Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты (О.В.Берг, "Журнал российского права", N 4, апрель 2001 г.)

Разграничение государственной власти и местного самоуправления:
организационные и территориальные аспекты

Основные вопросы распределения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации регулируются Конституцией РФ. Сопоставление норм ст.12, 72, 73 и 77 Конституции позволяет разграничить компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований следующим образом.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится нормативное установление общих принципов (основ) организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на уровне федеральных законов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится:

установление на уровне законодательства субъектов Российской Федерации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ в части, не противоречащей общим принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленным федеральными законами;

установление системы органов государственной власти в соответствующих субъектах Российской Федерации;

законодательное регулирование принципов организации местного самоуправления - более детальных по сравнению с общими принципами правил осуществления местного самоуправления в части, не нарушающей самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

К полномочиям органов местного самоуправления относится определение порядка осуществления местного самоуправления в соответствии с основами (принципами), установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и непосредственная организация местного самоуправления в муниципальном образовании.

Конституция РФ устанавливает федеративное устройство Российского государства, основывающееся на разделении властей, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. При этом в соответствии со ст.73 Конституции система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации государственной власти в Российской Федерации.

В целях рационализации организации власти в субъекте Российской Федерации, с учетом масштабов его территории, численности населения, размеров производственной и социальной инфраструктуры, введено административно-территориальное деление, обеспечивающее приближение органов власти к объектам властного регулирования и повышающее эффективность осуществления власти. Важно подчеркнуть отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъектов являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти. Таким образом, административно-территориальные единицы не могут входить в состав субъекта Российской Федерации, как это ошибочно предусмотрено п.4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", поскольку их отношения не являются по своей природе федеративными.

Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации относится к предмету ведения самого субъекта. Являясь способом организации государственной власти субъекта, административно-территориальное деление согласно ч.1 ст.77 Конституции отнесено к ведению субъектов Российской Федерации и осуществляется в соответствии с устанавливаемыми федеральным законом общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Кроме того, данный вопрос находится вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, за рамками которых субъекты Российской Федерации согласно ст.73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии с ч.2 ст.3 Конституции РФ власть в Российской Федерации осуществляется народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой - как способ организации местного самоуправления.

Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации может быть различным с точки зрения статуса образуемых при этом органов государственной власти. Наибольшее распространение на сегодняшний день получила организация в административно-территориальных единицах подразделений высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время, если иное не предусмотрено принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, в административно-территориальных единицах субъекта Российской Федерации могут создаваться самостоятельные территориальные органы государственной власти. Но и в этом случае они будут выступать в качестве органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а не органов соответствующих административно-территориальных единиц, как ошибочно указано в п.4 названного постановления Конституционного Суда РФ, поскольку согласно ч.2 ст.11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, как следует из ст.5 Конституции РФ и ст.124 ГК РФ, субъектами права являются только субъекты Федерации, но не их административно-территориальные единицы.

В общем случае административно-территориальное деление субъекта РФ как механизм организации государственной власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать, поскольку преследуют различные цели. Исходя из этого, можно выделить четыре логически возможных варианта административно-территориального деления для целей организации государственной власти и для целей организации местного самоуправления:

1) административно-территориальные единицы для целей организации государственной власти крупнее административно-территориальных единиц для целей организации местного самоуправления (муниципальных образований);

2) границы административно-территориальных единиц для целей организации государственной власти и муниципальных образований совпадают;

3) муниципальные образования крупнее административно-территориальных единиц для целей организации государственной власти;

4) административно-территориальные единицы для целей организации государственной власти и муниципальные образования по масштабам территории равны, но их границы не совпадают.

Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации в соответствии с четвертым вариантом теоретически возможно, но на практике не применяется, поскольку организационно неэффективно. Третий вариант административно-территориального деления применяется только на территориях крупных муниципальных образований - городов, состоящих из районов, в которых созданы подразделения некоторых органов государственной власти, например, отделы внутренних дел и налоговые инспекции. На практике наиболее широко распространены первый и второй варианты административно-территориального деления. В этой связи рассмотрим их более подробно.

Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации, предусмотренное первым вариантом, существует чаще всего в форме трехуровневой системы организации власти: высшие законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации; представительные и исполнительные органы государственной власти на уровне крупных районов и городов субъекта РФ; органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, микрорайонах городов.

Наряду с преимуществами такого административно-территориального деления, связанными с соответствием трехуровневой системы власти масштабам субъектов Российской Федерации, ему присущи и недостатки, обусловленные невозможностью эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. В соответствии со cт.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований находятся все вопросы местного значения. Решение вопросов местного значения, указанных в данной статье, экономически наиболее эффективно на уровне района и города значения субъекта Российской Федерации, а некоторые из них (например, организация муниципальных учреждений образования и здравоохранения, муниципальной пожарной службы, муниципальных органов охраны общественного порядка, предприятий энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований) в принципе (организационно) не могут быть решены на уровне ниже районного (городского). Таким образом, создание муниципальных образований на уровне сельсоветов, городских и сельских внутрирайонных поселений не обеспечит решения вопросов местного значения, определенных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то есть фактически нарушит установленные ст.12, 130-133 Конституции РФ гарантии местного самоуправления.

Необходимо отметить, что разрешение рассматриваемой проблемы путем передачи полномочий органов местного самоуправления районным органам государственной власти вступает в противоречие с действующим законодательством, поскольку согласно ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение вопросов местного значения осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления, а в соответствии с п.5 ст.14 этого федерального закона осуществление функций местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Исключений из этих норм, в отличие от норм о праве наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, законом не установлено. Невозможность осуществления функций местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами подтверждена также выводами, содержащимися в п.6 постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года.

Таким образом, наиболее целесообразным является применение второго варианта административно-территориального деления, предусматривающего создание муниципальных образований на уровне районов и городов значения субъекта РФ. Принимая во внимание организационную и экономическую неэффективность создания на одном и том же территориальном уровне как представительных и исполнительных органов государственной власти, так и представительных и осуществляющих исполнительные функции органов местного самоуправления, образование на уровне районов и городов значения субъекта РФ территориальных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этом случае нецелесообразно.

Следует подчеркнуть, что при наличии муниципальных образований на уровне района и города значения субъекта РФ сохраняется возможность создания внутрирайонных (внутригородских) муниципальных образований. В этой связи необходимо указать еще на один неточный вывод, содержащийся в том же постановлении Конституционного Суда РФ, предполагающий, что обязательное наделение районов и городов, указанных в конституции (уставе) субъекта РФ в качестве первичных административно-территориальных единиц субъекта, правами муниципального образования означает, что городские и сельские поселения, входящие в состав района или города, не могут быть муниципальными образованиями, а становятся лишь подразделениями данного муниципального образования (п.5 постановления). Однако этот вывод противоречит положениям ст.131 Конституции РФ о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающей создание одних муниципальных образований в границах территории других муниципальных образований.

В то же время создание муниципальных образований на внутрирайонном (внутригородском) уровне, хотя и соответствует закону, но с точки зрения эффективности представляется нецелесообразным. Исключение из этого правила составляют административные единицы, создаваемые в границах крупных городских и сельских поселений. Как видится, усложнение структуры органов местного самоуправления и увеличение затрат на их содержание не повлекут за собой рост эффективности осуществления местного самоуправления, а, напротив, способны спровоцировать споры о разграничении полномочий, объектов муниципальной собственности и средств местного бюджета.

Таким образом, анализируя соотношение административно-территориального деления субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления, можно сделать следующие выводы:

1. Некорректны попытки определить территориальный уровень, на котором государственная власть сменяется местным самоуправлением, поскольку на всей территории Российской Федерации должны одновременно осуществляться как государственная власть (Российской Федерацией и соответствующим субъектом РФ), так и местное самоуправление.

2. Более конструктивным видится подход, направленный на определение минимального территориального уровня, на котором целесообразно образовывать представительные и исполнительные органы государственной власти, и максимального территориального уровня, на котором целесообразно образовывать органы местного самоуправления.

3. Критерием для установления минимального территориального уровня, на котором необходимо создание органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, не может служить масштаб соответствующих территорий. Не является таким критерием и степень приближения органов местного самоуправления к населению, как это предлагается в п.5 постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года, иначе муниципальные образования следовало бы создавать на основе нынешних домовых и уличных комитетов. Таким критерием может являться только эффективность решения органами государственной власти и органами местного самоуправления на соответствующем уровне вопросов государственного или местного значения.

4. Экономически эффективно и организационно оправданно создание представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ только на уровне субъекта в целом, а представительных и осуществляющих исполнительные функции органов местного самоуправления - на уровне районов и городов значения субъекта РФ. Однако общее разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по территориальным уровням "субъект Российской Федерации - район (город)" не означает, что оно оптимально для всех предметов ведения субъекта РФ и муниципальных образований. Учитывая, что оптимальный с точки зрения эффективности уровень территориального разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления меняется в зависимости от предмета ведения, некоторые вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъекта РФ, целесообразно решать на районном и городском уровне. В этом случае следует создавать на указанном уровне подразделения органов государственной власти субъекта РФ, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов, или наделять органы местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.

5. Не противоречит законодательству, но, как правило, нецелесообразно создание внутрирайонных и внутригородских муниципальных образований, за исключением образуемых в границах крупных городских и сельских поселений.

О.В.Берг,

кандидат юридических наук,

кандидат экономических наук,

депутат муниципального Совета города Воронежа

"Журнал российского права", N 4, апрель 2001 г.