Проблема права оперативного управления в цивилистике, или хорошо ли
быть директором унитарного предприятия
Действующее гражданское законодательство России рассматривает унитарные предприятия в качестве одной из возможных организационных форм деятельности коммерческих организаций. Законодатель отвел им последнее место в исчерпывающем перечне, помещенном в ст.50 Гражданского кодекса РФ. Так распорядилась российская история: из самой главной и наиболее распространенной формы юридических лиц государственные предприятия превратились в форму, замыкающую список коммерческих организаций. Такой поворот событий не случаен, его нельзя считать проявлением особенного пути развития имущественных отношений в нашей стране. История последовательных изменений юридических лиц, как отмечал в своем исследовании И.Т. Тарасов, есть история "развития идеи соединства". Вот почему от форм с "элементами соединства" (университетов, академий, промышленных и торговых палат) они в естественном порядке восходят к формам "с высшей ступенью развития идеи соединства (товариществам)"*(1).
В современной цивилистике за унитарными предприятиями прочно утвердилась репутация "переходной формы", временно существующей в России на этапе экономических реформ. Никто не определил, какова длительность такого переходного периода. Однако в российской гражданско-правовой литературе неизменно проводится идея о том, что участвовать в цивилизованном гражданском обороте должны юридические лица - собственники*(2). Следовательно, в достаточно далеком будущем термин "предприятие" должен будет окончательно переместиться из раздела ГК РФ о лицах в раздел об объектах гражданских прав. Что же касается дня сегодняшнего, то унитарных предприятий в России еще достаточно много - 13786*(3).. И если они существуют, значит, необходимо их изучать, выявлять соответствующие проблемы как теоретического (например, их гражданско-правовой статус), так и практического (эффективность их деятельности, себестоимость их продукции и т.д.) характера.
Гражданско-правовой статус унитарных предприятий определен в ГК РФ, там же указаны характеристики этой организационно-правовой формы предпринимательской деятельности. Гражданским кодексом предусмотрено также принятие специального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Закон этот - кстати, единственный из задуманных в ГК РФ и посвященных коммерческим организациям - до сих пор не принят. Что касается самого ГК РФ, то перечисление признаков унитарного предприятия в его ст.113, к сожалению, не подкреплено четким определением данного понятия.
Из каких же "кирпичиков" следует его сложить?
Первый - неделимость имущества (в унитарном предприятии нет долей и паев).
Второй - отсутствие права собственности на закрепленное имущество.
Третий - целевая (специальная) правоспособность.
Четвертый - наличие единственного единоличного органа, которым является руководитель (директор), утверждаемый собственником и подотчетный ему.
Пятый - распространение конструкции только на публичных собственников.
Обобщив данные признаки, попробуем сформулировать определение унитарного предприятия, использование которого может быть плодотворным как в теории гражданского права, так и в правоприменительной практике. Унитарное предприятие - это коммерческая организация во главе с единоличным органом (директором), создаваемая публичным собственником, обладающая на основе ограниченного вещного права неделимым имуществом и имеющая специальную правоспособность.
Следует отметить, что в действительности одной из самых ярких отличительных черт унитарного предприятия является наличие ограниченных вещных прав на имущество, закрепленное за ним собственником. В цивилистической литературе эти права именуются вещными правами юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника. Есть у этих прав и строгие, законодательно закрепленные названия: право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Каждой из разновидностей ограниченных вещных прав соответствует свой вид унитарного предприятия. Соответственно законодатель выделяет унитарное предприятие с правом хозяйственного ведения и унитарное предприятие с правом оперативного управления.
Надо отметить, что в России права государственных предприятий на закрепленное за ними имущество имеют богатую историю. Центральной категорией было и, как будет показано далее, все еще остается право оперативного управления. Это вещное право является российской правовой конструкцией. Возникло оно с легкой руки академика А.В. Венедиктова, который придумал и название - "непосредственное оперативное управление государственным имуществом"*(4). Сам термин "управление" немного смущал его автора. Не случайно А.В. Венедиктов старался подчеркнуть, что в существе этого права отсутствует доминанта организующей деятельности. Однако "птица" была уже выпущена, более того, право оперативного управления было закреплено в российском кодифицированном законодательстве 60-х годов, что и обеспечило на долгий советский период пищу для споров.
Административисты" (представители науки административного права) "тянули одеяло на себя", утверждая, что это их категория; "хозяйственники" (представители направления, именовавшегося в то время хозяйственным правом) - на себя, используя ее для утверждения своей, хозяйственной идеологии*(5). Цивилисты пытались отстаивать собственные позиции, заявляя, что оперативное управление - это гражданско-правовая категория, определяющая одну из разновидностей вещных прав*(6). Эти дискуссии об отраслевой принадлежности права оперативного управления мало что давали правоприменительной практике. Статус государственных предприятий был закреплен в специальных положениях о них, свобода действий им предоставлялась незначительная, гражданско-правовой договор, хотя и имел в деятельности этих предприятий определенное значение, все равно уступал по авторитетности плановому акту.
По-настоящему актуальной для реальной практики экономических отношений проблема права оперативного управления стала в конце 80-х годов. Юридические лица России для активизации своей производственной деятельности и участия в гражданском обороте нуждались в большей экономической свободе. Рост имущественных возможностей предприятий требовал соответствующего гражданско-правового оформления. Старое право оперативного управления стало "тесным", его было решено расширить, несколько видоизменив. Так в 1990 г. в гражданском законодательстве нашей страны появилось право полного хозяйственного ведения*(7).
Предприятиям в рамках этого права было дозволено совершать "любые действия", не противоречащие закону (п.2 ст.5 закона "О собственности на территории РСФСР"). При этом не устанавливались никакие специальные пределы осуществления данного права. Кроме того, вновь введенное для государственных предприятий вещное право не могло произвольно ограничиваться. Возможность ограничить имущественную самостоятельность госпредприятий уполномоченным органам мог дать только закон.
Теперь обратим внимание на второй аспект проблемы, вынесенный в заголовок статьи. Речь пойдет о правовом положении и роли руководителя унитарного предприятия.
Дело в том, что с введением права полного хозяйственного ведения значительно укрепились позиции руководителей государственных предприятий, что реально проявилось в расширении прав и возможностей директоров госпредприятий с правом полного хозяйственного ведения. Более того, правовое регулирование стало нацеливать руководителей на занятие предпринимательской деятельностью, о чем делались соответствующие указания в контрактах с собственником. В результате положение руководителя государственного предприятия стало более чем заманчивым. Ведь у него появились большие возможности для коммерциализации деятельности подчиненных предприятий, кроме того, появление частного сектора экономики позволяло "перекачивать" часть средств из государственного "кармана" в собственный, частный. Благие идеи о расширении прав государственных предприятий и создании возможностей для предпринимательской деятельности их руководителей обернулись фактическим расхищением государственного имущества.
Хорошая жизнь" руководителей государственных предприятий и связанное с ней "трудное положение дел в государственном секторе экономики" вызвали соответствующую реакцию государства. Появился Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. N 1003 "О реформе государственных предприятий"*(8). В названном документе перечислены негативные явления, появившиеся в российской экономике в связи с введением права полного хозяйственного ведения и расширением прав руководителей государственных предприятий. Распространенными нарушениями действующих правил Президент России признал продажу, внесение недвижимого государственного имущества в уставные капиталы предприятий, передачу его в аренду, предоставление в пользование другим лицам. Именно эти действия руководителей вели на практике к распылению государственного имущества, поэтому было решено прекратить создание новых федеральных предприятий с правом полного хозяйственного ведения. В данном указе Президента проводилась также идея о создании казенных предприятий с правом оперативного управления. Поскольку полностью ликвидировать государственные предприятия по объективным экономическим причинам нельзя, было решено сохранить их в новом виде с достаточно узким объемом вещных прав. Это решение было принято в 1994 г., когда подходило к концу обсуждение нового ГК РФ. В тот период было еще не совсем ясно, сохранится ли в гражданском законодательстве иное вещное право для юридических лиц кроме права оперативного управления.
Новый ГК РФ дал ответ на вопрос о количестве и объеме вещных прав государственных предприятий. Помимо права оперативного управления для казенных предприятий новый кодифицированный закон предусмотрел для другой группы унитарных предприятий право хозяйственного ведения. Оно было определено как более объемное вещное право по сравнению с правом оперативного управления. Исчезновение слова "полное", видимо, повлияло в первую очередь на объем прав предприятий по распоряжению недвижимостью. ГК РФ в ст.295 запретил унитарным предприятиям распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, таким образом, унитарным предприятиям с правом хозяйственного ведения было разрешено распоряжаться самостоятельно.
Был ли найден - путем введения права хозяйственного ведения взамен права полного хозяйственного ведения - выход из сложившегося на практике неблагоприятного положения? Иными словами, прекратились ли многочисленные случаи бесхозяйственного обращения с государственным имуществом? Стало ли руководителям госпредприятий труднее злоупотреблять своим должностным положением? К сожалению, положение дел в государственном секторе и после принятия нового ГК РФ не изменилось в лучшую сторону. В 1999 г. Правительство РФ подвело некоторые итоги развития государственного сектора экономики в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации*(9). В этом документе было заявлено, что по-прежнему финансовые потоки унитарных предприятий продолжают перекочевывать в некие фирмы-спутники. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает на стороне. По-прежнему руководители унитарных предприятий заключают сделки, в которых лично заинтересованы, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев к хищениям государственного имущества. Итоги были подведены неутешительные: унитарных предприятий много, эффективность их деятельности низка, а государственный контроль за ними является ненадлежащим. Что касается руководителей унитарных предприятий, то им, как и раньше, живется хорошо, так как их по-прежнему широкие полномочия сочетаются с отсутствием действенных инструментов контроля.
Можно только сожалеть о том, что пять лет экономической жизни России в условиях действия нового гражданского законодательства ничего не изменили в государственном секторе экономики. Вывод может быть только один: принятые меры оказались половинчатыми, а право хозяйственного ведения, пусть и в несколько усеченном виде по сравнению с правом полного хозяйственного ведения, продолжает приносить свои, мягко говоря, не очень качественные плоды.
Упомянутая концепция Правительства РФ предусмотрела ряд мер, необходимых для усиления государственного контроля за деятельностью как самих унитарных предприятий, так и их руководителей, в числе которых можно назвать разработку Примерного устава унитарного предприятия и Примерного контракта с руководителем. В утвержденном Министерством государственного имущества Российской Федерации Примерном контракте с руководителем федерального государственного унитарного предприятия предусматривается, что руководитель должен действовать "добросовестно и разумно" (п.3.1.1), обеспечивать соответствие результатов деятельности предприятий утвержденным экономическим показателям, не допускать принятия решений, которые могли бы привести к банкротст
