Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм (В. Похмелкин, "Российская юстиция", N 5, май 2001 г.)

Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел -
юридический атавизм

Пятилетие действия Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" выявило существенные недостатки в организации и деятельности этого правоохранительного ведомства. Действующая редакция Закона практически сохранила основные черты советской прокурорской системы, сочетающей всеобъемлющий надзор и функции по борьбе с преступностью. Эта концепция, восходящая еще к петровскому пониманию прокуратуры как "оку государеву", органично ложилась на обслуживание тоталитарного режима. Однако она представляется мне совершенно неприемлемой для демократического правового государства, предполагающего разделение властей, специализацию и деконцентрацию полномочий правоохранительных органов.

Сохранение прокуратуры в нереформированном состоянии привело к тому, что в последние десятилетия ее деятельность по борьбе с преступностью оказалась по существу свернутой. В результате ряда изменений уголовно-процессуального законодательства до 90% уголовных дел перешло к следователям органов внутренних дел, зависимым от оперативно-розыскных служб, а также от органов исполнительной власти и местного самоуправления. Низкое качество предварительного следствия зачастую сводит на нет результаты оперативно-розыскной деятельности.

На протяжении долгих лет прокурор в общественном сознании справедливо отождествлялся с государственным обвинителем. Ныне же Генеральный прокурор, его заместители, прокуроры субъектов Российской Федерации годами не выступают в качестве государственных обвинителей в судах. Их примеру следуют и подчиненные им прокуроры. Государственное обвинение часто поддерживают неопытные сотрудники. Почти половина уголовных дел рассматривается вовсе без участия прокурора. В результате престиж прокуратуры неуклонно снижается. В свою очередь судьям в отсутствие прокурора приходится принимать на себя бремя изобличения подсудимых, что представляет собой грубейшее извращение сути правосудия, стимулирует обвинительный уклон, способствует появлению судебных ошибок.

Отход от борьбы с преступностью связан с тем, что в действующем законе и на практике приоритетное значение в деятельности прокуратуры придается надзору за исполнением законов федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями. Однако в стране, где функционируют миллионы чиновников, каждодневно возникают тысячи юридических лиц, и проследить за законопослушностью всех их для сравнительно немногочисленной прокуратуры абсолютно нереально. Результаты этого надзора мизерны. Прокурорские протесты и представления в отличие от судебных решений не имеют обязательной силы и мало влияют на реальное положение дел. Прокурорские проверки в порядке общего надзора значительно уступают по уровню профессионализма обследованиям, осуществляемым финансовыми, экономическими, техническими, санитарными, экологическими и другими ведомственными и межведомственными контрольно-ревизионными органами.

Еще один юридический атавизм - участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел. В условиях острой необходимости деполитизации гражданского и арбитражного судопроизводства судьи, рассматривающие гражданские дела, не нуждаются в "заключениях" прокуроров.

Необъятность, неопределенность, невостребованность прокурорских функций способствуют безответственности, произволу, моральной деградации, коррупции. Опыт прокурорской деятельности на протяжении более семидесяти лет убеждает, что успешно совмещать общий надзор, надзор по гражданским делам и активную борьбу с преступностью прокуратура не в состоянии. Необходим выбор, который должен быть сделан в пользу борьбы с преступностью.

Процессуальное руководство расследованием, поддержание обвинения в суде - это то, чем должна заниматься прокуратура, что никто, помимо нее, не сделает должным образом. Сосредоточив силы на этом направлении, прокуратура может и должна добиться перелома в борьбе с преступностью. В то же время с общенадзорными функциями без всякого ущерба для состояния законности, полагаю, может справиться Министерство юстиции России.

Современное положение прокуратуры в известной мере отличается от советского периода, когда она была подконтрольна партийным органам. Сегодня, в условиях конституционно закрепленного разделения властей, прокуратура фактически оказалась вне какой-либо из ветвей власти и, как следствие, - неподконтрольной обществу и государству. Представляется, что, выполняя функцию уголовного преследования, прокурор осуществляет особый вид исполнительной власти - власть обвинительную. Очевидно, что в этом качестве Генеральный прокурор должен отвечать за свою деятельность перед Президентом страны как гарантом законности и руководителем правоохранительных и силовых структур.

Изложенная концепция реформирования прокуратуры была отражена в проекте федерального закона, внесенного автором этих строк совместно с другими депутатами в конце прошлого года в Государственную Думу. Как и следовало ожидать, она встретила мощное сопротивление со стороны руководства Генеральной прокуратуры, считающего состояние прокурорской деятельности вполне удовлетворительным, а какие бы то ни было намеки на реформирование этого ведомства абсолютно недопустимыми. Однако наш подход встретил понимание юридической общественности и многих российских граждан, явно не разделяющих оптимизм прокурорского начальства.

Вместе с тем в ходе дискуссии по нашему законопроекту были высказаны некоторые замечания, которые было решено учесть при его доработке до рассмотрения в первом чтении. Прежде всего следует согласиться с тем, чтобы пока сохранить за прокуратурой функцию защиты прав и свобод человека и гражданина, что имеет важное социально-политическое и конституционно-правовое значение. Права и свободы как важнейшая социальная ценность должны составлять основу и цель деятельности государства, стержень национальных интересов страны, на страже которых, по мнению многих наших критиков, должны стоять органы прокуратуры. Поэтому с учетом слабости российских правозащитных институтов сохранение этой функции за прокуратурой является оправданным.

В проекте последовательно отвергается трактовка участия прокурора в судебном разбирательстве как надзора за судебной деятельностью. В соответствии с конституционным принципом состязательности судопроизводства прокурор должен занимать в суде положение стороны.

Существенная новелла нашего законопроекта - институт специального прокурора, назначаемого для участия в расследовании и судебном разбирательстве отдельного или группы уголовных дел при наличии обстоятельств, которые в силу уголовно-процессуального законодательства исключают участие в деле Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Как уже неоднократно показала практика, отсутствие подобного института в некоторых ситуациях может способствовать наступлению серьезных негативных социально-политических последствий.

Разумеется, качественное изменение функций и стиля деятельности прокуратуры возможно только в общем контексте судебно-правовой реформы. В то же время последняя, в свою очередь, вряд ли осуществима без реформирования прокуратуры. Подготовленный нами законопроект, думается, открывает хорошую возможность для широкого и всестороннего обсуждения характера и направлений такого реформирования.

В. Похмелкин,

депутат Государственной Думы

Федерального Собрания РФ,

кандидат юридических наук, доцент

"Российская юстиция", N 5, май 2001 г.