Конституционный контроль и практика правоприменения
в Республике Беларусь
Конституционный Суд Республики Беларусь, как и специализированные органы конституционного контроля других стран, - это особый судебный орган, осуществляющий функции правосудия (конституционного правосудия) и одновременно выступающий в роли одного из высших органов государственной власти, обладающий полномочиями по проверке конституционности нормативных актов всех государственных органов. Правовое положение Конституционного Суда Республики Беларусь закреплено в главе "Суд" Конституции Республики Беларусь, что фиксирует принадлежность Конституционного Суда к судебной власти - самостоятельной ветви государственной власти. Хотя можно спорить по данному поводу и утверждать, что предпочтительнее было бы относить его к особой совокупности государственных структур - контрольно-надзорным органам.
Каков же статус Конституционного Суда и есть ли правовые основания для его развития?
Прежде всего я хотел бы обратить внимание на формулировку, содержащуюся в ч.1 ст.116 Конституции: контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь. В этой связи можно сделать следующие выводы:
1) эта норма предполагает активное воздействие Конституционного Суда на правотворческий процесс, и прежде всего на его результат - принятые нормативные акты;
2) реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия между Конституцией и всеми иными подконституционными нормативными актами возможно в допустимых для Конституционного Суда формах:путем принятия не только заключений, но и иных его решений;
3) часть 1, как, впрочем, и ч.7 ст.116 Конституции, является базой для развития компетенции Конституционного Суда, пределы которой определяются не только Конституцией, но и законом;
4) в силу того, что Конституционный Суд - это один из государственных органов, осуществляющих специфическую контрольную функцию, направленную на обеспечение верховенства Конституции и иерархической соподчиненности всех нормативных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть решающей при рассмотрении подобного рода споров, в том числе и в случаях осуществления Министерством юстиции, Министерством иностранных дел правовой экспертизы о соответствии Конституции ведомственных нормативных актов, подлежащих регистрации, при ратификации международных договоров.
В юридической литературе уделяется значительное внимание анализу понятия "контроль": часто его сопоставляют с надзором. Однако эти понятия различаются, что находит свое отражение и в тех мерах, которые могут применить государственные органы, осуществляющие соответствующие функции. Надзорные органы, как правило, не обладают правом отмены правового акта, но путем проведения необходимых мероприятий пытаются обеспечить законность на практике. Контролирующие же органы, наоборот, обладают правом отмены правовых актов.
Контрольная функция Конституционного Суда имеет свою специфику. Конституционный контроль охватывает сферу нормотворчества сверху донизу. При этом проблемы целесообразности не должны иметь решающего значения. Более того, принятие не самого удачного правового решения, реализованного в нормативном акте, не означает его неконституционность. В этом отличие конституционного контроля от контроля, проводимого иными государственными органами, включая и ведомственный.
Специфическая роль Конституционного Суда Республики Беларусь проявляется и в том, что он дает по предложению Президента заключения о наличии фактов систематического или грубого нарушения Конституции палатами Парламента. Только при наличии соответствующего заключения Конституционного Суда полномочия палат могут быть досрочно прекращены (см.ст.94 и 116 Конституции). В данной статье не будет затронут вопрос о целесообразности существования такой нормы, о том, насколько это соответствует мировой практике. Исходя из закрепленной в Конституции нормы, автор полагает, что такой коллегиально работающий орган, как Парламент (его палаты), может быть распущен (досрочное прекращение полномочий) лишь при "систематическом" принятии правовых актов, нарушающих Конституцию, либо в случае грубого нарушения Конституции.
Пока не представляется возможным утверждать, что данное правовое положение касается таких действий Парламента (не отдельных парламентариев), которые не выражены в форме конкретных актов (законов или постановлений). Полагаем, что ставить вопрос о "систематическом или грубом" нарушении Парламентом Конституции Президент вправе лишь в отношении тех законов, по которым он высказывал возражения (налагал вето), аргументируя это несоответствием принятого акта Конституции, и вопреки этому возражения были преодолены Парламентом, но закон не был подписан Президентом. В отношении подписанных Президентом законов вряд ли справедливым будет использовать аналогичный подход.
Что же касается прекращения полномочий (роспуска) местных Советов и участия в этом Конституционного Суда, то хотелось бы обратить внимание на следующие факты.
В Российской Федерации Президентом В.В. Путиным 4 августа 2000 года был подписан закон, внесший изменения и дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Закон детально определяет порядок воздействия на субъекты местного самоуправления (вплоть до роспуска) с целью реализации решений суда относительно приведения принятых нормативных актов в соответствие с Конституцией и иными актами, обладающими более высокой юридической силой.
При этом хотелось бы обратить внимание на следующее обстоятельство: в Республике Беларусь такое основание для роспуска Совета (досрочного прекращения полномочий), как систематическое неисполнение актов Верховного Совета, впервые появилось еще в феврале 1991 года в законе об основных принципах народовластия, затем оно получило закрепление в законе о местном управлении и местном хозяйстве, позднее - в принятой 15 марта 1994 года новой Конституции. В то же время, к сожалению, в этих актах не был сразу определен орган, уполномоченный давать заключение о систематическом или грубом нарушении местным Советом законодательства. Исходя из того, что Конституционный Суд вправе принимать аналогичное решение в отношении палат Парламента, и в связи с его правом проверять конституционность всех нормативных актов, в том числе и местных Советов, можно утверждать, что такого рода заключения должен предварительно давать Конституционный Суд. В качестве же субъекта обращения может выступать не только Совет Республики (верхняя палата Парламента, правомочная принимать решения о роспуске), но и иные органы и лица, обладающие правом на обращение в Конституционный Суд.
Отличительной особенностью Конституционного Суда как органа конституционного контроля является отсутствие у него системы подчиненных ему органов. Осуществление им своих полномочий опирается на авторитет принятого решения, чему способствует его правовая аргументированность, а не политическое обоснование. Исполнение решений, соответственно, зависит от поддержки других властных структур - Президента, Парламента, Правительства, судов, органов прокуратуры, а также общественного содействия.
Конституционный Суд - единственный орган судебной власти, основные полномочия, порядок формирования и некоторые другие вопросы функционирования которого прямо оговорены в Конституции. Относительно иных судов (общих, хозяйственных) в Конституции сформулированы лишь принципы организации и деятельности и указана их основная функция - осуществление правосудия. При этом компетенция Конституционного Суда, как отмечено в ч.7 ст.116 Конституции, определяется специальным законом о Конституционном Суде. В этой связи можно сделать следующие выводы:
1) конституционные положения могут быть развиты в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов);
2) недопустимы "размывание" закона о Конституционном Суде, попытки закрепить нормы о статусе судей Конституционного Суда в других законодательных актах без их непосредственного закрепления в законе о Конституционном Суде. Именно в этом законе, как того требует Конституция, могут развиваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся деятельности Конституционного Суда;
3) законом о Конституционном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судопроизводства, правила процедуры и этикета регулируются принимаемым Конституционным Судом Регламентом, который должен быть основан на положениях названного закона. Конституционный Суд - единственный судебный орган, который самостоятельно определяет порядок конституционного судопроизводства. Конечно, процессуальные аспекты деятельности нельзя смешивать с чисто статутными.
Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции не только акты общегосударственного уровня, но и законы о ратификации международных договоров, регламенты палат Парламента, в том числе (вопреки требованиям законодательства) и официально не опубликованные нормативные акты министерств, государственных комитетов, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов.
В связи с тем, что проводится проверка акта не только на его соответствие Конституции, но и актам, обладающим более высокой юридической силой, становится возможной проверка конституционности всех норм "по вертикали". Например, допустима проверка соответствия нормативного решения райисполкома решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответствовать указу, закону, а последние - Конституции. Проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, Конституционный Суд может в своем решении (заключении) указать на неконституционность и другого акта, обладающего более высокой юридической силой, чем проверяемый.
В практике работы Конституционного Суда были случаи, когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона (кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях. В этом случае Конституционный Суд, на наш взгляд, также вправе проверить их конституционность и вынести соответствующее решение.
И еще один вывод, связанный с полномочиями Конституционного Суда. Отдельными авторами вносятся предложения о создании самостоятельной системы административной юстиции. Обычно ссылаются на соответствующие идеи и разработки, существующие в Российской Федерации. Однако эти авторы просто упускают из виду белорусское законодательство: на наш взгляд, необходимо не создавать самостоятельную систему административной юстиции, а просто "задействовать" Конституционный Суд для разрешения вопросов, возникающих по поводу действия нормативных актов министерств и иных исполнительных и распорядительных органов. Исполнение же административного законодательства, точнее, споры об этом - предмет судебного разбирательства по административным делам.
Местные Советы депутатов обладают "двойной" природой. Это, с одной стороны, государственные органы, а с другой - органы местного самоуправления. Несмотря на это, их решения, что уже было отмечено, могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Лишь решения местных референдумов выпадают из сферы контроля Конституционного Суда, что, однако, не распространяется на законы, принятые путем всенародного голосования, то есть в масштабе всей республики.
К сожалению, Парламент и другие субъекты редко используют свое право толкования (разъяснения) конституционных норм. Это приводит к тому, что на практике одна и та же норма трактуется по-разному. Способствовать единому применению конституционных предписаний могла бы более широкая практика официального разъяснения Конституции. В связи с тем, что на Конституционный Суд возложена обязанность осуществлять контроль за конституционностью нормативных актов в государстве, должна возрастать его активность по казуальному толкованию Конституции. Правовая позиция Конституционного Суда имеет принципиальное значение для развития правовой системы, в том числе правоприменительной практики.
Может ли Конституционный Суд мириться с бездействием законодателя, например, с непринятием в установленный или разумный срок законов, указанных в Конституции? Иначе говоря, может ли Конституционный Суд своими решениями по существу восполнять пробелы в законодательстве? Собственный опыт, а также опыт работы органов конституционного контроля других стран, в частности Российской Федерации, дает утвердительный ответ. В соответствии с подобной позицией строится деятельность Конституционного Суда. Это не только дела, связанные с неконституционностью пробелов в административном, уголовно-процессуальном законодательстве. Недавно наш суд рассмотрел дело о праве граждан на замену воинской службы альтернативной. При этом в связи с многочисленными обращениями граждан, общественных объединений мы руководствовались, как и при вынесении ряда других решений, нормами, закрепленными в ст.40 и ч.1 ст.116 Конституции.
В своем решении Суд отметил, что защита Республики Беларусь согласно ст.57 Конституции является обязанностью и священным долгом ее гражданина. Порядок прохождения воинской службы, основания и условия освобождения от нее либо замена ее альтернативной определяются законом. В Законе "О всеобщей воинской обязанности и военной службе" прямо указано, что всеобщая воинская обязанность предусматривает как призыв на воинскую, так и призыв на альтернативную службу, прохождение воинской либо альтернативной службы (ч.5 ст.1, ч.3 ст.14). Законодательный пробел в этой области дает основания для возникновения конфликтов между отдельными гражданами и государством, поскольку не обеспечиваются в полной мере права граждан в Республике Беларусь, гарантированные Конституцией, не определяются границы их осуществления. Право граждан на альтернативную службу вытекает как непосредственно из ст.57 Конституции, так и из Закона "О всеобщей воинской обязанности и военной службе" (ч.5 ст.1 и ч.3 ст.14).
В соответствии со ст.4 Закона от 15 марта 1994 года "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь" законы, указанные в Конституции, необходимо было принять в течение двух лет после ее вступления в силу, это значит до 30 марта 1996 года. Принимая такое решение, законодатель исходил из реальных сроков разработки предусмотренных Конституцией законов, в том числе и закона об альтернативной службе. Однако ни Верховный Совет XII созыва, ни Верховный Совет XIII созыва не выполнили этого требования и не решили вопросы об основаниях и условиях замены воинской службы альтернативной и порядке ее прохождения путем принятия специального закона или внесением соответствующих изменений и дополнений в действующий Закон "О всеобщей воинской обязанности и военной службе".
Конституционный Суд в своем решении отметил, что граждане Республики Беларусь в соответствии с Конституцией и Законом "О всеобщей воинской обязанности и военной службе" (ст.1 и 14) имеют право, в частности, по религиозным убеждениям на замену воинской службы альтернативной, которое должно быть обеспечено действенным механизмом его реализации. В связи с этим необходимо в незамедлительном порядке принять закон об альтернативной службе или внести необходимые изменения и дополнения в Закон "О всеобщей воинской обязанности и военной службе" с целью определения механизма реализации права на альтернативную службу.
Суд постановил на период до решения на законодательном уровне вопросов об основаниях и условиях замены воинской службы альтернативной и порядке ее прохождения согласиться, с учетом исключительности обстоятельств, с практикой создания компетентными государственными органами в соответствии со ст.31, 57 и 59 и другими статьями Конституции условий для выполнения гражданами Республики Беларусь возложенной на них обязанности по защите Республики Беларусь в тех формах, которые не нарушают их религиозных убеждений.
При решении компетентными государственными органами вопросов об ответственности за уклонение от прохождения воинской службы необходимо определять, в какой мере те или иные действия гражданина связаны с реализацией им своего конституционного права на замену воинской службы альтернативной по религиозным убеждениям либо с отказом от прохождения воинской службы в таких условиях, которые не обеспечивают уважение его религиозных убеждений. В каждом конкретном случае этими органами должны быть приняты надлежащие меры по всестороннему изучению обстоятельств дела как в целях обеспечения прав и свобод граждан, которые желают исполнить свою обязанность по защите Республики Беларусь в иных разрешенных формах, так и в целях исключения намеренного уклонения от воинской службы.
Конституционный Суд формулирует общие принципы права, которые органы государства должны учитывать в своих решениях, то есть его акты оказывают существенное влияние на эволюцию правовой системы. Более того, заключения Конституционного Суда - это источник права. Конституционный Суд выступает в роли "негативного" законодателя, когда, признавая своим решением нормативный акт (отдельные положения) неконституционным, "выводит" его из правовой системы. Безусловно, очень важна "ответная реакция" государственных органов на решения Конституционного Суда.
Рассмотрение дел в Конституционном Суде, обращения граждан свидетельствуют о том, что актуальной остается проблема судебной защиты. Право на правосудие - неотъемлемое право каждого человека. В то же время оно не должно сводиться лишь к праву на обращение в суд. Сам суд должен быть беспристрастным, компетентным и независимым. Гражданин должен иметь реальную возможность на пользование услугами адвоката, а размер государственной пошлины должен быть приемлемым и не являться препятствием для обращения в суд. Это право не исключает предварительного порядка рассмотрения споров (например, в комисси по трудовым спорам - КТС), альтернативного порядка (например, обращение в вышестоящий или иной орган не должно лишать лицо права на обращение в суд). Полагаю, что гражданин имеет право на обращение в суд и в том случае, если он по каким-то причинам в установленный срок не воспользовался предварительным порядком разрешения спора. В этой связи для разрешения трудовых споров должны быть установлены более сбалансированные сроки: не три месяца для обращения в КТС и суд (см. Трудовой кодекс республики, ст.242), а например, десять дней для обращения в КТС и три месяца - в суд.
Принципиально важным является решение Конституционного Суда о том, что жалобы относительно оснований прекращения производства по уголовному делу могут быть поданы, начиная с дел, производство по которым было прекращено с 30 марта 1994 года. Весьма показательна позиция Прокуратуры Республики Беларусь в этом вопросе: она полностью согласована с Конституцией, хотя можно было бы предположить, что ее руководство выскажется против судебной проверки оснований прекращения производства по уголовным делам. Удручает другое: суды вопреки требованиям ст.60, 112, 137 и др. Конституции отказывали гражданам в приеме жалоб.
В нашей Республике, в отличие от Российской Федерации, практически нет запросов общих судов (в этом плане хозяйственные суды отличаются в лучшую сторону) о конституционности нормативных актов, применяемых в деле, как того требует ст.112 Конституции, в которой идет речь об обязанности судов при выявлении расхождений между нормативными актами и Конституцией использовать полномочия Конституционного Суда с целью приведения нормативных актов в соответствие с Конституцией. Кстати, аналогичный подход должен быть внедрен и при устранении расхождений между нормативными актами и международными договорами, обязательными для Республики Беларусь. Они, на наш взгляд, идут вслед за Конституцией и в то же время обладают большей юридической силой, чем все иные подконституционные акты.
К чему ведет неисполнение требований ст.112 Конституции, прекрасно видно на примере дел о приватизации комнат в коммунальных квартирах, дел об отбуксировке транспортных средств, когда противоречащие Конституции нормы применялись годами, а надлежащей судебной защиты граждане не получали, о реализации права на альтернативную службу, когда несколько человек уже было осуждено и никто не усомнился в правомерности подобных решений суда. Только Белорусский Хельсинкский комитет начал ставить вопросы по данному поводу, хотя уже после первого осуждения были все основания обратиться к этой проблеме.
Рассматривая одно из дел, инициированных Президентом, мы признали недопустимым совмещение судом функции обвинения и правосудия. Длительный период в республике складывалась ситуация, когда содержание под стражей лица в период его ознакомления с материалами уголовного дела до истечения полуторагодичного срока никакими юридически значимыми документами не оформлялось. Благодаря решению Конституционного Суда, принципиальной позиции Прокуратуры Республики Беларусь, которая однозначно высказывалась в пользу справедливого правового разрешения данной проблемы, в законодательстве было закреплено, что нахождение обвиняемого под стражей в период ознакомления с материалами уголовного дела возможно только на основании решения суда; при этом был установлен предельный срок содержания под стражей. В одном из своих решений Конституционный Суд однозначно указал на необходимость обеспечения обвиняемому, подозреваемому права на получение в любой момент юридической помощи.
Интересен для практики и с точки зрения последствий подход Конституционного Суда к приданию нормативным актам обратной силы. В части 6 ст.104 Конституции закреплено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Проблема эта весьма непростая, мы не будем касаться ее во всех аспектах. Отметим только, что ст.104 Конституции посвящена законам, однако по существу речь идет об универсальном правовом принципе - о недопустимости придания нормативным актам обратной силы, если только ими не смягчается или не отменяется ответственность. При этом следует иметь в виду, что действие этого принципа распространяется на все новые нормативные акты.
Конституционный Суд, исходя из правила обратной силы закона, смягчающего или отменяющего ответственность, установил в своем решении от 9 июля 1997 года, что более мягкая норма уголовного закона распространяется и на лиц, отбывающих наказание за совершенные преступления. В частности, был принят закон, смягчающий ответственность за хищение в особо крупных размерах. По решению Конституционного Суда его действие было распространено и на лиц, осужденных в период до введения в действие этого закона.
В ходе реализации этого заключения Конституционного Суда судами было пересмотрено более 9 тысяч уголовных дел, освобождены от дальнейшего отбывания наказания 3 325 человек, в том числе из мест лишения свободы - 534 осужденных. 1 363 осужденным срок наказания был изменен в сторону уменьшения, 540 осужденных к лишению свободы переведены в исправительно-т
