Глава 2. Содержание проблемы, обоснование необходимости ее решения программными методами (п.п. 14-23)

Глава 2. Содержание проблемы, обоснование необходимости ее решения
программными методами

14. Наряду со спецификой геополитического положения, демографического и социально-экономического развития Калининградской области ее внутренняя целостность и внешнее своеобразие в качестве самобытного субъекта Российской Федерации обусловлены уникальностью регионального фонда ОКН.

По сравнению с другими российскими регионами и приграничными зарубежными государствами материальная часть историко-культурного наследия Калининградской области отличается заметно большим разнообразием составляющих его этноконфессиональных и историко-художественных компонентов, а также видовой принадлежностью сохранившихся памятников.

15. В настоящее время (по состоянию на 1 октября 2012 года) на государственном учете состоит 1555 ОКН, расположенных в Калининградской области. Из них 34 относятся к памятникам истории и культуры федерального значения, 507 - регионального, 526 - местного (муниципального) значения. В это число входят и 488 выявленных ОКН, которые подлежат государственной охране до принятия решения о включении в Реестр.

16. С точки зрения классификации ОКН Калининградской области по историко-функциональному принципу подразделяются на такие наиболее крупные и значимые группы, как фортификационные сооружения, военно-мемориальные объекты, произведения культовой архитектуры, общественные здания и жилые постройки, археологические памятники.

Так, архитектурно-градостроительной "жемчужиной" Калининградской области являются 19 сохранившихся до нашего времени замков. Самый ранний из них - замок "Бальга" - был заложен еще в 1239 году. Большая часть замковых комплексов, к сожалению, находится в руинированном состоянии. Однако даже в таком виде они обладают большой перспективой в развитии туризма, науки и культуры.

Наряду с замками к разряду памятников фортификации относятся 44 объекта Калининградской области, возведенные в Новое время (XVII в. - начало XX в.). Это крепости, развалины, бастионы, форты и межфортовые сооружения, городские и крепостные ворота, участки городских стен, башни и другие постройки. Их сохранность на сегодняшний день более удовлетворительна по сравнению с замками, но практическая выгода от использования данных памятников незначительна. Особенно это заметно на фоне соседних территорий Польши и Литвы.

Военно-мемориальные объекты Калининградской области, являющиеся по сути достопримечательными местами, связанными с историческими событиями, не только многочисленны, но и неповторимы по своей исторической тематике. Ни один регион страны не имеет памятников истории и воинских захоронений, связанных практически со всеми военными конфликтами мирового масштаба последних трех столетий. Речь идет о Семилетней войне, антинаполеоновских кампаниях, включая Отечественную войну 1812 года, о Первой мировой и Великой Отечественной войнах.

Всего в Калининградской области насчитывается 241 военно-мемориальный объект, имеющий статус ОКН. Это свыше 15% от общего числа памятников истории и культуры. В это число входит 55 памятников, памятных знаков и достопримечательных мест и 186 одиночных и братских воинских захоронений. Из них к Семилетней войне относятся 3 памятных знака, к антинаполеоновским войнам - 4 памятных знака и 3 захоронения, к Первой мировой войне - 2 памятных знака, 23 русских и русско-немецких захоронений и одно немецкое захоронение, к Великой Отечественной войне - 37 памятников, памятных знаков и достопримечательных мест и 160 захоронений. Другим войнам и славе русского оружия в целом посвящено 9 памятных знаков.

К числу наиболее примечательных военно-мемориальных объектов, прославляющих ратный подвиг России на калининградской земле, относятся "Памятник Барклаю-де-Толли Михаилу Богдановичу", (пос. Нагорное, муниципальное образование "Калужское сельское поселение" Черняховского муниципального района), установленный в 1821 году на месте скоропостижной смерти великого русского полководца, "Мемориал 1200 гвардейцам" в городе Калининграде, считающийся первым по времени создания в стране мемориальным комплексом в честь защитников Отечества, павших в годы Великой Отечественной войны (открыт 30 сентября 1945 года), десятки братских могил русских солдат и офицеров времени Первой мировой войны, незаслуженно забытых и заброшенных в послевоенные десятилетия.

Немногим менее 10% ОКН Калининградской области (139 памятников) представляют собой культовые сооружения. Среди них около 40 кирх относятся к орденскому периоду региональной истории (XIII в. - начало XVI в.) - это, как правило, готические базилики, аналогов которым нет в России.

В числе публичных и жилых зданий исключительным достоянием Калининградской области следует признать усадебные (господские) дома как типичные объекты европейской усадебной архитектуры, а также постройки в таких стилях XIX - начала XX столетия, как неоготика, модерн, конструктивизм и другие. Конструктивно-технические особенности многих из этих объектов (фахверковая технология строительства, высокие, покрытые черепицей крыши, мансарды) придают Калининградской области неповторимый архитектурный облик.

Значительная часть территории Калининградской области (приморская зона, исторический центр города Калининграда и другие районы) содержит памятники археологического наследия, являющиеся достоянием мировой культуры и включенные в международные каталоги археологических древностей. В их число входят 80 древнепрусских городищ, могильники, курганы, поля погребений эпохи бронзы и более раннего времени. Калининградская археология дает богатейший материал для проведения научных исследований. Причем ее ценность заключается не только в этом. Европейский опыт позволяет утверждать, что археологические объекты при рациональном к ним отношении значительно повышают туристическую привлекательность Калининградской области.

17. Реализация установленных действующим законодательством полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране ОКН осуществляется вне зависимости от имущественной принадлежности памятников истории и культуры. Между тем сложившаяся практика показывает, что эффективность государственной политики в данной сфере во многом зависит от ее адресной ориентированности относительно различных категорий собственников или пользователей ОКН.

Среди 1555 ОКН Калининградской области только 36 (2,3%) находятся в региональной собственности (включают 48 объектов недвижимости, учтенных в реестре государственного имущества Калининградской области по состоянию на 01 июля 2012 года), в том числе - 7 федерального, 20 - регионального, 2 - местного (муниципального) значения и 7 выявленных ОКН. Наиболее известны среди них городские ворота "Железнодорожные", городские ворота "Аусфальские", Форт N 5, Башня "Врангель", Башня "Дона" (здание Музея янтаря), Бастион "Прегель", "Блиндаж", Здание мемориального комплекса командного пункта 43-ей Армии, здания Калининградского областного историко-художественно музея и Калининградского областного музыкального колледжа им. С.В. Рахманинова, здание "Торговой Биржи" (бывший Дом культуры моряков).

Остальные 97,7% ОКН Калининградской области имеют федеральных, муниципальных или частных собственников, либо право собственности на них не установлено.

Так, все 188 воинских захоронений, отнесенных к ОКН, являются либо объектами недвижимости муниципальной формы собственности, либо не имеют собственников. При этом бремя содержания и благоустройства воинских захоронений, согласно Закону Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества", возложено на органы местного самоуправления.

Распределение воинских захоронений неравномерно. Большая их часть расположена на территориях 8 муниципальных образований (городской округ "Город Калининград", Багратионовский, Гусевский, Гурьевский, Славский и Черняховский муниципальные районы, Нестеровский и Правдинский районы), в каждом из которых находится свыше 10 воинских захоронений. За счет собственных финансовых ресурсов указанные муниципалитеты практически не имеют возможности поддерживать должное состояние военно-мемориальных объектов.

Наиболее привлекательными ОКН для вложения инвестиций являются памятники фортификационного искусства. Статистика права собственности по данным объектам красноречиво свидетельствует о том, что основным условием восстановления фортификационного наследия должна стать консолидация действий всех категорий собственников. Так, из 19 замков Калининградской области 11 принадлежат централизованной религиозной организации "Калининградская Епархия Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)", 6 - Российской Федерации, один находится в частной собственности и еще на один (руины Королевского замка) право собственности не оформлено. По остальным 44 фортификационным объектам статистика такова: 26 находятся в федеральной собственности, 8 - в областной, 3 - в частной собственности и 4 объекта собственников не имеют.

За единичными исключениями (руинированные кирхи), все культовые сооружения Калининградской области - памятники истории и культуры - принадлежат религиозным организациям. Только часть из них используется в культовых целях, но не менее трети кирх требуют незамедлительного проведения аварийно-спасательных работ. Особенно это актуально в отношении памятников орденского периода. Объем финансовых затрат на эти цели велик, поэтому наиболее оптимальный путь спасения разрушающихся храмов - поддержка религиозных организаций в рамках реализации государственно-частного партнерства.

18. Фонд ОКН Калининградской области способен стать важным ресурсом для развития в ближайшие годы и на среднесрочную перспективу ее социально-экономического потенциала.

С учетом этого обстоятельства в течение последних двух лет формируется региональная политика. В "Послании об основных направлениях деятельности Губернатора и Правительства Калининградской области на 2012 год" к числу базовых приоритетов новой модели экономики Калининградской области отнесена туристская отрасль. В ее развитии важнейшая роль отводится восстановлению ОКН. Наряду с этим в данном программном документе среди приоритетных мероприятий по развитию сферы культуры названы восстановительные работы на оборонительных сооружениях, на базе которых функционируют музейные учреждения Калининградской области. В целом сохранение и эффективное использование фортификационных сооружений, а также других ОКН признано Губернатором Калининградской области Н.Н. Цукановым проблемным вопросом, требующим незамедлительного проектного решения.

В рамках разработки стратегии комплексного социально-экономического развития Калининградской области до 2020 года мероприятия по сохранению и рациональному использованию ОКН признаны приоритетными для формирования туристско-рекреационного комплекса в качестве новой отрасли специализации экономики Калининградской области, а также для позитивных изменений в сфере культуры.

В частности, отдельные из таких мероприятий способны стать "якорными" проектами (центрами притяжения европейских и российских событий), источниками генерации базового туристического потока и создания условий для появления полноценного туристского и янтарного кластеров. Другие мероприятия ориентированы на организацию комфортной и привлекательной социокультурной среды в Калининградской области, на укрепление ее внешнего образа как российского региона, обладающего неповторимым русско-европейским историко-культурным наследием.

Таким образом, актуальность реализации Программы обусловлена ее соответствием приоритетным задачам стратегии комплексного социально-экономического развития Калининградской области.

19. Статьей 12 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ предусмотрена разработка региональных целевых программ сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН. В настоящее время такие программы приняты и успешно реализуются в большинстве субъектов Российской Федерации. Аналогичные программы разработаны во многих муниципальных образованиях страны.

В Калининградской области программно-целевой метод в отношении сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН до настоящего времени использовался редко и бессистемно. В частности, проведение проектных и ремонтно-восстановительных работ на отдельных ОКН и некоторые другие мероприятия осуществлялись в рамках федеральной целевой программы (далее - ФЦП) "Культура России (2006-2010 годы)", ФЦП развития Калининградской области на период до 2015 года, Областной инвестиционной программы Калининградской области, целевой программы Калининградской области "Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)".

Поскольку эта масштабная работа была лишена единой отраслевой логики, состояние фонда ОКН Калининградской области в лучшую сторону кардинально не изменилось. Между тем, в 2011-2012 годах с особой остротой обозначились проблемы, решение которых возможно исключительно на основе программно-целевого метода. К числу таких проблем относятся низкая эффективность системы государственного учета ОКН, хроническое недофинансирование деятельности по их сохранению из бюджетов всех уровней, отсутствие системного подхода к реализации задач государственной политики в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны памятников истории и культуры.

В частности, существующая система государственного учета ОКН в настоящее время малоэффективна. В отличие от других регионов Российской Федерации, где фонд памятников истории и культуры формировался естественным путем и пополняется постепенно, в Калининградской области большая часть ОКН была поставлена на государственный учет после 1991 года. В процессе ускоренного и массового включения различных объектов в число памятников истории и культуры были допущены неточности при оформлении научной документации на ОКН, в нормативных правовых актах в некоторых случаях неверно указывались их исторические наименования, адреса, технические характеристики и пр.

Согласно статье 15 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в Российской Федерации ведется Реестр, содержащий сведения об ОКН и представляющий собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных о памятниках истории и культуры. Сведения, содержащиеся в Реестре, являются основными источниками информации об ОКН, их территориях, а также о зонах охраны ОКН при формировании и ведении государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Регистрация в Реестре завершает процедуру оформления для памятника статуса ОКН. При этом в отношении каждого памятника четко прописываются предметы его охраны, границы территории и другие параметры, подлежащие защите со стороны государства.

Нормативная база по ведению Реестра окончательно была сформирована только в 2011 году. На сегодняшний день ни один памятник истории и культуры Калининградской области в Реестре не зарегистрирован1. При этом включенными в него являются 754 ОКН, поставленных на государственный учет до 29 июня 2002 года (дата вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ). Вопреки существующим реалиям, включенными в Реестр также считаются 39 ОКН, утративших признаки памятников истории и культуры, в том числе физически не существующие, демонтированные в 1950-х - 1970-х годах объекты ("укрупненные" воинские захоронения, несколько жилых домов, церковь Прейсиш-Эйлау, памятник И.В. Сталину и др.).

Отсутствие официально утвержденных сведений об ОКН способствует многочисленным злоупотреблениям их использованием со стороны собственников/пользователей. Наряду с этим данная ситуация порождает избыточные административные ограничения для хозяйствующих субъектов, поскольку вместо четко установленных предметов охраны государство защищает объекты недвижимого имущества в целом.

Оптимизация системы государственного учета ОКН требует целевого финансирования для принятия экстренных мер по проведению государственной историко-культурной экспертизы (далее - ГИКЭ), сбору исследовательских материалов для регистрации ОКН в Реестре и для исключения из него, паспортизации памятников. В рамках решения этой проблемы также необходимо активизировать работу по выявлению ОКН, прежде всего, памятников археологии, которые интенсивно разграбляются и разрушаются в последнее время.

Наглядным примером хронического недофинансирования деятельности по сохранению ОКН служит неудовлетворительное состояние воинских захоронений времени Первой мировой войны. Братские могилы русских солдат и офицеров, расположенные как правило на интернациональных военных кладбищах начала прошлого века, в основной своей массе обветшали, не благоустроены и, за редким исключением, ни разу не подлежали капитальному ремонту. Кроме того, на территории Калининградской области известны русско-немецкие и отдельные русские захоронения 1914 года, требующие выявления и постановки на учет. Реализация данной процедуры является единственной мерой, способной спасти их от разрушения в результате хозяйственного освоения территорий.

В преддверии 100-летних юбилеев начала Первой мировой войны и Гумбинненской битвы, 70-летнего юбилея Великой Победы военно-мемориальным объектам Калининградской области следует обеспечить состояние, достойное памяти павших защитников Отечества. Для исполнения морального долга в крайне ограниченные сроки наиболее оптимален программно-целевой метод.

Мероприятия по проведению аварийно-спасательных и ремонтно-восстановительных работ на ОКН, с разной степенью успешности реализованные во второй половине 1990-х - 2000-х годов, были ориентированы на решение локальных задач (адресная поддержка некоторых учреждений культуры, расположенных в памятниках, ремонт воинских захоронений и немногих фортификационных сооружений в связи с юбилейными датами российской и региональной истории). Эти мероприятия сыграли свою положительную роль, но системного социально-экономического эффекта не, имели. Результативность дальнейшей работы по сохранению ОКН зависит прежде всего от выбора приоритетов, перспективного целеполагания в этой сфере. В условиях ограниченности финансовых, организационных, кадровых и других ресурсов программно-целевой метод позволяет сосредоточиться на тех мероприятиях, реализация которых, с одной стороны, приостановит процесс разрушения ценнейших памятников истории и культуры Калининградской области, с другой стороны, будет стимулировать их использование в интересах стратегического развития Калининградской области.

20. В случае отказа от применения программно-целевого метода единственной альтернативой организации работы по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране ОКН остается инерционное продолжение сложившейся практики в этой сфере. Ее основные черты - реализация установленных полномочий посредством управления расходами (крайне ограниченными, формировавшимися на протяжении многих лет по остаточному принципу), внутриведомственная замкнутость, отсутствие стратегического планирования, "случайность" отбора мероприятий по сохранению ОКН, авральность работы при выделении средств на подготовку к празднованию памятных дат и исторических юбилеев и прочее.

Сохранение такой практики может привести к следующим негативным последствиям:

- бессистемность в решении задач по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране ОКН;

- дефицит финансовых и организационно-управленческих ресурсов для решения актуальных проблем в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН за обозримо короткие сроки;

- разрозненность действий государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации полномочий в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН;

- распыление бюджетных средств разных уровней, незначительное привлечение средств из внебюджетных источников;

- оторванность мер по сохранению и использованию ОКН от задач стратегического развития Калининградской области;

- неэффективность системы государственного учета ОКН;

- снижение комфортности социокультурной среды в Калининградской области и привлекательности внешнего образа Калининградской области в России и на международной арене;

- утрата отдельных памятников истории и культуры, ухудшение общего состояния ОКН.

21. Использование программно-целевого метода в характеризуемой сфере чревато определенными рисками. Наиболее существенны среди них следующие:

- объективные риски:

возможность недофинансирования или срыва финансирования начатых мероприятий в связи с секвестированием областного и местных бюджетов;

возможность возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, способных негативно повлиять на реализацию мероприятий Программы;

изменение приоритетов в стратегии социально-экономического развития России и Калининградской области;

- субъективные риски:

возможность низкой исполнительной дисциплины при реализации мероприятий Программы соисполнителями;

в условиях массовой реализации мероприятий по сохранению ОКН - возможность некачественного выполнения аварийно-спасательных и ремонтно-восстановительных работ вследствие низкой квалификации инженерно-технического и рабочего персонала в специализированных организациях, отбираемых на конкурсной основе.

22. Преодоление субъективных рисков зависит в первую очередь от эффективности используемых механизмов управления Программы, ее кадрового обеспечения и обоснованности системы мероприятий, а также от качества отбора исполнителей.

23. Негативные последствия объективных рисков снижаются благодаря концентрации ресурсов на программных приоритетах и ускоренной реализации связанных с ними мероприятий.