Комментарий отдельных статей бюджетного кодекса Российской Федерации (О.А. Перова, "Гражданин и право", N 6, июнь 2001 г.)

Комментарий отдельных статей бюджетного кодекса
Российской Федерации

Статья 31

Принцип самостоятельности бюджетов - один из основных постулатов бюджетной системы РФ. В анализируемой статье бюджетная самостоятельность получила закрепление через ряд составляющих ее элементов.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы.

Бюджетный процесс законодатель определяет (ст.6 Бюджетного кодекса РФ; далее - БК РФ) как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Таким образом, содержание бюджетного процесса предопределяется государственным устройством РФ, структурой российской бюджетной системы, бюджетными правами органов и лиц - участников бюджетного процесса.

Бюджетный процесс в РФ, как и в большинстве зарубежных государств, включает четыре стадии:

составление проектов бюджетов;

рассмотрение и утверждение бюджетов;

исполнение бюджетов;

контроль за исполнением бюджетов.

Годовой бюджет составляется на один финансовый год, соответствующий календарному году и длящийся с 1 января по 31 декабря.

Участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ (направляет Федеральному Собранию РФ Бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год); органы законодательной власти; представительные органы местного самоуправления (рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении); органы исполнительной власти (составляют проекты бюджетов, осуществляют исполнение принятых бюджетов); органы денежно-кредитного регулирования (например, Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов); кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов; государственные внебюджетные фонды и др.

Для бюджетного процесса характерны принципы разграничения компетенции между органами законодательной и исполнительной властей, специализации бюджетных показателей, ежегодности.

При этом на каждом уровне бюджетной системы РФ каждый субъект Федерации и органы местного самоуправления формируют и исполняют свои бюджеты самостоятельно. Перечисленные субъекты располагают такой возможностью при наличии: собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ; законодательного закрепления регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов (третий элемент принципа самостоятельности бюджетов); права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств (четвертая составляющая); права определения источников финансирования дефицитов бюджетов (пятая составляющая).

Самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако действующее бюджетное законодательство не гарантирует субъектам Федерации и муниципальным образованиям необходимого уровня собственных доходов.

В частности, в структуре доходов бюджетов муниципальных образований регулирующие доходные источники значительно преобладают над собственными доходами. Местные бюджеты формируются в основном за счет отчислений от федеральных налогов по ежегодно устанавливаемым ставкам. Уровень доходов от местных налогов и сборов практически во всех муниципальных образованиях составляет 15-20%. Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными (См.: Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. N 5. С.14.).

Кроме того, в последние годы четко прослеживается тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. На эту тенденцию указывает сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов, свидетельствующий о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета (См. там же. С.13.).

Из этого следует, что нормы налоговых законов должны "строиться" на основе составляющих принципа самостоятельности бюджетов. Недопустимо, чтобы в федеральных законах по налоговым вопросам нарушались бюджетные интересы субъектов РФ в плане сокращения доходной части региональных бюджетов.

Подобные попытки неоднократно предпринимались в российской законотворческой практике (проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О налоге на имущество предприятий"", рассмотренный Советом Государственной Думы 15 ноября 1999 г.; проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций", принятый Государственной Думой в первом чтении 3 декабря 1999 г., и т.д.).

Кроме того, в комментируемой статье закреплены положения о недопустимости изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджетов, сумм превышения доходов над расходами и сумм экономии по расходам, а также о недопустимости компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения бюджетных законов (решений о бюджете).

Вместе с тем бюджетная самостоятельность не исключает наличия определенных бюджетных взаимоотношений между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления. Система межбюджетных отношений предполагает: наличие единых принципов и механизмов регулирования межбюджетных отношений; недопустимость индивидуальных льгот, привилегий и согласований по вопросам разграничения расходных полномочий, доходных источников и распределения финансовой помощи; объективное распределение финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности (См.: Бушмин Е.В. Реформа межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу // Финансы. 2000. N 6. С.4.).

В настоящее время вследствие дефицита большей части бюджетов субъектов Федерации и бюджетов местного самоуправления на встречные потоки финансовых средств между бюджетами возлагается функция восполнения этого дефицита через перераспределение доходов между территориями-донорами и территориями-реципиентами.

Статья 48

При функционировании государственных финансов возникают два тесно взаимосвязанных процесса: мобилизация финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении публичной власти, и использование аккумулированных в бюджете денежных средств на различные государственные потребности. Первый из этих процессов находит свое выражение в понятии государственных доходов, второй - государственных расходов (См.: Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1994. С.240.).

Доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ - федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - подразделяются на налоговые и неналоговые (ст.41 БК РФ). В свою очередь налоговые и неналоговые доходы бюджетов могут быть как собственными, т.е. закрепленными на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами (ст.47 БК РФ), так и регулирующими. С точки зрения теории финансового права критериями такой классификации являются порядок и условия зачисления доходов (См.: Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1995. С.126.).

Согласно части первой комментируемой статьи, регулирующими доходами бюджетов называются федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

Применительно к налоговым доходам придание им статуса регулирующих доходов бюджета имеет весьма важное значение. Оно содействует оптимизации процесса налогообложения, укреплению финансовых основ местного самоуправления, повышению уровня его самостоятельности, снижению встречных финансовых потоков и повышению эффективности функционирования бюджетной системы в целом.

По мнению ученых - специалистов в области налогообложения, "оптимальное распределение налоговых доходов между бюджетами всех уровней, преимущественно путем законодательного закрепления на постоянной (долговременной) основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами разного уровня, позволит сократить дотационность в бюджетной системе РФ, повысить заинтересованность, а также ответственность на каждом уровне этой системы за собираемость налогов, рост налогового потенциала, обозначит сужение сферы перераспределительных процессов, уменьшит необходимость оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам... сосредоточит внимание органов государственной власти и органов местного самоуправления на тех субъектах РФ и тех муниципальных образованиях, где "имеющийся налоговый потенциал не позволяет перекрыть минимально необходимые бюджетные расходы" (Пронина Л.И. О налоговых доходах местных бюджетов во второй части Налогового кодекса Российской Федерации // Финансы. 2000. N 9. С. 24.).

Не случайно распределение основных видов налогов по всем трем уровням бюджетной системы является предметом федерального законодательства многих развитых федеративных зарубежных государств. В частности, в Германии распределение основных налогов между тремя уровнями власти закреплено на конституционном уровне (ст.106, 106а и 107 Основного закона ФРГ).

В качестве юридического основания для зачисления регулирующих доходов в бюджеты разных уровней выступает законодательный акт. Частью второй комментируемой статьи предусмотрено, что таким актом может быть:

а) закон о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы (например, закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год);

б) закон о бюджете того уровня бюджетной системы, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня (закон о бюджете субъекта Федерации, муниципального образования).

Таким образом, определение пропорций распределения регулирующих доходов бюджета между бюджетами различных уровней бюджетной системы РФ -предмет исключительно бюджетного законодательства РФ. Это положение не всегда учитывается субъектами права законодательной инициативы при разработке законопроектов по вопросам налогообложения и внесении их в Государственную Думу.

Так, в проекте Федерального закона "О рентных платежах в природопользовании", внесенном в Государственную Думу Законодательным собранием Иркутской области и рассмотренном Советом Государственной Думы 14 сентября 2000 г., содержалась норма о том, что распределение рентных платежей от использования земельных ресурсов между бюджетами РФ, субъекта РФ и муниципального образования осуществляется в соотношении 10 : 30 : 60 соответственно. А распределение рентных платежей от использования лесных, водных, минеральных и других природных ресурсов, имеющих федеральное значение, между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта РФ производится в соотношении 40 : 60.

В ст.50 БК РФ предусмотрено утверждение пропорций распределения федеральных налогов и сборов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет при условии возможного увеличения нормативов отчислений в бюджеты нижестоящего уровня на очередной финансовый год. К регулирующим доходам относится, в частности, федеральный налог на добавленную стоимость (НДС), ставки которого дифференцированы в зависимости от видов реализуемых товаров (работ, услуг), а доли поступлений от НДС в бюджеты разного уровня ежегодно устанавливаются в законе о федеральном бюджете. Например, по Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2000 год" (ст.10 и 32) налог на добавленную стоимость как регулирующий налоговый доход федерального бюджета в размере 85% доходов поступал в федеральный бюджет и в размере 15% доходов зачислялся в бюджеты субъектов РФ. Земельный налог в соответствии с данным Федеральным законом (ст.10 и 16) распределялся между уровнями бюджетной системы РФ в следующем объеме: 30% налоговых поступлений направлялось в федеральный бюджет, 20 - в бюджеты субъектов РФ (за исключением г. Москвы), в бюджет г. Москвы - 70 и в бюджеты городов и поселков, иных муниципальных образований, включая муниципальные образования г. Санкт-Петербурга, - 50%. Таким образом, земельный налог, будучи местным налогом (ст.15 НК РФ), взимается на всей территории РФ, и поступления по нему распределяются между бюджетами всех уровней в соответствии с нормативами, ежегодно устанавливаемыми федеральным законом о федеральном бюджете.

В части третьей комментируемой статьи установлен "ограничитель", действующий в отношении распределения налоговых доходов и состоящий в том, что налоговые доходы бюджетов субъектов РФ, получаемые ими в результате распределения регулирующих налоговых доходов по уровням бюджетной системы, должны быть менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории (ст.6 БК РФ). Следовательно, применительно к правилу части третьей комментируемой статьи налоговые доходы конкретного субъекта Федерации, например Самарской области, должны составлять не меньше половины доходов консолидированного бюджета РФ на территории этой области.

Статья 12

В статье закреплен параметр, устанавливающий временные пределы функционирования бюджетной системы, а следовательно, финансовой системы государства в целом.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ составляются на один финансовый год, который длится с 1 января по 31 декабря, т.е. соответствует календарному году.

Аналогичным образом финансовый год определяется и в большинстве зарубежных стран - во Франции, в Бельгии, Швейцарии, Нидерландах и др. В Канаде, Италии, США и некоторых других странах бюджет также принимается на один финансовый год, который не совпадает с календарным годом. Например, в США финансовый год начинается 1 октября, в Италии - 1 июля, в Канаде - 1 апреля.

Переход от многолетних к однолетним бюджетам произошел в зарубежной финансовой практике в конце ХIX - начале ХХ в. Вместе с тем и сегодня в ряде государств бюджеты принимаются на несколько лет. Так, по Основному закону ФРГ (ст.110) бюджет утверждается бюджетным законом на один год или несколько лет; в последнем случае он утверждается раздельно на каждый год до начала первого отчетного года. Этот закон может предусмотреть, что некоторые главы бюджета будут иметь различную продолжительность действия по годам. В ст.79 Конституции Греции закреплена возможность выработки двухгодичного бюджета.

Согласно ст.242 БК РФ, лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря, по завершении финансового года. До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет (в РФ действует казначейская система исполнения бюджетов), обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства.

Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий представительный орган в форме проекта закона (решения) и подлежит утверждению этим органом в следующем финансовом году. В частности, в БК РФ особо оговорено, что отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год должен быть представлен Правительством РФ в Государственную Думу не позднее 1 июня текущего года. Он имеет форму федерального закона (п.1 ст.275 БК РФ).

О.А. Перова,

кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 6, июнь 2001 г.