Специальная правоспособность субъектов
частной детективной и охранной деятельности
Определение правового статуса субъектов частной детективной и охранной деятельности в новом Законе о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации требует разрешения вопросов о характере их правоспособности.
Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" был принят 11 марта 1992 года*(1). В период его разработки и до вступления в силу действовал Закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности"*(2). Правоспособность предприятий определял п.2 ст.21 этого закона: "предприятие может осуществлять любые виды деятельности, предусмотренные его уставом:".
Закон о частной детективной и охранной деятельности разрабатывался для регулирования общественных отношений в этой сфере предпринимательства совместно с Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик. В соответствии со ст.12 Основ в российском праве на все юридические лица распространялся реализующий разрешительный тип правового регулирования - принцип специальной (уставной) правоспособности. Согласно ему "юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Оно вправе осуществлять любые виды деятельности, не противоречащие указанным целям и не запрещенные законодательными актами".
Принцип уставной правоспособности юридического лица исторически возник как способ защиты учредителей от недобросовестных действий руководителей юридического лица. Неуставные сделки признавались недействительными, и таким путем восстанавливались нарушенные права акционеров. Вместе с тем мировая история развития института целевой правоспособности свидетельствует о тенденции ограничения принципа специальной правоспособности в законодательстве экономически развитых стран. Эта тенденция универсальна и имеет объективный характер, отражая потребности современного гражданского оборота в стабильности и определенности правоотношений.
Гражданским кодексом Российской Федерации в качестве общего правила был установлен принцип универсальной правоспособности коммерческих организаций. Согласно п.1 ст.49 ГК Российской Федерации "коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и иметь гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом". Таким образом, установление универсальной правоспособности означает наделение субъекта права возможностью приобретать гражданские права и обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности.
Однако это право не является абсолютным. Оно может быть ограничено, согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ, "федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Такую же правовую норму содержит п.2 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Ограничение гражданских прав, каким является установление принципа специальной правоспособности, возможно только в целях защиты конституционных ценностей.
Ввиду того, что вопрос о специальной правоспособности юридических лиц был урегулирован гражданским законодательством, действовавшим на момент принятия Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", этот закон детально не регламентирует правоспособность субъектов частной детективной и охранной деятельности. Так, дефиниции понятий "частная детективная и охранная деятельность" в ст.1 Закона РФ дают операциональные определения этих терминов посредством указания на видовые отличия оказываемых ими услуг. Статья 11 Закона содержит указание на то, что предприятие (юридическое лицо) специально учреждается для оказания охранных услуг, что отражается в уставе. С другой стороны, ст.4 того же закона говорит, что "сыскная деятельность должна быть основным видом занятости частного детектива". Таким образом, здесь законодатель определяет работу частного детектива по оказанию детективных услуг не как исключительный вид деятельности, а только как основной.
Дефиницию понятия "занятость" дает Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации". "Занятость - это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход"*(3).
В целях реализации публично-правовых интересов государства применительно к специальной правоспособности субъектов частной детективной и охранной деятельности законодателем установлены определенные правила. Специальную правоспособность субъекта охранно-детективного предпринимательства характеризуют предмет деятельности и цели деятельности. Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" устанавливает предмет деятельности - виды охранных и детективных услуг, предоставление которых разрешено субъектам с целевой правоспособностью. Таким образом, введена принудительная специализация субъектов частной детективной и охранной деятельности. Исключительное право на занятие этим видом предпринимательства основано на законодательном запрете "физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного детектива, частного детективного предприятия или объединения либо охранно-сыскного подразделения на предоставление услуг, отнесенных к охранным и детективным" (ст.3 Закона РФ). Этим ограничивается правоспособность всех иных индивидуальных предпринимателей и коммерческих организаций на занятие данными видами экономической деятельности.
Прямого запрета юридическим и физическим лицам - субъектам частной детективной и охранной деятельности - на занятие иными видами хозяйственной деятельности Закон не содержит. Но отсутствуют и нормы, устанавливающие право частной охранной или детективной организации на совершение сделок, направленных на обеспечение их деятельности (аренда недвижимости, покупка спецодежды и т.п.), хотя определение конкретных правомочий субъектов частной детективной и охранной деятельности необходимо, поскольку они шире предмета уставной деятельности.
Можно утверждать, что проблема возможности или невозможности осуществления наряду с частной детективной или частной охранной деятельностью иных видов деятельности является в большей степени политико-экономической, нежели правовой. Связана она с вопросом о допустимости или недопустимости "сращивания" вооруженных и организованных сил частных детективных (охранных) структур с коммерческим капиталом (торговым, банковским, промышленным и т.п.). Поскольку этот вопрос однозначно законодателем не решен, зафиксирован промежуточный правовой вариант.
Запрет на осуществление не предусмотренных законом видов деятельности подразумевает только запрет на их непосредственное осуществление от имени субъекта частной детективной и охранной деятельности. Этот запрет легко преодолевается путем создания дочерних и зависимых юридических лиц, участие в которых позволяет контролировать их деятельность и управлять ею. При этом деятельность осуществляется от имени созданного юридического лица, например с универсальной правоспособностью; с субъектом частной охранной или детективной деятельности она не соотносится и не подпадает под режим запрещенной.
Так, юридическое лицо - частная охранная организация не вправе заниматься торговой деятельностью, но может учредить дочернее общество, которое будет осуществлять торговые операции. Представляется, что возможно установление государственного регулирования процессов учреждения организаций юридическими лицами - субъектами частной детективной и охранной деятельности, а также приобретения акций или долей в уставном капитале юридических лиц, не имеющих специальной правоспособности в сфере частной детективной и охранной деятельности.
Законами РФ установлена специальная правоспособность банков, страховых компаний, фондовых бирж и т.д. Однако в этих сферах деятельности законодатель предоставляет организациям несколько больший объем правоспособности, чем для субъектов охранного предпринимательства. Представляется целесообразным сформулировать принцип специальной правоспособности в сфере охранной и детективной деятельности менее жестко.
Публично-правовой запрет на осуществление субъектом частной охранной и детективной деятельности иных видов частноправовой деятельности не учитывает факта его работы в условиях стихийного саморегулирующегося рынка. К тому же предпринимательская деятельность всегда носит рискованный характер. Общественная и личная потребность в услугах субъекта частной охранной и детективной деятельности - величина переменная, далеко не всегда зависящая от качества оказываемых им услуг, профессионализма сотрудников, уровня управленческого и финансового менеджмента. Специалисты констатируют, что в настоящее время характерной чертой рынка охранных услуг является очень высокий уровень конкуренции. Предложение уже значительно превысило спрос на услуги подобного рода*(4).
Налицо и негативные последствия ограничения специальной правоспособности субъектов охранно-детективного предпринимательства. "Нестабильность финансовой базы приводит отдельных руководителей охранно-сыскных структур к развитию отношений с криминальными элементами"*(5). По данным криминологов, многие охранные предприятия занялись побочными видами бизнеса, не предусмотренными законом и их учредительными документами*(6).
Неравномерность получения дохода от предпринимательской деятельности обусловливает нарушение субъектами частной детективной и охранной деятельности запрета на осуществление иных видов деятельности. При этом возможно заключение притворных сделок, прикрывающих совершение работ или оказание услуг, не включенных в установленный законом перечень, что затрагивает как общие, так и частные интересы.
Председатель правления Лиги предпринимателей и руководителей предприятий безопасности И. Голощапов описывает способы преодоления экономического кризиса в охранном бизнесе: "Естественный путь развития - диверсификация - расширение бизнеса за счет смежных секторов рынка. Данная идея уже давно взята на вооружение руководителями охранных структур, но не у всех получается успешно ее реализовывать.: В некоторых структурах довольно удачно получается торговать продукцией своих клиентов, организовывать торговые фирмы, набрав квалифицированный персонал, и получать за счет хороших отношений статус основного дилера: Характерно, что внутри сразу нескольких объединений негосударственных предприятий безопасности стали создаваться торговые дома, чтобы как-то связывать эти потоки продукции"*(7).
Таким образом, правовая норма, устанавливающая для субъектов частной охранной и детективной деятельности весьма узкий перечень разрешенных видов деятельности, не обладает должной регулятивностью. Логично расширить правоспособность субъектов частной охранной и детективной деятельности и предоставить им, например, право оказания юридических услуг.
Принимая во внимание установленное ст.1 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" целевое предназначение частной детективной и охранной деятельности - защиту исключительно законных прав и интересов клиентов, первым необходимым этапом, выполняемым до оказания соответствующих услуг, является установление законности прав и интересов клиента. Это сложный процесс даже для профессиональных юристов, что подтверждает зафиксированная судебной статистикой тенденция роста числа споров, возникших из гражданско-правовых отношений*(8). Следовательно, для установления законности прав и интересов клиента субъект частной охранной и детективной деятельности должен иметь в своем штате юриста или привлекать его на договорной основе.
Важно отметить, что организации, оказывающие частные детективные и охранные услуги, так же как юристы, по роду своей деятельности получают, перерабатывают, хранят и используют во многом одну и ту же информацию о своем клиенте, имеющую конфиденциальный характер и высокую коммерческую ценность. При таких обстоятельствах отношения клиента и исполнителя носят доверительный характер и для клиента крайне желательно сократить круг лиц, имеющих доступ к конфиденциальной информации. Поэтому оказание частными охранными и детективными организациями юридических услуг, с одной стороны, полезно для клиента, а с другой - за счет более углубленной работы с законодательством оказывает стимулирующее воздействие на обеспечение законности в деятельности субъекта частной охранной и детективной деятельности. Кроме того, значительную долю работников частных охранных и детективных структур составляют бывшие сотрудники правоохранительных органов, чей большой профессиональный опыт и знания таким путем могут эффективно быть востребованы в интересах всего общества и отдельных граждан.
Не посягает на конституционные ценности также оказание субъектами охранно-детективного предпринимательства услуг по хранению имущества. Еще одним направлением совершенствования регулирования частной охранной деятельности может стать наделение охранных организаций правом предоставлять клиентам специально оборудованные с целью обеспечения сохранности имущества транспортные средства, а также услуги по транспортировке имущества на специально оборудованных автотранспортных средствах.
В настоящее время ст.3 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" разрешает только "охрану имущества собственников, в том числе при транспортировке". Формулировка указанного вида услуг неточна. Любое имущество, за исключением бесхозного, имеет собственника, но далеко не всегда клиентом субъекта частной охранной деятельности является именно собственник. Им может быть любой законный владелец имущества, например, арендатор или покупатель товара на условиях резервирования права собственности. Для организации, оказывающей охранные услуги, должен быть важен только факт законности владения клиента имуществом, подлежащим охране. Исключение из формулировки Закона слова "собственников" позволит значительно расширить круг лиц, участвующих в гражданско-правовых отношениях с субъектом частной охранной деятельности.
Нуждается в уточнении сама дефиниция "частная детективная и охранная деятельность". Так, субъектам охранной деятельности разрешено выполнение подрядных работ, в частности, проектирование, монтаж и эксплуатационное обслуживание средств охранно-пожарной сигнализации.
Не совсем ясно, какие цели преследовал законодатель, наделив охранные организации правоспособностью для осуществления проектирования, монтажа и технического обслуживания, но ограничив правоспособность в отношении производства средств охранно-пожарной сигнализации. Предоставление права на их изготовление отвечало бы как интересам потребителей, так и интересам государства, поскольку никто лучше проектировщика не сможет контролировать процесс производства, а осуществление монтажа и эксплуатационного обслуживания создает обратную связь в системе "проектирование - производство - эксплуатация" и позволяет оперативно устранять недостатки проектирования. Предоставление охранным организациям права разработки и изготовления средств индивидуальной защиты, а также иных устройств охранного назначения не нарушает ни общественных, ни государственных интересов.
Несомненно, перечень предметов деятельности организаций и предпринимателей, занимающихся охранно-детективной деятельностью, может быть дополнен иными видами деятельности, не противоречащими их уставной пра
