Постановление Уставного Суда Калининградской области от 31 мая 2007 г. N 2-П "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 31 марта 2005 года N 523 "Об изменении границы муниципального образования "Балтийское городское поселение" и наделении его статусом городского округа"

Постановление Уставного Суда Калининградской области
от 31 мая 2007 г. N 2-П
"По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 31 марта 2005 года N 523 "Об изменении границы муниципального образования "Балтийское городское поселение" и наделении его статусом городского округа"

Уставный Суд Калининградской области в составе: председателя Ю.А. Кузяева, судей В.А. Багалина, Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова, А.В. Куликова#

с участием:

представителя заявителя - Губернатора Калининградской области Г.В. Бооса, направившего запрос в Уставный Суд, - начальника управления по правовому обеспечению законотворческой деятельности и связям с областной Думой Правительства Калининградской области Е.А. Сухорученко,

представителя Калининградской областной Думы как органа, принявшего правовой акт, который подлежит проверке, - заведующего сектором государственно-правового управления Калининградской областной Думы А.А. Красовского,

представителя прокуратуры Калининградской области - старшего помощника прокурора Калининградской области М.Ю. Коломийца,

представителя Главы Балтийского городского округа - начальника отдела правового управления администрации Балтийского городского округа С.В. Емковой,

руководствуясь частью 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 31 марта 2005 года N 523 "Об изменении границы муниципального образования "Балтийское городское поселение" и наделении его статусом городского округа" (далее - Закон Калининградской области N 523).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса Губернатора Калининградской области Г.В. Бооса о признании Закона Калининградской области N 523 не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемого заявителем Закона Калининградской области N 523.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.А. Кузяева, объяснения представителей сторон: Е.А. Сухорученко, А.А. Красовского, а также мнение представителя прокуратуры Калининградской области - М.Ю. Коломийца, представителя Главы Балтийского городского округа - С.В. Емковой, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

у с т а н о в и л :

1. В Уставный Суд Калининградской области от Губернатора Калининградской области Г.В. Бооса 12 апреля 2007 года поступило обращение в форме запроса о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области N 523. Данный закон опубликован в "Российской газете" (Региональный выпуск "Запад России" N 74 от 12 апреля 2005 года).

В обращении указывается, что Законом Калининградской области N 523 изменена граница муниципального образования "Балтийское городское поселение", в состав его территории включены поселки Приморск, Дивное, Крыловка, Нивы, Парусное, Прозорово, Тихореченское, Цветное, Черемухино. Указанное муниципальное образование наделено статусом городского округа.

Заявитель считает, что Закон Калининградской области N 523 противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области, нарушает права граждан на местное самоуправление, поскольку данным законом граница муниципального образования, наделенного статусом городского округа, установлена с нарушением требований федерального законодательства. Заявитель ставит перед Уставным Судом Калининградской области вопрос о признании оспариваемого Закона не соответствующим статьям 58, 60 и 62 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания представитель заявителя Е.А. Сухорученко поддержала правовую позицию Губернатора Калининградской области Г.В. Бооса, изложенную в обращении, при этом дополнительно указала, что оспариваемым законом нарушены нормы статей 12 и 13 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), в соответствии с которыми объединение двух и более поселений является преобразованием муниципального образования и требует согласия населения.

Представитель Калининградской областной Думы А.А. Красовский поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве Калининградской областной Думы, состоящую в том, что Закон Калининградской области N 523 противоречит требованиям Федерального закона N 131-ФЗ, ограничивает права граждан на местное самоуправление и не соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Представитель прокуратуры Калининградской области М.Ю. Коломиец поддержал позицию заявителя и считает, что Закон Калининградской области N 523 подлежит признанию не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Представитель Балтийского городского округа С.В. Емкова высказала мнение, что Закон Калининградской области N 523 принят в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

2. Согласно статье 58 Устава (Основного Закона) Калининградской области в области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления устанавливаются федеральным законом.

Федеральным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с требованиями данного закона (пункт 1 части 1 статьи 85) в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны были установить до 1 марта 2005 года границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Законом Калининградской области от 21 декабря 2004 года N 477 "О наделении муниципального образования "Балтийский городской округ" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории" муниципальное образование "Балтийский городской округ" наделено статусом муниципального района. В составе муниципального района созданы муниципальные образования "Балтийское городское поселение", "Приморское городское поселение" и установлены их границы.

Законом Калининградской области N 523 изменены и установлены границы муниципального образования "Балтийское городское поселение", данное муниципальное образование наделено статусом городского округа. С 1 января 2006 года упразднен муниципальный район "Балтийский городской округ". Закон Калининградской области N 477 признан утратившим силу.

Как пояснила представитель заявителя Е.А. Сухорученко, несмотря на то, что объединение двух и более поселений является их преобразованием, выявление мнения населения, предусмотренное нормами Федерального закона N 131-ФЗ, не проводилось.

В соответствии с частью 3 статьи 84 Федерального закона N 131-ФЗ изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящего Федерального закона, в период до 1 января 2006 года допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным настоящей статьей и статьей 85 настоящего Федерального закона и производятся с соблюдением требований соответственно статей 12 и 13 Федерального закона N 131-ФЗ.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, согласно части 4 статьи 12 Федерального закона N 131-ФЗ осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Согласно части 1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа является преобразованием муниципальных образований.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа согласно части 7 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории соответствующего муниципального района. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

На основании проведенного анализа вышеуказанных норм и материалов дела Уставный Суд Калининградской области приходит к выводу, что изменение статуса и границы Балтийского городского поселения происходило без соблюдения соответствующей процедуры согласования с населением городского поселения, установленной Федеральным законом N 131-ФЗ и, таким образом, не соответствует статье 58 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

3. Законом Калининградской области N 523 упразднено муниципальное образование "Балтийский городской округ", наделенное Законом Калининградской области от 21 декабря 2004 года N 477 статусом муниципального района, границы муниципального образования "Балтийское городское поселение" изменены и фактически установлены точно по границам вышеуказанного муниципального образования.

Согласно статьям 2 и 4 Устава Балтийского городского округа, утвержденного решением Совета депутатов Балтийского городского округа N 77 от 23 сентября 1997 года и действовавшего на момент принятия Закона Калининградской области N 523, границы муниципального образования утверждены постановлением главы администрации Калининградской области N 342 от 15 августа 1994 года. В состав Балтийского городского округа включены два города: Балтийск и Приморск и десять сельских поселков: Дивное, Крыловка, Лунино, Нивы, Парусное, Прозорово, Танкиттено (Береговое), Тихореченское, Цветное, Черемухино, объединенные общей территорией.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 2 статьи 60 Устава (Основного Закона) Калининградской области границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами области в соответствии с требованиями, предусмотренными федеральным законом.

Статья 2 Федерального закона N 131-ФЗ определяет городское поселение как город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Городским округом согласно указанной норме является городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Как следует из материалов дела, черта города Балтийска была утверждена решением Калининградского облисполкома от 17 мая 1948 года N 380 и до момента принятия оспариваемого Закона оставалась без изменений. Отсутствуют правовые акты, устанавливающие принадлежность территорий поселков Приморск, Дивное, Крыловка, Нивы, Парусное, Прозорово, Тихореченское, Цветное, Черемухино к исторически сложившейся территории города Балтийска.

Утвержденный постановлением Главы администрации города Балтийска от 17 февраля 1994 года N 200 "Об утверждении генерального плана г. Балтийска" генеральный план города не разрабатывался на земли сельских населенных пунктов и на земли иных категорий в границах, установленных Законом Калининградской области N 523, не предусматривал развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города Балтийска как на землях лесного фонда, землях обороны, землях сельскохозяйственного назначения в указанных границах, так и на землях поселков и сельских населенных пунктов, включенных данным Законом в территорию Балтийского городского поселения.

С учетом изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что произведенное Законом Калининградской области N 523 изменение границ и наделение муниципального образования "Балтийское городское поселение" статусом городского округа противоречит положениям статьи 2, части 1 статьи 11, части 4 статьи 12, части 7 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ и, следовательно, не соответствует статьям 58, 60 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

4. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. При этом осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

В соответствии со статьями 130, 131, 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций и гарантируется правом на судебную защиту. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Пунктами 1 и 2 статьи 5 Устава (Основного Закона) Калининградской области предусмотрено, что в области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным законодательством и данным Уставом. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность всех органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Согласно статье 62 Устава (Основного Закона) Калининградской области государственные гарантии осуществления местного самоуправления определяются федеральным законодательством. Органы государственной власти не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Таким образом, по мнению Уставного Суда, Закон Калининградской области N 523, нарушая установленный порядок преобразования, установления и изменения границ муниципальных образований, имеющий существенное значение для реализации прав граждан на местное самоуправление, тем самым нарушает права граждан на местное самоуправление и не соответствует статьям 5, 58, 60, 62 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

п о с т а н о в и л :

1. Признать Закон Калининградской области от 31 марта 2005 года N 523 "Об изменении границы муниципального образования "Балтийское городское поселение" и наделении его статусом городского округа" не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня его провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.