Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере (Ю.А. Крохина, "Журнал российского права", N 5, май 2001 г.)

Правотворчество субъектов Российской Федерации
в бюджетной сфере*(1)

Правовой статус субъектов Российской Федерации определяет право их законодательных (представительных) и исполнительных (администрации, правительства и т.п.) органов власти в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативно-правовые акты, устанавливающие нормы бюджетного права. Правотворчество субъектов Федерации обусловлено и иными факторами федеративного устройства России: разграничением предметов ведения и полномочий, установленных не только Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным и иными договорами; распределением нормотворческой компетенции между различными ветвями власти и т.п. Наделение субъектов Российской Федерации правом принимать законы и иные нормативно-правовые акты является новеллой Конституции Российской Федерации (п.4 ст.76).

Федеративное устройство России предполагает активное участие регионов в разработке и принятии федеральных законов по вопросам бюджетной деятельности, поэтому объектами правотворческого процесса регионального уровня являются не только нормативно-правовые акты соответствующего уровня, но и проекты федеральных бюджетных законов. Последний объект образуется, как отмечается в юридической литературе, в результате реализации субъектами РФ права законодательной инициативы в Государственной Думе или при обсуждении проектов федеральных законов по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации*(2).

Так, пункт 2 ст.63 Устава Свердловской области содержит норму, согласно которой по проекту федерального закона, принятому к рассмотрению в первом и последующих чтениях Федеральным Собранием (Государственной Думой и Советом Федерации), Свердловская область вправе подготовить свои предложения. Предложения по законопроекту разрабатываются Законодательным собранием и передаются губернатору области, который подписывает предложения и от имени области направляет их Федеральному Собранию в семидневный срок с момента получения областью законопроекта. Однако справедливо будет отметить, что названная норма - редкое исключение из массива регионального законодательства, и до настоящего времени в юридической практике не выработан эффективный и стабильный механизм участия субъектов Федерации в законотворческом процессе общефедерального уровня*(3).

Важно обратить внимание на тот факт, что бюджетное правотворчество субъектов Российской Федерации направлено не только на регулирование бюджетных отношений регионального уровня, но и на установление основ бюджетной деятельности муниципальных образований*(4).

Правовые акты субъектов Российской Федерации по форме выражения аналогичны общефедеральным, поскольку правовая система субъекта Федерации производна и является составной частью правовой системы России в целом. Одновременно бюджетное правотворчество регионального уровня имеет принципиальные отличия, проявляющиеся в объеме регулируемых бюджетных отношений, круге лиц, на которых распространяется действие нормативного акта, структуре и содержании актов, методах правового регулирования.

Реформирование российской государственности в целом и бюджетных отношений в частности обусловило интенсивное развитие правотворчества субъектов Российской Федерации. Подобная ситуация с большой остротой ставит проблему согласования двух уровней правотворчества - общефедерального и регионального. В этих условиях особую значимость приобретает реализация принципа федерализма, который должен обеспечивать органичное взаимодействие нормативно-правовых актов Российской Федерации и ее субъектов. В юридической литературе выделяются и иные фундаментальные принципы согласования законодательства Российской Федерации и ее субъектов*(5).

Верховенство, особая значимость Конституции Российской Федерации в регулировании бюджетной деятельности государства обусловливает классификацию принципов регионального правотворчества на 1) конституционные и 2) иные. В первую группу включаются: гуманизм, законность, демократизм, разделение властей, федерализм, обязательность обнародования нормативных актов. Ко второй группе, в частности, относятся: научность (профессионализм), эффективность, гласность, своевременность, прогнозирование (планирование).

Безусловно, большинство названных принципов присущи правотворческой деятельности в целом, независимо от территориального и отраслевого уровней. Однако именно принцип федерализма является первоосновой и фундаментом региональной бюджетно-нормотворческой деятельности. Названный принцип предопределяет, во-первых, приоритет федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, а также по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; во-вторых, приоритет законов субъектов Российской Федерации, принятых вне пределов ведения Российской Федерации, и вопросов установления общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; в-третьих, совместное (субъектов Российской Федерации и федерального центра) обеспечение соответствия регионального бюджетного законодательства Конституции и законам Российской Федерации. В основе согласованности федерального и регионального бюджетного правотворчества лежат принципы конституционности, системности и оптимальности. Представляется, что только тесная взаимосвязь названных принципов будет способствовать наиболее полному и оптимальному правовому регулированию бюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации.

При регулировании бюджетных отношений регионального уровня соответствующие законодательные и исполнительные органы власти могут использовать три механизма правотворчества: а) дублирование норм федеральных законов; б) расширение содержания норм федеральных законов; в) установление новых норм права.

Дублирование федеральных норм права объясняется удобством пользования нормативным правовым актом субъекта Федерации. Например, все конституции республик и уставы краев, областей, автономных образований, городов федерального значения содержат положения о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе норму о совместном установлении общих принципов муниципальной бюджетной деятельности*(6).

Однако кроме положительной стороны дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации таит опасность искажения, в результате чего возникает опасность путаницы в правоприменительной деятельности или многозначности толкования актов Российской Федерации. Представляется, что использование дублирования в бюджетном правотворчестве субъектов Российской Федерации как технико-юридический прием должно быть минимальным, а в тех редких ситуациях, когда оно действительно необходимо, - предельно точным. Необоснованно широкое дублирование федеральных норм может привести к сужению источников бюджетного права и, в конечном итоге, к децентрализации и распаду единства правового пространства. Аргументом в пользу ограничения дублирования в региональном бюджетном правотворчестве может служить и то обстоятельство, что рассматриваемый технико-юридический прием не направлен на закрепление действия федеральных норм. Федеральные бюджетно-правовые нормы являются действующими независимо от их "ратификации" субъектами Российской Федерации. В данном аспекте обращает на себя внимание Устав г. Москвы, ст.13 которого - "Предметы ведения Российской Федерации" - идентична ст.71 Конституции Российской Федерации*(7).

Справедливым будет отметить тенденцию снижения дублирования федеральных бюджетных норм региональным законодателем. Ю. А. Тихомиров указывает следующие причины наметившейся тенденции: а) увеличение правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации; б) официальное признание областных законов; в) обеспечение приоритета нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации перед федеральным законом в сфере исключительного ведения региона; г) укрепление единых конституционных основ правовой системы Российской Федерации*(8).

Весьма характерна такая черта, как расширение правотворческой деятельности субъектов Федерации в сфере регулирования бюджетных отношений. Подобную тенденцию целесообразно считать частью процесса реализации федеральных норм бюджетного права, поскольку на субфедеральном уровне осуществляется их детализация. Например, более обстоятельного правового регулирования требует бюджетная компетенция субъектов Российской Федерации, основные начала которой установлены ст.8 Бюджетного кодекса РФ. Увеличение объема правового регулирования собственной бюджетной компетенции осуществлено всеми субъектами Российской Федерации путем принятия специального институционального бюджетного законодательства*(9). К сожалению (и на это следует обратить внимание), названия многих законов регионального уровня при одинаковом объеме регулируемых финансовых отношений отличаются существенными разночтениями. Так, в ряде регионов приняты и действуют законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъекте Федерации*(10), в других регионах - основы бюджетного устройства и бюджетного процесса*(11), в третьих - законы о бюджетном процессе*(12). Существуют также бюджетные кодексы (в Вологодской области*(13), Хабаровском крае*(14)). Некоторые субъекты (в основном республики) Российской Федерации не имеют единого закона, регулирующего бюджетные отношения в целом, а издают ежегодные законы о бюджетной системе соответствующего региона*(15). Другие субъекты принимают ежегодные законы о бюджетной системе параллельно с действующим нормативным актом длительного применения. Например, Республика Татарстан имеет Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Татарстан"*(16), кроме того, ежегодно принимаются законы о бюджетной системе*(17). Подобное разнообразие является спецификой регионального правотворчества, обусловленной бурным развитием и усложнением бюджетных отношений, наличием разнообразных юридико-технических приемов правотворческой деятельности. Одновременно тенденция необоснованного разнообразия бюджетного правотворчества свидетельствует о недостаточном уровне правовой культуры и согласованности в региональном законотворческом процессе.

Следует отметить наметившийся переход бюджетного регионального законодательства к более высокой ступени организации - от разработки отдельных нормативных актов к их кодификации. Так, некоторые субъекты Российской Федерации законодательно закрепляют свое право на принятие кодексов по отраслям законодательства*(18). В этом плане следует отметить возражения ряда специалистов относительно наличия подобных нормативных актов на региональном уровне*(19).

Анализ данного вопроса дает основание указать на тот факт, что кодексы не занимают самостоятельного места в иерархии нормативных актов, а являются законодательными актами, издающимися в форме закона. Полномочия же по изданию законов предоставлены субъектам Российской Федерации Конституцией РФ.

Обращение к зарубежному опыту позволяет сделать вывод о широком применении кодификации регионального законодательства. Например, в США на уровне штатов повсеместно применяется названный способ систематизации территориального законодательства*(20). Однако, принимая решение о кодификации бюджетных нормативных актов, следует помнить, что подобный вид правотворчества приемлем только в условиях сложившихся, устоявшихся общественных отношений.

Наиболее актуальным юридико-техническим приемом регионального бюджетного правотворчества является создание новелл, то есть выработка в рамках своей компетенции ранее не существовавших норм бюджетного права. Использование названного приема основано на реализации законодательной воли населения субъекта Федерации, отражает принцип самостоятельности и является результатом обобщения опыта бюджетной деятельности соответствующего субъекта Российской Федерации. Одновременно следует помнить, что самостоятельность регионального правотворчества имеет свои пределы и ограничивается прежде всего необходимостью соответствия нормам федеральной Конституции (ч.1 ст.15), особенно положениям ее первой главы. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не должны также создавать коллизии с нормами федеральных законов, поскольку действующее законодательство Федерации является основополагающим. Акты субъектов Российской Федерации не должны содержать норм, регулирующих отношения в сфере исключительной компетенции Федерации, а по вопросам установления общих принципов бюджетной деятельности муниципальных образований- соответствовать законам Российской Федерации (ст.71-73, 76 Конституции РФ).

Новеллами учредительных документов субъектов Российской Федерации (конституций и уставов) следует считать наличие отдельной главы, посвященной финансовым основам деятельности соответствующего региона*(21). В состав подобных глав входят, как правило, нормы о финансовых ресурсах субъекта, налогах, сборах и других обязательных платежах на территории, бюджетной системе; особо выделяются нормы о республиканском, областном, краевом, города федерального значения, автономного образования бюджете и доходных источниках бюджета.

Заслуживает одобрения наличие законодательно установленного особого порядка внесения бюджетных законопроектов в представительный орган субъекта РФ. На уровне основных законов многие субъекты Федерации установили, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, о выпуске региональных займов, другие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, могут быть внесены в представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации только при наличии заключения высшего исполнительного органа (главы этого органа) субъекта Российской Федерации*(22).

Наиболее сложно осуществляется процедура внесения бюджетных законопроектов в тех субъектах Федерации, основные законы которых требуют положительного заключения главы администрации*(23). В случае отклонения проекта бюджетного закона главой администрации проект в прежней редакции может быть рассмотрен представительным (законодательным) органом, но для его принятия требуется уже квалифицированное большинство голосов (то есть не менее двух третей от общего числа депутатов). В случае внесения бюджетного законопроекта в измененной редакции он рассматривается как вновь принимаемый акт*(24).

Названные нормы региональных конституций и уставов носят не декларативный характер, поскольку подкреплены механизмом реализации с жестко установленными сроками предоставления заключения и последствиями нарушения названных сроков, первоочередным порядком рассмотрения бюджетных законопроектов, наличием согласительных процедур и т.п.*(25)

Наиболее сложная, но, думается, вполне оправданная важностью бюджетных отношений процедура принятия бюджетных законов закреплена Уставом Свердловской области. Помимо названных условий внесения бюджетного законопроекта, принятые областной Думой законы по вопросам бюджета, финансового регулирования и т.п. подлежат обязательному рассмотрению Палатой представителей Законодательного собрания Свердловской области. В случае отклонения бюджетного закона Палатой представителей создается согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий, после чего выработанные предложения ставятся на голосование в обеих палатах Законодательного собрания (ст.67). Устав Свердловской области устанавливает также сроки устранения разногласий и последствия их нарушений (п.7 ст.67).

Бурное развитие бюджетного нормотворчества на региональном уровне неминуемо порождает и ряд негативных моментов: возникают коллизии норм бюджетного права - по-прежнему значительная часть межбюджетных отношений регулируется внутрифедеральными договорами, некоторые нормативные акты субъектов РФ не опубликовываются и т.п. С точки зрения развития федеративных начал в бюджетном праве наибольшую тревогу вызывают встречающиеся противоречия нормативных актов регионального уровня федеральному законодательству. В сложившейся ситуации представляется целесообразным поддержать предложения ряда ученых о таком возможном способе предупреждения противоречий в сфере федерального и регионального правотворчества, как введение предварительного контроля за актами, издаваемыми субъектами Российской Федерации, в виде экспертизы в одном из федеральных органов государственной власти (предпочтительнее в Министерстве юстиции Российской Федерации), внедрение института публично-правовой ответственности за нарушение федеральной Конституции и законодательства*(26), принятие Законодательно-процессуального кодекса как основного акта, устанавливающего порядок законодательной процедуры в субъектах Российской Федерации*(27).

Проблемы развития бюджетного правотворчества на региональном уровне актуализируют проблему разработки концепции модельного Основного закона субъекта РФ*(28) и в особенности его главы, регулирующей основы бюджетной деятельности соответствующего региона. Учитывая основополагающую роль конституций и уставов субъектов Федерации, представляется необходимым закрепить в предлагаемой главе следующие принципы бюджетной деятельности регионального уровня: взаимосвязь с бюджетной деятельностью Федерации, основы бюджетного устройства; состав звеньев бюджетной системы региона, их взаимосвязь со строением общефедеральной бюджетной системы; основы межбюджетных взаимоотношений, бюджетного регулирования, бюджетных прав (компетенции) субъекта Российской Федерации, бюджетной деятельности муниципальных образований. Целесообразно также дополнить раздел Основного закона субъекта Российской Федерации, устанавливающий основы правотворчества региона, нормой о процедурных гарантиях обсуждения субъектом Федерации федеральных законопроектов по вопросам бюджетной деятельности государства, в особенности законопроектов, устанавливающих общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации и основы муниципальной бюджетной деятельности. Более детальную регламентацию названные основы региональной бюджетной деятельности будут получать в функциональных (тематических) нормативно-правовых актах соответствующего субъекта.

Ю.А. Крохина,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры финансового,

банковского и таможенного права Саратовской

государственной академии права.

"Журнал российского права", 2001, N 5

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья выполнена при финансовой поддержке Министерства образования РФ (грант ГОО - 1.3-297).

*(2) См. подробнее: Бекетова С. М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ областей Центрального Черноземья): Автореф. дисс.: к. ю. н. Саратов, 1999. С.10.

*(3) См. по этой проблеме: Поленина С. В. Федеративные договоры и структура законодательства России // Государство и право. 1993. N 1. С.3-12; Смирнова Ю. М. О проблемах реализации Федеративного договора // Государство и право. 1993. N 2. С.3-17; Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УРАН, 1998 и др.

*(4) См., напр.: Закон Саратовской области "О финансовой системе местного самоуправления в Саратовской области" // Саратовские вести по понедельникам. 1999. 17 марта; Закон Амурской области "Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления в Амурской области" // Амурская правда. 1999. 18 февр. и др.

*(5) См.: Кумышева М. К. Законодательство Российской Федерации и ее субъектов: проблемы систематизации и оптимизации: Автореф. дисс. : к. ю. н. Ростов н/Д, 1998. С. 3; Кочетков А. В. Региональный законодательный процесс: Автореф. дисс. : к. ю. н. Саратов, 1999; Купин В. А. Общетеоретические проблемы законотворчества субъекта Российской Федерации (по материалам Республики Адыгея). М., 1996; Бухтанова Л. Б. Процесс законотворчества в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Бурятия). М, 1997.

*(6) См., напр.: пункт 1 ст.11 Устава Ненецкого автономного округа // Нярьяна вындер. 1998. 23 июня; пункт 1. ст.12 Устава Сахалинской области // Губернские ведомости. 1999. 22 июля; статья 11 Устава Рязанской области // Рязанские ведомости. 1998. 29 окт.; статья 5 Устава (Основного Закона) Саратовской области // Саратовские вести по понедельникам. 1999. 7 июня; статья 14 Устава Пензенской области // Ведомости Законодательного собрания Пензенской области. 1999. N 9. Ст.8 и др.

*(7) См.: Устав г. Москвы // Ведомости Московской Думы. 1998. N 8. Ст.27.

*(8) См.: Тихомиров Ю. А. Правовые акты субъектов Российской Федерации. - В кн.: Конституция. Закон. Подзаконный акт. М.: Юридическая литература, 1994. С.108.

*(9) См., напр.: Закон Иркутской области "О выдаче бюджетных ссуд из областного бюджета" // Восточно-Сибирская правда. 1999. 18 марта; Закон Саратовской области "О финансовой системе местного самоуправления в Саратовской области" // Саратовские вести по понедельникам. 1999. 17 марта и др.

*(10) См., напр.: Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области" // Восточно-Сибирская правда. 1995. 21 февр.; Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Астраханской области" // Астраханские известия. 1995. N 27; Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Магаданской области" // Территория. 1996. 24 сент. и др.

*(11) См., напр.: Закон Самарской области "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" // Волжская коммуна. 1995. 16 мая и др.

*(12) См., напр.: Закон "О бюджетном процессе в Воронежской области" // Коммуна. 1998. 4 июня; Закон Амурской области "О бюджетном процессе в Амурской области" // Амурская правда. 1999. 12 янв.; Закон "О бюджетном процессе в Саратовской области" // Саратовские вести. 1997. 19 мая и др.

*(13) См.: Красный Север.1999. N 43-44.

*(14) См.: Сборник нормативных актов Законодательной Думы Хабаровского края. 1999. N 7.

*(15) См., напр.: Закон "О бюджетной системе Республики Алтай на 1992 год" // Ведомости Верховного Совета Республики Алтай. 1994. N 2. С.5; Закон "О бюджетной системе Республики Алтай на 1993 год" // Ведомости Верховного Совета Республики Алтай. 1993. N 3. С.19.

*(16) См.: Известия Татарстана. 1992. 24 марта.

*(17) См., напр.: Закон "О бюджетной системе Республики Татарстан на 1999 год" // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1998. N 12; Закон "О бюджетной системе Республики Татарстан на 1996 год" // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1996. N 1.

*(18) См., напр.: пункт 2 ст.88 Конституции Республики Башкортостан; статья 63 Конституции Республики Тыва.

*(19) См.: Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С.334.

*(20) См. подробнее: Charles S. Rhyne, Brice W. Rhyne, Edward D. Means Sr. Codification on Municipal Ordinances. Washington, D. C. Report 3. 147. 1961.

*(21) См., напр.: глава 9 Устава Сахалинской области // Губернские ведомости. 1999. N 136-137; глава 5 Устава Орловской области // Ведомости Орловской областной Думы. 1996. Вып.5-7; глава 11 Устава Рязанской области // Рязанские ведомости. 1998. 29 окт.; глава 5 Устава Саратовской области // Саратовские вести по понедельникам. 1999. 7 июня.

*(22) См., напр.: статья 66 Устава Свердловской области // Собрание законодательства Свердловской области. 1999. N 4; статья 82 Конституции Республики Дагестан // Дагестанская правда. 1994. 3 авг.

*(23) См., напр.: пункт "е" ст.38 Устава Курской области // Курская правда. 1995. 9 окт.; пункт 3 ст.36 Устава Астраханской области // Астраханские известия. 1997. N 15.

*(24) См., напр.: пункт 3 ст.29 Устава Костромской области // Костромской край. 1995. 14 июля; пункт 7 ст.67 Устава Свердловской области // Собрание законодательства Свердловской области. 1999. N 4; пункт 2 ст.46 Устава Омской области // Омский вестник. 1997. 10 дек.; статья 47 Устава Приморского края // Ведомости Думы Приморского края. 1999. N 34.

*(25) См., напр.: пункт 2 ст.29 Устава Костромской области // Костромской край. 1995. 14 июля; статья 67 Устава Свердловской области // Собрание законодательства Свердловской области. 1999. N 4.

*(26) См.: Жученко А. А. Проблемы соотношения конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: Автореф. дисс. : к. ю. н. М., 1999. С. 11; Евдокимов И. В. Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс. : к. ю. н. Екатеринбург, 1999. С. 17; Степашин С. В. Российский федерализм и пути формирования единого правового пространства // Журнал российского права. 1998. N 3. С.4.

*(27) См.: Бекетова С. М. Указ. соч. С.13-14.

*(28) См., напр.: Поленина С. В. Указ. соч. С.12; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. М., 1999. С.126-151 и др.