, что размещение апелляционной инстанции в том же суде субъекта Российской Федерации, который работает и как суд первой инстанции, - это недостаток, который надо было бы устранить. Мне кажется, что статистика свидетельствует об обратном. В арбитражных судах в апелляционном порядке обжалуются 12% судебных решений, и примерно 27-28% обжалованных решений отменяются в апелляционном порядке, что свидетельствует о высокой эффективности этого звена.
Что касается кассационной инстанции, то туда обжалуются примерно 6% решений, вынесенных судами первой инстанции, а до Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации доходят жалобы, касающиеся примерно 3% решений, выносимых судами первой инстанции.
Одним словом, анализ концепции судебной реформы и ее реализации на сегодняшний день показывает, что концепция эта сохранила свою актуальность, свою ценность. В значительной степени она уже реализована.
Вместе с тем нельзя не сказать о том, что этот процесс не завершен: в каких-то аспектах концепция воплощена примерно наполовину, а в некоторых - почти не начиналась. Поэтому, полагаю, речь должна идти не о создании новой концепции судебной реформы, а о том, чтобы обеспечить последовательную реализацию всех идей существующей. Только после окончания этой работы можно будет объективно оценить все ее плюсы и минусы.
Для этого, на мой взгляд, - и мое мнение совпадает с точкой зрения, выраженной в решении упомянутого съезда судей,- необходимо в короткие сроки создать государственную целевую программу дальнейшего развития судебной системы. Президент и Правительство поддержали идею подготовки такой программы, и сейчас она находится в стадии разработки. Надеюсь, в ближайшее время эта работа будет завершена. И если такая программа будет официально утверждена Правительством, очевидно, что она послужит базой для крупных инвестиционных вложений, в которых больше всего нуждается судебная система. Судебная реформа 60-х годов прошлого столетия характеризовалась не только принятием нового законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, но и интенсивным строительством великолепных судебных зданий, судебных дворцов и т.д. Вот этого у нас в России на сегодняшний день нет. И я думаю, что с помощью новой государственной программы мы эти вопросы сможем решить.
Кто является разработчиком программы по дальнейшему развитию судебной системы? Каковы ее основные задачи?
Основные создатели этой программы - Судебный департамент при Верховном Суде РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Естественно, в работе принимает участие и Верховный Суд РФ. Проект в основных параметрах уже готов. В частности, по линии арбитражных судов работа близка к завершению. Вскоре она будет представлена на официальное рассмотрение.
Что касается самой судебной реформы, а именно вопросов судоустройства, судопроизводства, то, мне кажется, на сегодняшний день нужно решать две основные задачи.
Во-первых, надо обеспечить доступность правосудия. А чем больше обращений от граждан поступает в суды, тем меньше степень такой доступности. Когда суды перегружены так, как сейчас, говорить о скором и справедливом правосудии, конечно, не приходится. Рассмотрения дела приходится долго ждать, к тому же перегрузка не может не влиять и на качество правосудия.
Во-вторых, требуется добиться максимальной законности, обоснованности судебных решений.
Как же предполагается решать эти задачи?
На мой взгляд, существуют совершенно реальные, конкретные способы их решения. Обеспечить доступность и качество правосудия можно. Какие же это пути?
Прежде всего надо оптимизировать загрузку судов и судей по количеству дел, т.е., исходя из имеющихся реалий, снизить ее. Для этого нужно увеличить численность судей и работников судов. Мы подсчитали: чтобы нагрузка была разумной, а правосудие стало доступным, в 2005 г. в арбитражных судах должно работать примерно 10 тысяч судей. В настоящее время их всего 2500. По линии общих судов сейчас работают 17 тысяч судей, а требуется 35 тысяч. Таким образом, увеличение числа судей необходимо.
Но, я думаю, одним этим способом полностью решить вопрос доступности нельзя, это лишь одна из мер. Надо искать другие, может быть, даже более дешевые и более реальные способы.
Давайте критически посмотрим на наше законодательство. Нетрудно заметить, что весьма часто законодатель не очень продуманно возлагает на суды рассмотрение таких дел, которые, строго говоря, не относятся к судебной функции. Какова задача судов? Они должны разрешать конфликты, споры, рассматривать уголовные дела. А законодательство предлагает судам решать еще и так называемые организационно-технические задачи, превращая их тем самым в придаток административно-управленческого аппарата.
Скажем, налоговая служба за правонарушение налагает штраф на налогоплательщика. Однако если тот эти штрафы не платит, они могут взыскиваться только через суд. Во время заседания налогоплательщик чаще всего признает, что он действительно допустил налоговое правонарушение. Спрашивается, где тут конфликт и зачем было обращаться в суд?
А как быть с конституционным правом на судебную защиту?
Это верное замечание, право на судебную защиту обязательно должно быть обеспечено, но для достижения данной цели следует выбрать иной путь. Просто нерационально превращать суд в придаток, например, налоговой службы, когда эта служба выносит решение о наложении штрафа, а суд его утверждает.
Право на защиту должно обеспечиваться совершенно по-другому. Ведь у любого налогоплательщика имеется право обжаловать решение налогового органа в суд. И если он согласен с решением налоговой службы (а он в большинстве случаев согласен), то при чем тут суд? А вот если он не согласен и считает, что его права нарушены, тогда надо обращаться в суд. В этом и будет заключаться реализация права гражданина на судебную защиту.
Надо отдавать себе отчет в том, что эти проблемы не решить иным путем. Чтобы правосудие стало доступным, необходимо рациональнее использовать суды, а для этого, помимо увеличения числа сотрудников, следует освободить наше правосудие от излишних, несвойственных ему функций. Если игнорировать этот путь, если суды и дальше будут заниматься бесспорными делами, то они вечно будут перегружены. В результате должного доступа к правосудию не будет, а у судов не останется времени для того, чтобы как следует рассматривать реальные споры и обеспечивать защиту там, где в этом есть необходимость.
Организовать работу судов по-новому, полагаю, вполне реально, мировая практика свидетельствует о том, что выход именно здесь.
Полезно ознакомиться с соответствующей ситуацией в других странах. Оказывается, проблема перегрузки судов стоит не только в России. Даже в цивилизованной Европе, где нет того безобразия, о котором я говорил, суды все равно перегружены. И специалисты Совета Европы вырабатывают рекомендации, советуют, как добиться того, чтобы суды работали в более-менее нормальном режиме. Поэтому надо выстраивать систему правосудия с учетом международного опыта, использовать его, стараться учиться и на чужих ошибках.
Но ведь и уровень правовой культуры там, по-видимому, значительно выше? Не считаете ли Вы, что при таком подходе многие наши граждане просто не смогут понять, надо ли им обращаться за судебной защитой, поскольку не разберутся в тонкостях законодательства, тем более с учетом его противоречивости?
То, о чем вы говорите, конечно, правильно, но это уже другая проблема. Это вопрос не об обращении в суд, а о получении предварительной правовой помощи.
Суд не может выполнять функцию адвоката, как не должен он быть придатком государственных служб. Он предназначен, как я уже сказал, не для этого.
К тому же судьи не имеют права что-то советовать, они в ином положении, чем адвокаты. Ведь этому судье, возможно, потом придется рассматривать данное дело.
Полагаю, что необходимо просто разумно организовать всю систему. Каждый институт, каждый государственный орган должен иметь свои функции и четко выполнять их. Функция суда - это осуществление правосудия, а осуществление правосудия - это либо приговор по уголовному делу, либо разрешение конфликта, спора по гражданскому делу. Этим и только этим должны заниматься суды.
А теперь давайте коснемся вопроса о правовой помощи. Действительно, и рядовой гражданин, и предприниматель чаще всего не в состоянии разобраться - правильно или неправильно с точки зрения закона развивается ситуация, в частности, права налоговая службы или не права. Законодательство наше сложное. Но нет такого законодательства, где все было бы понятно! Возьмите налоговое законодательство США - в нем не только простой американец не разберется, но и юрист может не сразу найти ответ, если он не специалист именно в данной области права. Как же быть?
Следует искать иной выход из положения, и он, на мой взгляд, заключается в организации правовой помощи - помощи юриста, специалиста. Эта помощь должна стать действительно доступной для всех. К сожалению, сейчас этой возможностью могут воспользоваться лишь состоятельные граждане.
Каким образом, проблема поставлена, и ее надо обязательно решать, но не через суды. Сейчас, когда готовится закон об адвокатуре, мы активно высказываем свои рекомендации: в этом документе обязательно должна быть продумана и заложена возможность получения юридической помощи неимущими, малосостоятельными гражданами. Такие услуги могут предоставлять муниципальные или обычные адвокатуры, а оплачиваться консультации адвоката должны муниципалитетом или государством, т.е. соответствующие расходы должны планироваться на уровне местного или государственного бюджета. Но так или иначе решение обязательно должно быть найдено. На Западе такая практика существует давно.
Конечно, бесплатно получать консультации юристов будут лишь действительно неимущие. Поэтому предварительно планируется проверять финансовое положение обратившегося. И если у него есть возможность оплатить консультацию, в бесплатной помощи ему откажут. Но если установят, что у человека действительно нет средств, она будет оказана. Такую систему надо быстрее налаживать, чтобы любой гражданин при необходимости мог воспользоваться правовой помощью.
Давайте вернемся к задаче обеспечения доступности правосудия. Может быть, существуют и процедурные возможности для того, чтобы сделать правосудие более доступным?
Один из возможных путей уже был рассмотрен. Другой путь - это введение специальных процедур при рассмотрении уголовных и гражданских дел. Мы подготовили проект нового Арбитражно-процессуального кодекса, в котором пытаемся обеспечить доступность правосудия через решение некоторых вопросов процессуального свойства.
Во-первых, для разрешения споров должны шире использоваться альтернативные способы, различные досудебные и внесудебные формы - третейские суды, коммерческий арбитраж, посреднические и примирительные процедуры.
Во-вторых, в самом суде, уже в судебной процедуре должны применяться эти же способы разрешения конфликта. Иными словами, суду не обязательно выносить решение. Было бы лучше, если бы он помогал сторонам прийти к примирению, самим разрешить конфликт. В этом случае суд тоже мог бы выполнять роль своего рода посредника и постараться помочь сторонам достичь мирового соглашения. Разумеется, такое мировое соглашение должно сопровождаться судебным утверждением, соответствовать букве закона.
Такие примирительные процедуры широко используются в судах, это признанная практика.
Не могли бы Вы привести примеры?
По словам председателя Коммерческой палаты Верховного суда штата Нью-Йорк, 80% дел, возбужденных в этой коллегии, заканчиваются мировыми соглашениями, и только по 20% суд выносит решение. Кстати, эта коллегия, созданная сравнительно недавно, уже проявила себя: она способствует более быстрому и более качественному разрешению коммерческих споров, может быть, именно потому, что судьи этой коллегии настроены на внедрение примирительных процедур.
Кроме того, необходимо попытаться провести известную дифференциацию процедур, потому что они у нас и сложны, и громоздки. Правда, судебная процедура вообще громоздка, и другой она, по идее, и быть не может. Но тем не менее все же возможна известная дифференциация по типу дел: есть сложные, крупные, есть и более простые, малозначительные дела. Замечу, что в арбитражные суды дел второго типа поступает меньше, чем в суды общей юрисдикции, но все же они имеются.
Также полезно, полагаю, предоставить суду возможность пресекать злоупотребления процессуальными правами (на Западе это широко практикуется). Что имеется в виду? В гражданском споре всегда есть правая и неправая стороны. Правая сторона (потерпевшая от нарушения закона или договора) всегда стремится к скорейшему разрешению конфликта, потому что она нуждается в защите. Противоположная сторона, допустившая правонарушение, часто всеми доступными средствами стремится затянуть процесс, затормозить его, препятствовать вынесению решения. Для этого используются многочисленные необоснованные заявления, ходатайства и т.д. В результате судебные заседания без конца откладываются. Это сопряжено с большими тратами времени, а главное - оттягивается судебная защита, которая к окончанию процесса может оказаться запоздалой и неощутимой. Поэтому в случаях, когда недобросовестное поведение одной из сторон становится совершенно очевидным, суд должен иметь право пользоваться какими-то средствами для пресечения подобного рода злоупотреблений процессуальными правами.
Нужен ли России Административно-процессуальный кодекс?
Такой кодекс совершенно необходим. Сейчас в нашей стране административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, но руководствуются они, по существу, нормами Гражданско-процессуального и Арбитражно-процессуального кодексов. Между тем там, где административное судопроизводство отработано, существуют административно-процессуальные кодексы. Это особое процессуальное законодательство, которое делает административное судопроизводство более эффективным.
Почему нельзя оставить все как есть? Потому что существующее положение чревато нарушением интересов одной из сторон. Так, если в гражданском судопроизводстве, где стороны изначально находятся в равном положении, господствующим является принцип состязательности, то в административном судопроизводстве этот принцип, очевидно, может сработать против слабой стороны- против гражданина. Ведь в административных правоотношениях равенства сторон нет, гражданину противостоит значительно более сильный противник - государство. И состязательность здесь может привести отнюдь не к поражению последнего. Следовательно, для выравнивания положения сторон в существующей ситуации суду следует не уповать в подобных делах только на состязательность, а, может быть, занимать более активную позицию.
Вообще, я думаю, можно было бы создать общий Административно-процессуальный кодекс для судов общей юрисдикции и для арбитражных судов. Процессуальные формы могут быть очень сближенными. Такой Административно-процессуальный кодекс включал бы Общую часть и две Особенные части, отражающие особенности разрешения споров с участием гражданина и предпринимателя.
Но здесь важно не допустить ошибки, разумно, рационально организовать процесс. Необходимо добиться того, чтобы административное дело начиналось не в суде, а в соответствующем ведомстве, решение которого обжалуется. В этих целях в ведомствах нужно создать соответствующие конфликтные органы. И только тогда, когда гражданин или предприниматель не удовлетворен решением конфликтного органа в соответствующем ведомстве (такие конфликтные органы за границей называются квази-судами), повторяю, только после этого, в порядке обжалования, гражданин или предприниматель может идти в суд. Если будет установлен такой порядок, думаю, суды справятся с объемом поступающих административных дел.
Как планируется работа с кадрами?
Осуществить судебную реформу и повысить эффективность правосудия невозможно без надежных судейских работников. Я думаю, что одна из основных задач, которые стоят перед страной, - это укрепление судейских кадров свежими силами. Судейский корпус, безусловно, нуждается в пополнении талантливыми молодыми людьми, приверженными идее закона. Однако здесь требуется тщательная, кропотливая работа. Ведь деятельность судьи требует, во-первых, высочайшей квалификации, во-вторых, особых человеческих качеств: порядочности, честности, способности быть справедливым и объективным.
Как привлечь таких людей? Сегодня, к сожалению, молодежь не очень охотно идет в суды. Это вполне объяснимо: статус судей недостаточно высок, работа здесь чрезвычайно сложная, ответственная, и ее много.
Конечно, немалое значение имеет уровень заработной платы судей. В первые годы реформы она было сравнительно неплохой, так как исчислялась в процентном отношении к заработной плате председателей высших судов страны. А председатели высших судов по уровню оплаты труда были приравнены к высшим должностным лицам - Президенту Российской Федерации, руководителям палат российского парламента и т.д. Думаю, что этот принцип позволил бы нам и в дальнейшем сохранять высокий уровень оплаты труда судьи. К сожалению, сейчас он перестал применяться.
Существует мнение о том, что в целях укрепления состава судей следует отказаться от принципа их несменяемости. Иначе говоря, если назначать судью на определенный срок, он будет работать более ответственно.
Я думаю, что такой подход неверен. Несменяемость - это элемент статуса судьи, и если мы хотим укрепить судейский корпус, то надо не снижать статус судьи, а, наоборот, повышать его. Поэтому отказываться от принципа несменяемости судей не следовало бы, тем более что этот принцип вовсе не означает неприкасаемости или безответности судей. Несменяемый судья может потерять свои полномочия, но лишь по итогам решения квалификационной коллегии судей. По-видимому, для укрепления состава судей надо сделать более прозрачной работу по подбору и назначению судей. С этой точки зрения мне представляется заслуживающим внимания предложение о том, чтобы ввести в состав квалификационных коллегий представителей юридической общественности.
Наверное, было бы полезно усилить ответственность судей за отношение к делу, за соблюдение законов, в частности, процессуальных, за соответствие их решений нравственным нормам, нормам судейской этики. И это можно было бы сделать, очевидно, посредством закона о судейском сообществе, который находится сейчас на рассмотрении в Государственной Думе.
Также, видимо, следует делать различие между назначением на должность судьи и назначением на должность руководителя судебного органа: председателя, заместителей председателя. Сейчас председатели любого суда назначаются точно так же, как судьи - пожизненно. Вряд ли такой подход верен. По-моему, при назначении на должность руководителей судебного органа следует устанавливать какой-либо срок исполнения ими соответствующих полномочий.
Как в нашей стране готовятся судейские кадры?
Во всех странах мира такая система подготовки судей есть, у нас же она, к сожалению, не налажена.
Одним из шагов к ее формированию было создание Высшим Арбитражным Судом РФ вместе с Верховным Судом Академии правосудия. Конечно, деятельность Академии правосудия принесет определенные плоды. Во-первых, здесь будет осуществляться подготовка кандидатов на должности судей, а во-вторых, с ее помощью будут повышать квалификацию уже работающие судьи, причем в более широких масштабах, чем это делается сейчас.
Но мне кажется, что, только основав Академию правосудия, мы еще не создадим систему подготовки кадров. Нужна практическая подготовка людей - в процессе работы в самих судах. Именно там надо овладевать навыками работы, получать опыт.
Мне кажется, что для этого можно было бы использовать должности, которые сейчас вводятся, - должности помощников судей. Такой помощник не может быть наделен процессуальными полномочиями, он не вправе, конечно, выполнять функции судьи, но он в состоянии, постоянно помогая судье в изучении и подготовке материалов дела, в подборке законодательства и материалов практики и т.д., хорошо подготовиться к будущей судебной работе. Помощники судей освободили бы самих судей от организационной работы по подготовке дела к слушанию и других чисто технических функций, разгрузили бы их.
Для повышения качества правосудия было бы полезно (наш опыт об этом свидетельствует) вводить более углубленную специализацию судей. Думаю, что надо активно работать в этом направлении. Я прекрасно понимаю, что в односоставном суде это невозможно. Но у нас много больших судов. Арбитражные суды вообще начинаются с уровня субъектов Российской Федерации, следовательно, это всегда крупные по составу суды. И без специализации у нас ничего не получится. Специалисты по гражданским, административным, уголовным, жилищным, трудовым, семейным и т.д. делам у нас должны быть обязательно. Я не знаю, как бы м
