Свободные экономические зоны в Российской Федерации: правовые проблемы создания и функционирования (Н.Л. Платонова, "Гражданин и право", N 5, 6, май, июнь 2001 г.)

Свободные экономические зоны в Российской Федерации:
правовые проблемы создания и функционирования

Одним из новых экономико-правовых явлений, возникших в период перестройки российской экономики (80-90-е годы), стало образование на территории РФ свободных (особых) экономических зон (далее - СЭЗ).

1. Правовую основу для появления СЭЗ заложили постановления Верховного Совета РФ от 14 июля 1990 г. N 106-1 "О создании зон свободного предпринимательства" и от 13 сентября 1990 г. N 165-1 "О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон"*(1), а также ряд постановлений Правительства РФ. Позднее распоряжением Верховного Совета РФ от 9 июля 1991 г. N 1588-1 "О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон в Кемеровской, Новгородской областях и г. Выборге Ленинградской области"*(2) были утверждены положения о СЭЗ "Кузбасс", СЭЗ "Садко", СЭЗ "Выборг".

В положениях указывалось, что эти зоны создаются для стабилизации социально-экономической обстановки в соответствующем регионе, повышения качества жизни, привлечения иностранных капиталовложений для развития экспортного потенциала и производительных сил, внедрения новых технологий и управленческого опыта. Однако положения не содержали обоснования необходимости создания зон именно на данных территориях. В них не было указаний на какие-либо критерии отбора этих территорий среди прочих, несомненно не менее остро нуждавшихся в достижении вышеперечисленных целей.

Общее представление об основных отличительных особенностях использовавшейся в то время модели свободной экономической зоны может дать, в частности, Положение о СЭЗ "Кузбасс".

Действие этого документа распространялось на все предприятия, организации, учреждения, находившиеся на этой территории и именовавшиеся предприятиями-резидентами СЭЗ.

В зоне действовало законодательство РСФСР и СССР с учетом особенностей, предусмотренных Положением. Функционирование СЭЗ "Кузбасс" обеспечивалось Кемеровским облисполкомом*(3).

Вводился упрощенный порядок въезда-выезда и пребывания иностранных граждан на территории СЭЗ. В установленном порядке могли создаваться свободные таможенные и иные функциональные зоны (субзоны).

Выплаты заработной платы советским гражданам, работавшим на территории свободных экономических зон, могли производиться в иностранной валюте.

Советские и иностранные юридические лица и граждане получали право создавать предприятия, филиалы и представительства, которые осуществляли в соответствии с законодательством РСФСР любые виды деятельности.

Разрешалось создание предприятий с иностранными инвестициями в банковской и страховой сферах. Все предприятия в СЭЗ были вправе решать вопросы создания совместных предприятий самостоятельно, без согласования с министерствами и ведомствами.

Резиденты СЭЗ приобретали право осуществлять внешнеэкономическую деятельность, включая коммерческое посредничество и бартерные сделки.

В результате принятия названных выше правовых актов административные органы, осуществлявшие управление СЭЗ, а также представительные органы соответствующих административных единиц наделялись обширными дополнительными полномочиями, не только выходившими за рамки общепринятых полномочий органов государственной власти аналогичного уровня, но и затрагивавшими компетенцию общесоюзных органов. Непосредственно Кемеровским облисполкомом осуществлялась выдача разрешений на открытие филиалов, отделений и представительств иностранных фирм и организаций, совместных предприятий, международных объединений и организаций с участием советских предприятий, а также их регистрация. Им же производилась регистрация участников внешнеэкономической деятельности в СЭЗ "Кузбасс".

В исключительных случаях решением облисполкома могли устанавливаться экспортные квоты.

Учитывая характер Кемеровской области как угледобывающего региона, важным полномочием облисполкома следует считать также установление им с разрешения Совета Министров РСФСР объемов добычи и переработки полезных ископаемых.

Были расширены и полномочия органа представительной власти - Кемеровского областного Совета народных депутатов. В частности, он устанавливал предельные ставки арендной платы за землю, определял перечень тех видов деятельности, которыми юридические лица с участием иностранных инвестиций могли заниматься только на основании специальных разрешений (лицензий).

Как указано в Положении о СЭЗ "Кузбасс", органы государственной власти Кемеровской области имели право до принятия залогового законодательства РСФСР определять порядок предоставления иностранным инвесторам дополнительных гарантий в виде залога имущества, находящегося в собственности Кемеровской области.

Весьма существенными были полномочия органов государственной власти Кемеровской области в сфере налогообложения. В частности, они наделялись правом вводить зональные налоги.

В рамках предоставленного государством СЭЗ "Кузбасс" на коммерческо-договорных условиях 5-летнего налогового кредита ставки и льготы по всем видам налогов в СЭЗ устанавливались Кемеровским областным Советом народных депутатов. При этом к предприятиям-резидентам СЭЗ "Кузбасс" не применялось повышение налога с прибыли, превышавшей установленный уровень рентабельности.

В целом, согласно Положению, налог на прибыль предприятий-резидентов в первые пять лет функционирования СЭЗ не мог превышать 30%.

2. Иностранные инвестиции на территории СЭЗ пользовались правовой защитой, и их режим не мог быть менее благоприятным, чем соответствующий режим, установленный для имущества советских юридических лиц и граждан.

Кроме того, на такие инвестиции распространялся целый ряд льгот.

Для юридических лиц с участием иностранных инвестиций в размере 30% и более, действовавших в сфере материального производства с договорными сроками функционирования не менее 10 лет, устанавливались следующие налоговые льготы:

освобождение от уплаты налогов на прибыль на срок до 5 лет после получения объявленной прибыли, в последующие 5 лет ставка налогообложения прибыли составляла 10%, за исключением части прибыли, переводимой за границу;

для предприятий с объемом экспорта не менее 50% годового объема производства ставка налогообложения прибыли на текущий год по решению Кемеровского облисполкома могла быть снижена до 5%.

Другие предприятия-резиденты СЭЗ "Кузбасс" с участием иностранных инвестиций в размере 30% и более освобождались от уплаты налогов на прибыль на срок до 3 лет после получения объявленной прибыли; в последующем ставка налогообложения прибыли составляла 20%. Иностранным инвесторам, реинвестировавшим свою долю прибыли в СЭЗ "Кузбасс", могло быть возвращено до 40% суммы налога в пределах объема реинвестирования по решению Кемеровского облисполкома.

Они получили право осуществлять инвестиции на территории СЭЗ "Кузбасс" путем:

долевого участия в предприятиях, организуемых совместно с советскими юридическими лицами и гражданами;

создания предприятий, их филиалов, полностью принадлежащих иностранным инвесторам;

приобретения имущества, акций и других ценных бумаг;

приобретения прав пользования землей, в том числе на основе соглашений о долгосрочной аренде и иными предусмотренными законодательством способами.

Иностранным инвесторам, действующим в СЭЗ "Кузбасс", гарантировалось после уплаты налогов право перевода за границу полученной ими иностранной валюты. Они наделялись неограниченным правом на перевод, передачу, залог, экспорт и прекращение инвестиций.

На предприятиях-резидентах СЭЗ "Кузбасс" вопросы найма и увольнения работников, размеров оплаты, условий нормирования труда и материального поощрения, режима труда и отдыха, социальных гарантий и компенсаций решались самостоятельно и регулировались коллективными договорами (соглашениями) и индивидуальными трудовыми договорами (контрактами).

Тарифная система использовалась только в рекомендательном порядке.

В СЭЗ "Кузбасс" устанавливались индексируемые минимальная заработная плата, местные пенсии, пособия, дотации, стипендии и другие формы социального обеспечения, которые не могли быть ниже установленных законодательством РСФСР. Порядок и размеры дополнительных выплат устанавливались органами государственной власти и управления Кемеровской области.

Устанавливалось также, что условия труда иностранных работников предприятий-резидентов СЭЗ "Кузбасс" определяются в индивидуальных контрактах. Полученные этими работниками доходы в иностранной валюте после уплаты налогов могли беспрепятственно переводиться ими за границу.

3. Наиболее интересными для сравнения с российскими СЭЗ и близкими к ним с точки зрения исторических условий возникновения являются особые экономические районы (зоны) (далее - ОЭЗ), возникшие в Китайской Народной Республике в начале 80-х годов. Именно эти зоны послужили прообразом СЭЗ, получивших развитие в СССР, а позднее - в РФ. Указанные образования также действовали на основе отдельных правовых актов - положений.

ОЭЗ представляли собой новое явление в политико-экономической жизни Китая. Их создание стало важной частью провозглашенной и последовательно проводимой в жизнь руководством КНР политики открытости внешнему миру.

Согласно ст.1 Положения КНР об особых экономических зонах провинции Гуандун*(4), для развития внешнеэкономического сотрудничества и технического обмена, содействия социалистической модернизации три города провинции (Шенчжень, Чжухай и Шаньтоу) были выделены в качестве отдельных районов и образовали особые экономические зоны.

При внешнем сходстве с российскими СЭЗ китайские ОЭЗ имели существенные отличия.

Выбор территорий для них был обусловлен в первую очередь географическим положением, вследствие которого они оказывались практически отделенными от других населенных районов КНР горными массивами или водной поверхностью, зачастую представляя собой полуостров или остров. По сути, созданные на этих территориях зоны стали анклавами, предназначенными для изучения и практического использования в интересах КНР системы свободного предпринимательства. В результате предпринятых мер в сравнительно короткие сроки в Китай из-за рубежа начали поступать современное оборудование, информация, значительные финансовые средства.

Вместе с тем новые социально-экономические отношения лишь в минимальной степени затрагивали остальную территорию Китая. В этой связи можно привести ст.19 Положения об особых экономических зонах провинции Гуандун, в которой предусматривалось создание в зонах компаний по обслуживанию в сфере трудовых отношений. Китайские рабочие и служащие рекомендовались такой компанией или приглашались для работы самими предпринимателями с согласия Комитета по управлению особыми экономическими зонами провинции Гуандун. Предприятия принимали персонал на работу после проверки и заключали с рабочими и служащими трудовые контракты. Таким способом осуществлялся отбор наемных работников из числа граждан КНР для работы в зонах.

В России система специального отбора граждан для работы на расположенных в особых зонах предприятиях практически не нашла применения. При этом режим зоны, закрепленный в соответствующем российском Положении о СЭЗ, распространялся на всех граждан, проживавших в ее пределах на момент учреждения зоны.

Аналогичным образом действие указанного документа распространялось на все предприятия, организации, учреждения, находившиеся на момент создания зоны на ее территории. При этом, напомним, согласно Положению о СЭЗ "Кузбасс", налог на прибыль предприятий-резидентов в первые пять лет функционирования СЭЗ не мог превышать 30%. Иными словами, независимо от реального положения дел в зоне и степени ее эффективности область получала на 5-летний срок налоговый кредит, а все указанные субъекты - фиксированную ставку налога на прибыль, что вело к существенному сокращению налоговых поступлений. В первую очередь потери бюджета были связаны с уменьшением налогообложения деятельности по добыче и реализации угля и продуктов его переработки, в том числе по осуществлению экспортных операций.

Таким образом, вместо создания некоего анклава, способного абсорбировать различные иностранные нововведения и капиталы на базе учреждаемых специально для этих целей предприятий с иностранным участием и прошедшим отбор персоналом, в России в качестве подобных свободных зон предпочли видеть обширные территории со сложившимся разно-профильным промышленным производством и традиционным составом населения, включавшим, в частности, и социально не защищенные категории граждан. Следует учитывать также существовавший в начале 90-х годов менталитет населения, для которого было характерно отсутствие практических навыков жизни и работы в условиях рыночной экономики.

Нельзя не отметить также, что в СЭЗ "Кузбасс" управление как вновь создаваемой зоной, так и обширной промышленной областью, обремененной многими социально-экономическими проблемами, было возложено на одни и те же руководящие органы. Нетрудно было предположить, что любые реальные преобразования в таких условиях столкнутся со значительными трудностями.

При подобных исходных данных создание на базе такой территории в течение пяти лет, на которые был предоставлен налоговый кредит, компактной, способной эффективно функционировать экспортно ориентированной зоны было практически неосуществимо.

Последующие события, происходившие в Кемеровской области на протяжении 90-х годов, показали, что само по себе создание СЭЗ не привело к повышению уровня жизни и стабилизации социально-экономической обстановки в регионе. Напротив, расширение свободы экономической деятельности одновременно для всех субъектов при отсутствии должного контроля и навыков управления новыми процессами со стороны властных структур могло послужить дополнительным фактором, обострившим социальную обстановку.

4. Значительный производственный потенциал Кемеровской области, заложенный еще в дореформенный период, наличие природных ресурсов и ряд иных факторов позволили к концу 90-х годов стабилизировать положение в регионе. По опубликованным данным*(5), в настоящее время по своему экономическому весу область занимает 15-е место в рейтинге субъектов РФ.

Большинство других субъектов Федерации, на территории которых в разные годы создавались свободные зоны, изначально имевшие менее развитую производственную базу, не наделенные богатыми природными ресурсами или же выгодным географическим положением, имеют в рейтинге существенно худшие позиции. Исключение составляют лишь наиболее крупные центры, в частности г. Санкт-Петербург (СЭЗ "Санкт-Петербург"), занимающий 4-е место. Трудно, однако, предположить, что при отсутствии СЭЗ на территории этого мегаполиса его экономический вес среди российских регионов был бы иным. То же самое можно сказать о занимающей 3-е место Московской области (зона свободной торговли "Шереметьево" и парк высоких технологий "Зеленоград").

Ленинградская область (СЭЗ "Выборг"), Сахалинская область (СЭЗ "Сахалин"), Калининградская область (СЭЗ "Янтарь") занимают соответственно 20-е, 34-е и 42-е места и могут быть отнесены к числу сравнительно благополучных регионов. Эти регионы также отличаются выгодным местоположением и богатыми природными ресурсами.

Большинство субъектов Федерации, которые не обладают указанными преимуществами и в дореформенный период не относились к числу высокоразвитых, продолжают, несмотря на учреждение в разные годы на их территории свободных (особых) экономических зон, оставаться в числе проблемных, дотационных территорий. Это относится, в частности, к Читинской области (52-е место), Магаданской области (70-е), Ингушетии (71-е), Кабардино-Балкарии (72-е), Калмыкии (73-е место) и ряду других.

Всего, по имеющимся данным, с начала 90-х годов в различных регионах было учреждено 24 зоны с особым правовым режимом. Впрочем, судить не только об экономическом состоянии, в котором находятся такие зоны в настоящее время, но даже об их точном количестве и реальном функционировании весьма затруднительно. Как российская общественность, так и потенциальные зарубежные инвесторы не получают объективной, подкрепленной статистическими обзорами и экспертными оценками информации как в целом о состоянии инвестиционного рынка в России, так и о положении дел в отдельных свободных (особых) зонах. Поэтому отнюдь не случайно у специалистов в области инвестиций и бизнесменов формируется мнение о том, что "эти зоны не работают"*(6).

В тех странах, где имеется реальная заинтересованность в привлечении капиталов в определенные отрасли хозяйства или отдельные регионы, проводится активная работа по разъяснению текущей инвестиционной политики: публикуются разнообразные материалы рекламного характера, проводятся выставки и симпозиумы. Особое внимание уделяется законодательству страны-реципиента инвестиций и гарантиям его соблюдения. Материалы, предназначенные для зарубежных читателей, публикуются в первую очередь на английском языке и распространяются через посольства, консульства и торгово-промышленные палаты соответствующих стран. Следует подчеркнуть, что предоставляемые материалы должны содержать достаточно подробную и, главное, достоверную информацию. Такой подход одинаково характерен как для динамично развивающихся Китая и Индии, так и для промышленно развитых стран, заинтересованных в привлечении капиталов (США, Япония, Франция и др.).

5. Ко второй половине 90-х годов преобладающей тенденцией в мире стал переход от создания преимущественно экспортно ориентированных зон производственного назначения, целью которых в основном было пополнение валютных ресурсов соответствующих стран, к образованию технопарков (парков высоких технологий).

В России технопарк "Зеленоград" был учрежден в г.Зеленограде Московской области. Его создание основывалось на предоставлении государством долгосрочного налогового кредита. К сожалению, судить о результатах деятельности парка сложно, поскольку они либо не были подведены, либо не стали достоянием общественности.

Создание технопарков преследует цели развития наукоемких, высокотехнологичных отраслей производства (производство медикаментов, станков с ЧПУ, средств коммуникации и т.п.). Помимо США, где находится наиболее известный технопарк - Силиконовая Долина, подобные образования есть во Франции, в Японии, Греции, Германии, Китае, Индии и многих других странах.

Схемы организации технопарков различаются в зависимости от конкретных целей их создания, однако можно выделить ряд общих условий, которые необходимо или желательно выполнить в целях успешной реализации подобных проектов.

Необходимым условием является наличие высококвалифицированных отечественных кадров и (или) возможности пригласить специалистов из-за рубежа. При этом технопарк должен отвечать определенным общепринятым требованиям, обеспечивающим специалистам и их семьям комфортабельное пребывание. Под этим понимается развитая инфраструктура, включающая жилье, детсады и школы, торговые, культурно-развлекательные и спортивные центры, медицинские учреждения.

Специалистам должны быть созданы отвечающие современным требованиям условия для работы (оборудованные помещения, материалы, библиотечные фонды и пр.). Кроме того, должны быть решены вопросы оплаты их труда и социального страхования. Часто в целях минимизации затрат, необходимых для обеспечения указанных условий, технопарки располагают вблизи крупных городов. При этом между парком и городом должно существовать налаженное сообщение.

В большинстве случаев на базе осуществляемых в технопарках научных разработок развертывается современное производство, что влечет за собой создание дополнительных рабочих мест, новые капиталовложения в социальную сферу. Все эти факторы благотворно сказываются на социальном климате как в пределах самого технопарка, так и на прилегающих к нему территориях.

Безусловно, создание перечисленных выше условий требует от центральных и местных органов управления значительных усилий.

В том случае, если власти действительно заинтересованы в возможно более эффективной и быстрой реализации проектов, связанных с организацией особой экономической зоны, они должны в первую очередь осуществить детальное планирование инфраструктуры зоны с учетом современных требований и затем приложить усилия к поэтапной реализации своих планов.

Как показывает мировая практика, такие усилия не только окупаются, но и способны в течение продолжительного времени приносить прибыль.

Одним из примеров зоны, сочетающей в себе разработки в области высоких технологий и производственную деятельность, является зона экономического и технологического развития Далянь в КНР. Предоставление властями разнообразных удобств, аналогичных или близких к тем, о которых говорилось выше*(7), дало ощутимые положительные результаты. В зону прибыло более тысячи иностранных инвесторов с консолидированными инвестициями в объеме 4 млрд. долл., что эквивалентно общему объему таких инвестиций, привлеченных Россией в 1991-1996 гг. Главными инвесторами стали компании из Японии, Южной Кореи, США. Благодаря умелой организации зоны и ее успешному функционированию прилегающие к ней территории также получили ощутимый импульс для своего экономического и социального развития. В итоге расположенная в КНР зона размером 50 км2 оказалась экономически более результативной с позиций обеспечения интересов страны-реципиента инвестиций, чем все усилия по либерализации режима иностранных инвестиций, включая учреждение ряда особых экономических зон, предпринятые российскими властями в течение указанного выше периода.

Имеются и другие примеры успешной работы ОЭЗ как в развивающихся, так и в промышленно развитых странах. Следует особо подчеркнуть, что все подобные случаи объединяет реалистичное и, главное, ответственное отношение властей всех уровней к созданию и функционированию зоны как единого организма, нуждающегося в постоянном внимании и опеке. В этом плане инвестиционная политика, проводимая в КНР, может служить для властей бывшего СССР и современной России одновременно примером и укором.

Экономическая либерализация, переходившая во вседозволенность и практиковавшаяся в России на протяжении последних полутора десятилетий, как известно, привела к целому ряду негативных для нашей страны последствий (неудачи во внутренней и внешней политике государства, снижение доверия и авторитета со стороны мирового сообщества, обнищание и численному сокращение населения и т.д.). В то же время в развитии восточного соседа России - Китая, также вступившего на путь реформирования экономики, наблюдается прямо противоположная тенденция, выражающаяся в наличии стабильно высокого кредитного рейтинга, укреплении авторитета на мировой арене, подъеме экономики, росте благосостояния граждан. Начав преобразования на нескольких прибрежных территориях, власти этой страны постепенно, шаг за шагом продолжили их, последовательно отбирая и поощряя положительный и корректируя отрицательный опыт реформирования.

В результате выбранных КНР стратегии и тактики преобразований власти смогли в более спокойной обстановке, чем это имело место в России, адаптироваться к новым реалиям, выработать стратегические подходы и законодательную базу для продолжения реформ.

Благодаря продуманной инвестиционной политике с 1979 г. по 1985 г. в Китае было образовано 2300 совместных предприятий с общей суммой внешних инвестиций по достигнутым соглашениям в 3,39 млрд. долл. Около 72% общей суммы инвестиций относилось к инвестициям производственного назначения. К концу 80-х годов 60% созданных в КНР совместных предприятий находилось в провинциях Гуандун и Фуцзянь (из этого количества свыше 60% располагалось в особых экономических районах)*(8).

В целом по объему привлекаемых в страну прямых иностранных инвестиций, в том числе и через механизм особых экономических зон, КНР занимает в настоящее время второе место в мире после США. По мнению некоторых исследователей*(9), уже к 1992 г. прямые иностранные инвестиции стали для КНР основным внешним источником капитала. Их объемы превосходят общую сумму кредитов иностранных коммерческих банков, внешнюю помощь, доходы от экспорта и ценных бумаг, распространяемых на международных фондовых рынках. Нетрудно сравнить это с положением, в котором оказалась в результате непродуманного реформирования Россия, обремененная колоссальным внешним долгом и способная поддерживать свое существование главным образом с помощью наращивания объемов продажи за рубеж своих природных ресурсов.

Остается лишь сожалеть о том, что десятилетний опыт преобразования экономики в КНР, имевшийся к моменту начала реформ в СССР, был отброшен авторами российских реформ либо воспринят в искаженном виде, как, например, в отношении методики и практики создания СЭЗ.

6. Следует подчеркнуть, что функционирование ОЭЗ в КНР осуществлялось под строгим контролем со стороны как органов, созданных специально для управления зонами, так и центральных органов представительной и исполнительной власти. Иными словами, свобода экономической деятельности сочеталась с соблюдением правовых предписаний и надзором государства.

Обратимся, например, к нормам, касающимся порядка осуществления в ОЭЗ валютных расчетов. Согласно ст.15 Положения Китайской Народной Республики об особых экономических зонах провинции Гуандун, перевод предпринимателями, а также иностранными рабочими и служащими предприятий особых зон своих законных доходов за границу разрешался после уплаты налогов. При этом перевод осуществлялся в соответствии с действовавшими в зонах правилами контроля над иностранной валютой через находившиеся в ОЭЗ филиалы Банка Китая и другие банки (Согласно решению Госсовета КНР, принятому в сентябре 1983 г., Банк Китая выполняет функции центрального банка и не занимается промышленно-торговым кредитованием и операциями со сбережениями граждан. Помимо него в КНР действует ряд других банков (Народный банк Китая, Народный строительный банк Китая, Промышленно-торговый банк Китая, Сельскохозяйственный банк Китая).). Следует подчеркнуть, что в КНР как в начале проведения реформ, так и в настоящее время осуществляется строгий валютный контроль со стороны государства. Он воспрепятствовал созданию условий для широкомасштабного, неконтролируемого оттока капиталов за рубеж. Напротив, нельзя не признать, что в России подобные условия формировались самим государством, в том числе в процессе организации СЭЗ. Достаточно сопоставить ст.15 Положения об ОЭЗ провинции Гуандун с рядом пунктов Положения о СЭЗ "Кузбасс". Последнее санкционировало право предприятий - резидентов СЭЗ не только начислять гражданам - резидентам СЭЗ "Кузбасс" заработную плату в иностранной валюте, перечисляя ее на специальные счета в банке и выплачивая в виде именных чеков, расчетно-кредитных карточек и других безналичных платежных средств для использования в специальных магазинах зоны, но также выплачивать ее указанным лицам за рубежом. Предприятия-резиденты, а также иностранные граждане также имели право после уплаты налогов вывезти полученные законным путем доходы в иностранной валюте за рубеж. При этом в отличие от КНР не оговаривалась необходимость осуществлять валютные операции через уполномоченные на то национальные банки. Более того, с опережением событий примерно на десятилетие в СЭЗ было разрешено создание предприятий с иностранными инвестициями в банковской и страховой сферах. Это положение подкреплялось предоставлением всем предприятиям СЭЗ права решать вопросы создания совместных предприятий самостоятельно, без согласования с министерствами и ведомствами. Напомним также, что иностранные инвесторы получили право осуществлять инвестиции на территории СЭЗ "Кузбасс" путем создания предприятий и их филиалов, полностью принадлежащих иностранным инвесторам.

Уже упоминалось, что вопреки существовавшему в СССР строгому контролю за внешнеторговыми операциями резиденты СЭЗ наделялись правом самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность, включая коммерческое посредничество и бартерные сделки. Следует учитывать, что в начале 90-х годов, вследствие сохранявшейся централизации управления народным хозяйством, на областном и местном уровнях управления практически отсутствовали навыки и механизмы защиты финансово-валютной и внешнеторговой сфер деятельности. Они продолжали действовать в основном на общегосударственном и частично на республиканском уровнях, хотя в РСФСР, руководство которой начало проводить оппозиционную центру политику, механизмы государственного контроля были значительно ослаблены.

Сопоставляя приведенные выше положения, нетрудно понять, какие возможности для легального вывоза капиталов и природных ресурсов региона, подобного Кемеровской области, могло предоставить подобное регулирование. Впрочем, аналогичные выводы напрашиваются при анализе правовых актов, лежащих в основе не только СЭЗ "Кузбас", но и других образований этого типа. Следует добавить, что, создавая легальные условия для неконтролируемого движения капиталов и материальных объектов через свою государственную границу, Россия формировала пути отмывания как отечественных, так и зарубежных капиталов, имевших сомнительное, а подчас и явно криминальное происхождение.

Дисбаланс, возникший вследствие указанных обстоятельств в мировой финансовой и валютной системах, заставил западные страны принять адекватные меры, выразившиеся в усилении контроля за проведением операций с капиталом, имеющим российское происхождение. На сегодняшний день итогом сказанному служит официальное включение РФ, наряду с самыми известными офшорными зонами, в список стран, замеченных в активном отмывании "грязных" денег, осуществленное группой из 11 ведущих банков мира (См.: Известия. 2000. 31 октября.). Такой шаг может иметь для российских компаний ряд неблагоприятных последствий. Впрочем, подобная новость не является неожиданной. Следует признать, что существенная роль в утере государством контроля за движением финансовых потоков как внутри страны, так и вне ее принадлежит созданным в России в период 90-х годов свободным (особым) экономическим зонам.

7. Правовое регулирование отечественных СЭЗ осуществляется главным образом на основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юридическую силу, от уже упоминавшихся положений о СЭЗ, утвержденных распоряжением Верховного Совета РФ, до федеральных законов, регламентирующих создание и деятельность отдельных зон.

Общие вопросы, касающиеся режима свободных (особых) экономических зон, находят отражение в распоряжениях и постановлениях правительства, указах Президента РФ и других нормативных актах. Однако в их числе нет единого специального закона, который регулировал бы процедуру создания, функционирования различных зон, а также, что очень существенно, их ликвидации. Имевшие место попытки принять такой закон не увенчались успехом. Поскольку в будущем подобные шаги могут предприниматься вновь, представляется целесообразным остановиться на имеющих принципиальное значение положениях последнего по времени его рассмотрения в палатах Федерального Собрания проекта Закона "О свободных экономических зонах".

Нашедшая отражение в проекте традиционная концепция СЭЗ исходит из того, что свободная экономическая зона представляет собой отдельный, ограниченный участок территории РФ, в пределах которого действует особый правовой режим. При этом границы СЭЗ могут совпадать либо не совпадать с установленными границами территориально-административных единиц.

Важно отметить, что, согласно проекту, упомянутый режим, не ограничиваясь особенностями таможенного регулирования и налогообложения, предусмотрел в отношении отдельных видов СЭЗ полный запрет на проживание в них физических лиц. Очевидно, что подобное установление противоречит ч. 1 ст.27 Конституции РФ, согласно которой каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Необходимо признать, что и в целом концепция зоны как ограниченного участка территории, в пределах которого действует некое специфическое регулирование экономических и иных отношений с элементами особого административного управления (отдельные органы управления, особый режим въезда, выезда и пребывания и пр.), входит в противоречие с ч.1 ст.8 Конституции РФ, предусматривающей, что в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Действительно, о какой свободе перемещения товаров в границах страны можно говорить при наличии в СЭЗ особого таможенного регулирования, в свете которого территория зоны противопоставляется так называемой остальной территории РФ? Кроме того, как уже говорилось применительно к СЭЗ "Кузбасс", в отдельных зонах по решению местных органов управления могли создаваться таможенные и иные функциональные субзоны, т.е. замкнутые территории с еще более узкоспециализированным режимом, чем режим самой СЭЗ.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на принимавшиеся в отношении отдельных зон федеральные законы, с момента введения в действие Конституции РФ 1993 г. существование СЭЗ вступило в противоречие с Основным законом страны. Отсюда следует, что для легализации создания и функционирования СЭЗ необходимо внесение в Конституцию РФ соответствующих изменений. В противном случае правовые акты, предусматривающие правила поведения, не соответствующие изложенным выше положениям Основного закона, имеющим принципиальный характер, становятся неправомерными, поскольку, согласно ч.1 ст.15 Конституции, законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Подобные выводы не только имеют теоретический характер, но и могут повлечь практические последствия, поскольку ставят под сомнение законность как отдельных нормативных актов, так и совершенных на их основе действий. Если вспомнить настойчивость, с которой федеральные власти, ссылаясь на упомянутые выше положения Конституции РФ, добивались отмены всех ограничений режима пребывания физических лиц в Москве, становится непонятным, по каким причинам на протяжении почти целого десятилетия они поощряли существование гораздо более серьезных расхождений между Конституцией РФ и регулированием, действующим не только на региональном, но и на федеральном уровне в отношении СЭЗ.

8. Одной из заложенных в проекте закона идей, вызывающих серьезные сомнения, является существенное усиление роли Правительства РФ и других органов исполнительной власти и, соответственно, уменьшение полномочий федеральных органов представительной власти в регулировании процесса создания и деятельности СЭЗ.

Согласно проекту закона, зоны должны возникать в соответствии с Федеральной программой создания и развития свободных экономических зон на территории РФ. Эта программа разрабатывается и ежегодно уточняется Правительством РФ. Подготовка ее проекта осуществляется по поручению Правительства федеральным органом исполнительной власти на основе предложений о создании зон, поступивших от субъектов Федерации и предварительно согласованных с соответствующими органами местного самоуправления. Правительство принимает решение о создании конкретной зоны и утверждает положение о ней. Оно же решает вопрос о ее ликвидации. Как можно видеть, согласно проекту, все принципиальные этапы процесса формирования и прекращения СЭЗ определяются органами исполнительной власти, и прежде всего Правительством РФ.

При этом роль высшего органа представительной власти - Федерального Собрания, фактически, ограничивается рассмотрением предложений по финансированию программы в рамках обсуждения бюджета страны на следующий финансовый год.

Между тем, несмотря на то что льготы, которыми наделяются субъекты, именуемые участниками СЭЗ, носят локальный характер, последствия их предоставления затрагивают интересы широкого круга лиц - от конкретных предприятий, оказывающихся в неравном положении по сравнению с предприятиями, получившими статус участника зоны, до субъектов Федерации, не располагающих на своей территории свободными экономическими зонами. Освобождение от налогов, снижение налоговых ставок, сокращение налогооблагаемой базы, предусматриваемые в том или ином сочетании режимом зоны, ведут к снижению в течение продолжительного времени общего уровня доходов, поступающих в бюджеты разных уровней. В условиях, когда принятие решения о создании зон предоставляется Правительству, а не высшему законодательному органу, субъекты Федерации, не участвующие в соответствующем проекте, практически лишены возможности влиять на принятие принципиальных решений. В связи с этим представляется необходимым, чтобы как утверждение в целом Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории РФ, так и принятие решений о создании отдельных зон осуществлялись федеральным законодательным органом и имели форму закона, а не акта Правительства.

Для современной России реальные результаты создания СЭЗ можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи отдельным территориям. При этом необходимо осознавать, что поддержка будет оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее регионов. Представляется, что целесообразность и обоснованность соответствующих потерь со стороны центра и субъектов Федерации во имя развития той или иной территории должны обсуждаться обеими палатами Федерального Собрания при принятии соответствующего законопроекта. На такой основе учреждение зоны не будет восприниматься как насильственное ущемление интересов остальных субъектов Федерации. В целом же предоставление территориям режима СЭЗ, на наш взгляд, не должно становиться обыденной практикой, оставаясь исключением из правил, а не правилом. В противном случае оно может превратиться в способ ухода от налогообложения, а также от исполнения общих для всех участников внешнеэкономической деятельности таможенных правил.

9. Однако даже при условии соблюдения указанных выше условий вызывает сомнения выраженная в проекте закона концепция регулирования, относящегося к одной из разновидностей СЭЗ - так называемой зоне экспортного производства (далее - ЗЭП).

Согласно проекту, такая зона представляет собой ограниченный участок таможенной территории РФ, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для участников данной зоны, вывозящих с ее территории за пределы РФ более 50% товаров собственного производства, относящихся к продукции обрабатывающих отраслей промышленности и отвечающих критериям происхождения с территории указанной зоны (должны быть произведены в указанной зоне).

К сфере обрабатывающей промышленности относится широкий перечень производств, включая, например, такую подотрасль, как нефтехимия. Нетрудно представить себе ситуацию, при которой на территории ЗЭП функционирует некое нефтеперерабатывающее предприятие, причем произведенная на нем продукция экспортируется за рубеж. Как известно, продукты переработки нефти пользуются широким спросом и на внутрироссийском рынке. Однако в данном случае вывоз продукции с территории ЗЭП будет осуществляться независимо от ситуации, складывающейся внутри страны. Итак, на основе упомянутого регулирования в форме ЗЭП может быть создан канал сбыта, по которому ценные и востребованные на внутреннем рынке продукты перерабатывающей промышленности смогут беспрепятственно вывозиться за пределы России. Авторы проекта не упомянули о возможности квотировании экспорта продукции, произведенной в ЗЭП. Создается впечатление, что их цель состояла в установлении лишь нижнего предела вывоза продуктов переработки сырья за пределы РФ и в дальнейшем стимулировании этого процесса путем предоставления экспортерам соответствующих льгот. Между тем на сегодняшнем этапе экономического развития России всемерное поощрение экспорта уже не может служить самоцелью при создании СЭЗ. Напротив, в целях избежания ажиотажного спроса и резкого роста цен на некоторые необходимые российскому потребителю виды продукции перерабатывающей промышленности Правительство вынуждено в ряде случаев вводить ограничения на вывоз такой продукции за рубеж путем применения административных мер воздействия на экспортеров.

Изложенные соображения не охватывают всех положений проекта закона о СЭЗ. Однако и они свидетельствуют о недостаточной степени проработки авторами как общей концепции, так и формулировок отдельных статей этого документа.

***

В настоящее время трудно с уверенностью судить о перспективах дальнейшего развития свободных (особых) экономических зон на территории РФ.

Есть информация о планах создания двустороннего китайско-российского парка высоких технологий, который должен располагаться в КНР. Имеются и другие аналогичные предложения. Правда, в этих случаях речь идет о российских инвестициях в экономику иностранного государства. Вместе с тем такой опыт может оказаться весьма полезным. Возможно, впоследствии полученные навыки будут способствовать организации подобных парков и в России.

Наряду с восприятием зарубежного опыта, по-видимому, пришло время обобщить и проанализировать как негативные, так и позитивные стороны деятельности отечественных СЭЗ. В итоге следовало бы дать ответы на главный вопрос: каковы должны быть цели создания подобных зон на территории РФ, а также характер нормативного обеспечения их функционирования? Как представляется, процесс создания зон следует продолжить лишь в том случае, если на основе анализа всех имеющихся данных будет доказано, что создание зон оказало реальный положительный эффект на экономику и социальную сферу тех административных единиц, в рамках которых они были образованы. При этом необходимо внести изменения в действующую Конституцию РФ и иные нормативные акты с целью ликвидации правовых коллизий, имеющихся в настоящее время между основополагающими конституционными принципами и правовым режимом СЭЗ.

Представлялось бы целесообразным разработать специальный федеральный закон, регулирующий порядок создания, функционирования и ликвидации свободных (особых) экономических зон. Впрочем, появление такого акта не должно повлечь за собой упрощение порядка создания зон. Любая экономическая зона с особым правовым режимом должна учреждаться на основе отдельного федерального закона. Помимо этого было бы полезным разработать ряд документов рекомендательного характера, которые могли бы играть роль модельных актов, предназначенных для особых зон различного назначения, например смешанных производственно-экспортных зон, технопарков и пр. Такие модельные акты помогли бы учесть не только российский, но и, что весьма важно, современный зарубежный опыт деятельности СЭЗ.

Для привлечения в зоны потенциальных инвесторов необходима специальная служба, работа которой носила бы открытый, публичный характер. Она бы знакомила инвесторов с особенностями и преимуществами отдельных регионов, служила источником достоверной, подкрепленной статистическими сведениями и экспертными оценками информации, столь необходимой иностранным и отечественным инвесторам.

В современных условиях только открытость властей и их ответственное отношение к проектам, связанным с учреждением новых и поддержкой уже существующих СЭЗ, могут быть залогом успешной деятельности таких образований на российской территории.

Н.Л. Платонова

"Гражданин и право", N 5, 6, май, июнь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ссылка на данные документы содержится в Указе Президента РФ от 4 июня 1992 г. N 548 "О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории РФ" (в ред. Указа Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 491)

*(2) Документ не опубликован

*(3) Для управления СЭЗ "Садко" и СЭЗ "Выборг" по согласованию с Ленинградским и Новгородским областными и Выборгским городским Советами народных депутатов создавались административные органы - Комитеты по управлению СЭЗ, действовавшие на основании отдельных положений

*(4) Утверждено 15-м заседанием Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей 5-го созыва 26 августа 1980 г. // Гражданское законодательство КНР. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1997. С.323

*(5) См.: Между Москвой и Чукоткой. Рейтинг регионов // Известия. 2000. 24 октября

*(6) См.: OECD. Economic Survey. Russian Federation. 1997. P. 192-197. Цит. по: Фишер П. Прямые иностранные инвестиции для России: стратегия возрождения промышленности. М.: Финансы и статистика, 1999. С.433

*(7) Подробнее см.: Фишер П. Указ. соч. С.432

*(8) См.: Энциклопедия нового Китая / Пер. с англ. М.: Прогресс, 1989. С.330

*(9) См.: Фишер П. Указ. соч. С.131