Приложение. Муниципальная программа "Повышение эффективности управления муниципальными финансами муниципального образования "Советский городской округ" на период до 2018 года"

Приложение
к постановлению администрации
Советского городского округа
от 25 февраля 2015 г. N 184

Муниципальная программа
"Повышение эффективности управления муниципальными финансами муниципального образования "Советский городской округ" на период до 2018 года"

Муниципальная программа "Повышение эффективности управления муниципальными финансами муниципального образования "Советский городской округ" на период до 2018 года" (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах, программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 2593-р, а также Государственной программой Калининградской области "Эффективные финансы", утвержденной Постановлением Правительства Калининградской области от 31 декабря 2013 года N 1022, и определяет основные направления деятельности администрации Советского городского округа в указанной сфере.

I. Итоги реализации Программы администрации городского округа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2014 года

В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ. Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации в целом и в том числе в муниципальном образовании "Советский городской округ" (далее - Советский городской округ) современной системы управления финансами.

В сентябре 2011 года была принята Программа администрации Советского городского округа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2014 года.

Основными результатами реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов в Советском городском округе с 2011 года стали:

- регулирование бюджетных правоотношений на основе единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

- организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств Советского городского округа;

- поэтапное внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (реализация мероприятий в рамках приоритетных национальных проектов, муниципальных целевых программ, обоснование бюджетных ассигнований, муниципальных заданий);

- упорядочение основных социальных обязательств;

- создание нормативно-правовой базы для развития новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг (переход от сметного финансирования на субсидирование);

- переход от годового к среднесрочному финансовому планированию на три года, в том числе утверждению бюджета городского округа на очередной финансовый год и на плановый двухлетний период;

- формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;

- придание процессу размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд публичности и прозрачности.

Реализация Программы по повышению эффективности бюджетных расходов в Советском городском округе осуществлялась по следующим направлениям: сбалансированность и устойчивость бюджета Советского городского округа, совершенствование разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями, поэтапный переход к программной структуре расходов бюджета, повышение эффективности предоставления муниципальных услуг и оптимизация функций муниципального управления, формирование элементов контрактной системы.

1. Сбалансированность и устойчивость бюджета Советского городского округа.

Формирование бюджета городского округа осуществлялось с учетом прогноза социально-экономического развития Советского городского округа, а также с соблюдением ограничений дефицита бюджета и муниципального долга в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. В рамках деятельности межведомственной комиссии по мобилизации доходов в бюджет Советского городского округа постоянно велась работа по повышению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а также по сокращению недоимки в бюджет. В целях проведения взвешенной бюджетной политики и ограничения необоснованного увеличения расходов формирование расходной части бюджета осуществлялось с учетом мер по оптимизации расходов.

2. Совершенствование разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями.

С 1 января 2012 г. финансовое обеспечение полиции стало полномочием Российской Федерации.

В рамках комплексной реформы здравоохранения с 2012 года полномочия по обеспечению оказания медицинской помощи осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

С принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" предусмотрено перераспределение полномочий по обеспечению государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, с сокращением расходных обязательств муниципальных образований.

3. Переход к программной структуре расходов бюджета.

В Советском городском округе разработан и принят порядок разработки, утверждения муниципальных целевых программ, их формирования, реализации и контроля, а также определения критериев оценки эффективности использования бюджетных ресурсов в рамках реализации целевых программ.

В целях реализации изменений, внесенных в отдельные положения Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса, в Советском городском округе осуществляется поэтапный переход к формированию бюджета в структуре муниципальных программ. Так, бюджет Советского городского округа на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов сформирован в структуре утвержденных муниципальных программ городского округа, за исключением расходов на содержание органов власти и имущества казны. Перечень муниципальных целевых программ представляется в составе документов к проекту бюджета на очередной трехлетний период.

4. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг и оптимизация функций муниципального управления.

В 2010-2012 годах была проведена коренная реформа системы оказания муниципальных услуг.

Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ) стал основополагающим документом для установления правового статуса муниципальных учреждений в форме казенных, бюджетных или автономных. В муниципалитете была создана нормативно-правовая база, позволившая повысить эффективность предоставления муниципальных услуг и оптимизировать функции муниципального управления. С 1 января 2012 г. начал работу официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть Интернет) для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru), на котором все муниципальные учреждения Советского городского округа размещают и обновляют актуальную информацию о своей деятельности.

5. Формирование элементов контрактной системы в Советском городском округе.

За период с 2010 по 2014 год администрацией городского округа осуществляются меры, направленные на развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок товаров, работ, услуг.

Внедряется практика обоснования бюджетных расходов на закупки товаров, работ, услуг во взаимосвязи с номенклатурой планируемых к закупке продукции и услуг, их стоимостными и натуральными показателями.

С принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) утверждаются и публикуются на официальном сайте Российской Федерации www.zakupki.gov.ru планы-графики размещения заказов администрации городского округа и муниципальных учреждений.

В целом задачи Программы повышения эффективности бюджетных расходов были решены, что обеспечило преемственность развития системы управления муниципальными финансами и создало качественно новую базу для разработки новой программы в данной сфере.

II. Цель, задачи и условия реализации Программы

Эффективное, ответственное и прозрачное управление муниципальными финансами Советского городского округа является важнейшим условием для повышения уровня и качества жизни населения городского округа, развития социальной сферы и достижения других стратегических целей социально-экономического развития городского округа.

Необходимость разработки, цель и задачи Программы.

Наряду с положительными результатами реализации Программы администрации Советского городского округа по повышению эффективности бюджетных расходов в настоящее время в сфере управления муниципальными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:

- на практике не удалось полностью увязать стратегическое планирование социально-экономического развития городского округа с бюджетным планированием;

- по-прежнему отсутствуют на всех уровнях бюджетной системы действенные методики оценки эффективности использования финансовых ресурсов, при формировании бюджета достижение значений показателей муниципальных программ городского округа, как правило, не учитывалось при планировании бюджетных ассигнований;

- незавершенность формирования и ограниченность практики использования муниципальных программ в качестве основы для бюджетного планирования и основного инструмента для достижения целей бюджетной политики Советского городского округа;

- недостаточно активно внедряются способы оптимизации бюджетных расходов;

- не созданы в полном объеме условия для мотивации муниципальных учреждений Советского городского округа в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

- недостаточная самостоятельность и ответственность муниципальных учреждений при осуществлении своих расходных полномочий;

- неиспользование в полной мере новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг в связи с ограниченностью средств городского бюджета;

- недостаточная действенность системы муниципального финансового контроля и недостаточность его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

- доходная часть бюджета Советского городского округа остается нестабильной при низкой заинтересованности администраторов доходов в ее наращивании;

- недостаточная самостоятельность администрации городского округа при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий в связи с высокой дотационностью бюджета городского округа, а также наличие отдельных федеральных и областных "необеспеченных" мандатов.

Учитывая все эти обстоятельства, целью Программы должно являться повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития Советского городского округа в условиях адаптации бюджетной системы к замедлению темпов роста бюджетных доходов и ограниченности финансовых ресурсов.

Исходя из текущей экономической ситуации и задач, озвученных Президентом и Правительством Российской Федерации, достижение поставленной цели будет осуществляться посредством решения основных задач Программы:

1) завершить полноценное внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс. При этом для обеспечения достижения целей муниципальных программ и повышения их эффективности при планировании бюджетных ассигнований необходимо особое внимание обращать на их увязку с показателями муниципальных программ;

2) реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;

3) осуществить совершенствование муниципального внутреннего финансового контроля с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

4) повысить открытость и прозрачность управления муниципальными финансами.

Программа определяет общие механизмы реализации установленных целей и задач, достижения результатов конкретных мероприятий муниципальных программ Советского городского округа.

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для экономического роста, улучшения инвестиционного климата, создания рабочих мест, роста реальной заработной платы в экономике. В свою очередь обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджета Советского городского округа как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении бюджетных и долговых обязательств является одной из основных целей бюджетной, налоговой и долговой политики городского округа.

Исходя из этого, первоочередной мерой обеспечения долгосрочной устойчивости бюджета городского округа и противодействия бюджетным рискам должно выступать применение механизма ограничения роста расходов бюджета городского округа при безусловной реализации принятых решений (действующих обязательств), в том числе в рамках утвержденных муниципальных программ.

Переход к формированию бюджета городского округа на основе муниципальных программ предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджета городского округа в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода исполнения бюджета, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов городского округа на важнейших направлениях деятельности.

Для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета городского округа необходимо реализовать комплекс мер по следующим основным направлениям.

1) Проведение эффективной налоговой политики в области доходов.

Налоговая политика городского округа должна быть направлена на дальнейшее укрепление налоговой базы и достижение устойчивой положительной динамики поступления налогов путем:

- совершенствования правовой базы по вопросам налогообложения;

- совершенствования имущественного налогообложения;

- мониторинга уровня собираемости налогов;

- снижения недоимки по налогам, сборам и иным платежам.

2) Формирование расходных обязательств с учетом их оптимизации и повышения эффективности.

В рамках выполнения поставленной задачи по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов необходимо обеспечить:

- формирование "программного" бюджета на основе муниципальных программ городского округа;

- проведение оценки бюджетной эффективности реализации муниципальных программ с последующей оптимизацией расходов бюджета городского округа по результатам проведенной оценки;

- планирование расходов бюджета городского округа на очередной финансовый год и плановый период исключительно на основе бюджетных правил;

- оптимизацию расходов в соответствии с "дорожными картами" изменений в отраслях социальной сферы городского округа, направленных на повышение их эффективности, оптимизацию сети муниципальных учреждений городского округа;

- использование механизмов муниципально-частного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения муниципальных задач;

- формирование муниципального задания на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения.

3) Разработка и утверждение бюджетной стратегии на долгосрочный период.

Основной новацией для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета городского округа будет являться разработка и утверждение бюджетной стратегии на долгосрочный период. Долгосрочное планирование даст возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов.

В целях реализации данных задач 24 января 2014 года Государственной Думой Российской Федерации принят в первом чтении проект федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) с целью необходимости включения понятий "долгосрочное бюджетное планирование", "бюджетная стратегия Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования)", а также включения норм, определяющих порядок разработки, рассмотрения и утверждения бюджетной стратегии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и их взаимосвязанность на каждом этапе бюджетного процесса. Рассматривая бюджетную стратегию как документ более высокого стратегического уровня, принятие бюджетных стратегий планируется до принятия решения о бюджете Составление проекта бюджета должно основываться на утвержденной долгосрочной бюджетной стратегии. Разработка бюджетной стратегии Советского городского округа будет осуществляться в соответствии с показателями прогноза социально-экономического развития городского округа после утверждения бюджетной стратегии Российской Федерации, Калининградской области, нормативно-правовых документов и методических рекомендаций на федеральном и областном уровнях.

4) Поддержание безопасных уровня и структуры муниципального долга Советского городского округа.

Одной из основных задач в реализации ответственной долговой политики является поддержание безопасного уровня муниципального долга городского округа. Осуществление муниципальных заимствований является одним из источников сбалансированности бюджета городского округа. В настоящее время привлечение заемных средств для финансирования дефицита бюджета города и (или) погашения долговых обязательств городского округа осуществляется при необходимости и с правом досрочного погашения, что позволяет минимизировать расходы на обслуживание муниципального долга.

Долговая политика Советского городского округа будет зависеть от формирования собственных доходов бюджета города, а также расходных обязательств при соблюдении установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничений по дефициту и муниципальному долгу. В предстоящем периоде управление муниципальным долгом будет направлено на обеспечение приемлемого и экономически безопасного объема муниципального долга городского округа, минимизацию стоимости обслуживания долговых обязательств и недопущение просроченной задолженности по долговым обязательствам.

В целом политика муниципальных заимствований будет исходить из необходимости поддержания объема муниципального долга городского округа на экономически безопасном уровне. Такой подход обеспечит устойчивость бюджета города, поскольку позволит в случае роста расходных обязательств в целях покрытия дефицита бюджета города увеличить объем заимствований при сохранении контролируемого уровня объема муниципального долга.

Стратегической мерой, способствующей проведению ответственной бюджетной политики и оптимизации долговой нагрузки на бюджет, является расширение горизонтов бюджетного планирования, в том числе за счет утверждения бюджетов на трехлетний период и формирования долгосрочной бюджетной стратегии.

III. Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления

В 2013 году на федеральном уровне была подготовлена нормативная, правовая и методологическая база, что дало возможность для перехода к формированию и исполнению бюджета городского округа на основе программ, то есть к "программному" бюджету. В то же время при реализации Программы необходимо исходить из того, что сам по себе "программный" бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности администрации городского округа. Эффективность "программного" бюджета как одного из инструментов реализации финансовой политики будет определяться результатами комплексной реформы муниципального управления. В соответствии с внесенными в 2013 году изменениями в Бюджетный кодекс Российской Федерации возможность формирования бюджета городского округа на основе муниципальных программ предусмотрена, начиная с бюджета на 2014 год, и на плановый период 2015 и 2016 годов. Полностью переход на "программный бюджет" планируется завершить при формировании бюджета Советского городского округа на 2016 год и плановый период 2017-2018 годов. Внедрение "программного" бюджета предполагает изменение порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов, корректировку бюджетной классификации и системы бюджетной отчетности, внедрение новых форм и видов муниципального финансового контроля.

1. Развитие муниципальных программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов

В 2010-2013 годах на всех уровнях бюджетной системы были сформулированы, закреплены в нормативных правовых актах и начали применяться на практике основные методологические подходы к формированию как государственных, так и муниципальных программ.

Практика формирования программ выявила наличие следующих проблем и ограничений.

1) Отсутствие правовой основы системной организации процесса стратегического планирования.

2) Отсутствие концепции долгосрочного социально-экономического развития, долгосрочного прогноза социально-экономического развития и Бюджетной стратегии, методических рекомендаций о разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетных стратегий субъектов Российской Федерации.

3) Отсутствие методических рекомендаций по разработке и реализации, как государственных программ субъектов Российской Федерации, так и муниципальных программ.

Решение изложенных задач и снятие ограничений будет способствовать внедрению в практику государственных (муниципальных) программ и переходу на их основе к "программному" формату бюджетов.

Разработанные муниципальные программы городского округа направлены на развитие социальной сферы, коммунальной и транспортной инфраструктуры, обеспечение населения города жильем. Социальный аспект имеют муниципальные программы, направленные на развитие образования, культуры и спорта, социальную поддержку и социальное обслуживание населения, поддержку молодежи. Как отметил в Бюджетном послании на 2014-2016 годы Президент Российской Федерации, конечная эффективность "программных" бюджетов зависит в том числе и от качества муниципальных программ, механизмов контроля за их реализацией. Поскольку муниципальные программы городского округа становятся важнейшим инструментом эффективного расходования бюджетных средств и достижения запланированных целевых показателей, необходимо разработать единую методику ежегодной оценки эффективности реализации муниципальных программ городского округа. В рамках проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ будет осуществляться контроль за их выполнением, а также приниматься решения о необходимости дальнейшей их реализации.

2. Развитие системы муниципального финансового контроля.

Бюджетным кодексом Российской Федерации впервые с 2013 года определена сфера муниципального финансового контроля. Важнейшей новацией Федерального закона N 252-ФЗ является определение сферы муниципального финансового контроля, введение понятий "внешнего" и "внутреннего" муниципального финансового контроля. Кроме того, к контролю законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральным законом N 44-ФЗ также отнесены полномочия органов внутреннего муниципального финансового контроля по контролю в сфере закупок для муниципальных нужд.

В условиях перехода к "программному" бюджету происходит изменение функций и задач органов муниципального финансового контроля. При организации их деятельности в муниципальном образовании необходимо сделать акцент на контроль за результатами, которые приносит использование финансовых средств. Переход к "программному" бюджету требует усиления контроля за разработкой и выполнением муниципальных программ, поскольку такой контроль должен происходить не только на стадии обсуждения проекта решения о бюджете города, но и на всем "жизненном цикле" муниципальных программ: при их разработке, поэтапной реализации, мониторинге, экспертизе, оценке эффективности, обоснованности объемов бюджетных средств, использованных на выполнение программных мероприятий.

Внутренний финансовый контроль в части контроля за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ городского округа осуществляет управление по бюджету и финансам администрации Советского городского округа. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) контроль в сфере закупок для муниципальных нужд осуществляет специально созданная комиссия администрации городского округа.

В целях реализации новых подходов к деятельности органов, осуществляющих внутренний муниципальный финансовый контроль, основанных на принципах сбалансированности контрольной деятельности, в условиях расширения их функционала, в муниципальном образовании:

- разработан порядок осуществления полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в муниципальном образовании;

- разработан порядок осуществления внутреннего муниципального финансового контроля и ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд;

- разработано положение о комиссии, уполномоченной на осуществление внутреннего муниципального финансового и ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд;

- осуществляется планирование контрольной деятельности с определением приоритетности объектов и предметов контроля, направлений использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятно наличие существенных финансовых нарушений.

В свою очередь, органы внутреннего муниципального финансового контроля должны обладать полномочиями по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ с применением мер ответственности в случаях представления заведомо неполной или недостоверной отчетности. В целом данные меры должны способствовать созданию полноценной работоспособной системы мониторинга принятых муниципальных программ в Советском городском округе.

Такая организация контроля за реализацией муниципальных программ позволит в полной мере опереться на данные представленной отчетности при принятии управленческих решений, включающих решения о корректировке муниципальных программ, оперативном принятии иных управленческих решений, а также получить объективную оценку результатов их реализации и эффективности.

IV. Управление финансовыми ресурсами

В рамках настоящей Программы под управлением финансовыми ресурсами муниципального образования "Советский городской округ" следует понимать:

- повышение эффективности управления доходами бюджета городского округа;

- развитие методологии формирования и использования расходных обязательств как основы для планирования расходов городского округа.

Управление доходами бюджета городского округа.

Существенным элементом повышения эффективности деятельности муниципального образования является политика в области формирования и администрирования собственных доходов городского бюджета. Политика в области формирования и администрирования доходов бюджета городского округа направлена на включение механизмов эффективного использования финансово-ресурсного потенциала, стимулирование экономического роста.

Решение задач и достижение целей будет осуществляться в тесной взаимосвязи с Основными направлениями налоговой политики муниципального образования "Советский городской округ", одним из направлений которой является проведение эффективной налоговой политики в области собственных доходов.

Налоговая политика городского округа будет направлена на дальнейшее расширение налоговой базы и достижение устойчивой положительной динамики поступлений налогов путем:

- совершенствования правовой базы по вопросам налогообложения;

- совершенствования имущественного налогообложения;

- мониторинга уровня собираемости налогов;

- реструктуризации задолженности по платежам в бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При применении для этих целей налоговых инструментов основное внимание необходимо уделить:

- совершенствованию практики использования комплексной системы подготовки, реализации и оценки решений по изменению нормативно-правовых актов о налогах и сборах муниципального образования с точки зрения их влияния на условия и эффективность достижения поставленных целей;

- количественной оценке выпадающих доходов от применения налоговых льгот и освобождений, пониженных или повышенных налоговых ставок, иных налоговых преференций, имеющих стимулирующий характер и нацеленных на решение определенных задач;

- оценке эффективности применения налоговых инструментов достижения целей и задач, для решения которых были установлены налоговые преференции, а также соотнесение полученных результатов и ресурсов, затраченных на их достижение в виде недополученных доходов бюджет городского округа.

Формирование системы такой оценки позволит оценить не только эффективность мер налогового стимулирования, но и обеспечит эффективное использование финансов, их направление (в том числе в виде доходов, недополученных от предоставления налоговых льгот) на решение поставленных задач. По аналогии с бюджетными расходами налоговые льготы должны подлежать оценке на предмет своей эффективности, иметь срочный характер в зависимости от степени важности и сроков решения поставленных задач.

В рамках Программы необходимо реализовать следующие меры, позволяющие обеспечить полноценную интеграцию налоговой политики (в части предоставления налоговых льгот) с общими направлениями повышения эффективности использования бюджетных средств.

1. Следует обеспечить периодическое обновление и актуализацию перечня налоговых льгот по результатам анализа практики их применения и администрирования. Продление действующих и особенно введение новых налоговых льгот следует производить на условиях:

- предварительного анализа влияния результата от предоставляемых налоговых льгот на бюджетную эффективность;

- рассмотрения возможности установления налоговых льгот с ограниченным сроком действия;

- анализа фактической результативности и эффективности применения налоговых льгот по итогам каждого года их применения (в том числе в целях возможного принятия решений о дальнейшей их пролонгации).

2. Необходимо повысить качество налогового администрирования местных налогов, что в значительной степени зависит от организации взаимодействия с территориальными органами ФНС России.

3. Кроме того, необходимо дальнейшее развитие Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах (далее - ГИС ГМП), которое позволит аккумулировать информацию о начислениях и платежах в целях оказания государственных и муниципальных услуг. В результате полноценного развертывания ГИС ГМП повысится качество администрирования доходов бюджета городского округа, ускорится прохождение платежей в доход бюджета за счет своевременного информирования плательщиков о имеющейся задолженности.

Управление расходными обязательствами.

Планирование бюджетных ассигнований Советского городского округа осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих расходных обязательств городского округа, предусмотренных нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, и по вновь принимаемым расходным обязательствам, предусмотренных нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению.

Муниципальные программы сами по себе не формируют расходных обязательств, а задают общие границы для их принятия и исполнения с учетом "увязки" расходных обязательств разных видов с целями и ожидаемыми результатами в определенной сфере деятельности. В то же время при переходе к "программному" бюджету особенно важно четкое определение объема и структуры действующих расходных обязательств, поскольку они позволяют планировать деятельность, обеспечить результаты реализации бюджетной политики городского округа. При этом в пределах бюджетных ассигнований на обеспечение действующих расходных обязательств возможно и необходимо проведение оптимизации, перераспределения бюджетных ассигнований в пользу более эффективных расходных обязательств. Одновременно это позволит определить (при соблюдении бюджетных правил) наличие ресурсов для обеспечения вновь принимаемых расходных обязательств с учетом приоритетов социально-экономического развития городского округа и уровня эффективности реализации действующих муниципальных программ.

Бюджетная политика в сфере расходов должна быть направлена на безусловное исполнение действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов. Основная цель оптимизации бюджетных расходов - создание стимулов к ответственному управлению финансовыми ресурсами и повышению качества предоставления муниципальных услуг (выполнения работ).

В рамках данной задачи будет продолжено проведение курса бюджетной политики, выстроенной на принципах ответственности и предсказуемости. Исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов бюджета городского округа требует поиска резервов и их перераспределения в пользу приоритетных направлений и проектов. В ходе дальнейшего совершенствования в данной области потребуется реализовать механизм учета действующих и принимаемых расходных обязательств по заключенным и планируемым к заключению муниципальным контрактам при планировании и исполнении бюджета.

В целях создания условий для своевременного и эффективного использования средств необходимо продолжать применение бюджетных правил, в числе которых - наличие проектной (сметной) документации, положительного заключения экспертизы на объекты строительства, реконструкции и капитального ремонта.

Расстановка приоритетов расходов бюджета будет направлена на изменение структуры бюджетных расходов в пользу расходов, направленных на развитие городского округа, с четким определением объема бюджетного финансирования, необходимого для достижения конкретных целей. Одним из основных направлений бюджетных расходов будет являться обеспечение мероприятий по исполнению "майских" указов Президента Российской Федерации 2012 года.

V. Повышение функциональной эффективности бюджетных расходов

Переход к программно-целевым методам управления, в том числе - "программному" бюджету, предполагает расширение самостоятельности и, следовательно, ответственности структурных подразделений администрации за достижение запланированных целей и результатов. Наряду с созданием общих условий и стимулов для повышения эффективности бюджетных расходов, необходимы разработка и реализация конкретных инструментов и механизмов для достижения этой цели.

1. Создание системы анализа эффективности бюджетных расходов.

Анализ эффективности бюджетных расходов предлагается осуществлять в отношении мероприятий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета городского округа, в процессе формирования проекта бюджета, его исполнения и оценки достигнутых результатов использования бюджетных ассигнований.

Кроме того, важнейшим элементом оценки эффективности бюджетных расходов на стадии планирования должна стать возможность непосредственной "увязки" соответствующих бюджетных расходов (включая кредитные ресурсы, муниципальные гарантии, налоговые льготы, особые условия доступности соответствующей инфраструктуры) с конкретными измеримыми результатами, которые планируется достигнуть.

Анализ реализации муниципальных программ должен сопровождаться обязательным составлением годовых отчетов об исполнении мероприятий муниципальных программ, содержащих перечень значимых контрольных событий, оказывающих существенное влияние результаты реализации муниципальной программы, с указанием их сроков и ожидаемых результатов выполнения мероприятий, а также объемов расходов денежных средств на их реализацию.

В целом система оценки достигнутых результатов от использования бюджетных ассигнований должна заключаться в сопоставлении совокупности целевых индикаторов (ожидаемых результатов) использования бюджетных средств, формируемых на стадии планирования бюджетных ассигнований, и фактически достигнутых результатов, включая оценку воздействия внешних факторов, что будет способствовать совершенствованию системы оценки рисков по реализации муниципальных программ городского округа.

2. Развитие системы муниципальных закупок и повышение функциональной эффективности расходов в этой сфере.

Развитие контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд Советского городского округа является одним из приоритетных направлений в перспективе организации работы по повышению эффективности бюджетных расходов. Основным резервным источником повышения эффективности использования бюджетных средств будет являться оптимизация расходов на закупку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд.

С 1 января 2014 года вступил в силу Закон о контрактной системе, согласно которому произошли значительные изменения правил осуществления закупок для муниципальных нужд. Поправки затрагивают как деятельность заказчиков по организации и проведению закупок, так и деятельность участников закупок. Закон о контрактной системе регулирует закупки от этапа планирования и до этапа оценки их эффективности.

Целесообразность осуществления муниципальных закупок должна быть увязана с целями и задачами реализации муниципальных программ. Планы-графики закупок также должны быть взаимосвязаны с планами реализации муниципальных программ.

3. Повышение эффективности оказания муниципальных услуг.

В муниципальном образовании "Советский городской округ" продолжается реализация комплексной реформы муниципальных учреждений, направленной на повышение доступности и качества муниципальных услуг, эффективности и прозрачности их деятельности. В 2012 году завершился переходный период реформирования учреждений и формирования нового механизма оказания и финансового обеспечения услуг и работ, предусмотренного Федеральным законом N 83-ФЗ. В настоящее время по-прежнему актуальной остается задача оптимизации сети муниципальных учреждений. Дальнейшая реорганизация учреждений будет ориентирована на эффективное оказание муниципальных услуг населению города. В целях реализации этой задачи решения о реорганизации, изменении типа или ликвидации учреждений будут приниматься исключительно на основе анализа основных видов деятельности учреждений, определенных учредительными документами, оценки объема и содержания оказываемых муниципальных услуг, наличия конкурентной среды.

Основные проблемы, которые возникли в процессе оказания услуг муниципальными учреждениями:

- сложность объективного сопоставления затрат учреждений и оценки эффективности их деятельности при применении подхода "одно учреждение - одна услуга" {в данной ситуации применимы только индивидуальные нормативы, которые непригодны для анализа и сопоставления эффективности деятельности учреждений);

- преобладание практики определения нормативных затрат исходя из отчетного и планируемого объема бюджетных ассигнований с учетом индексации расходов прошлых лет;

- отсутствие методик и опыта определения единых нормативов на муниципальную услугу.

Основные направления дальнейшей реализации Федерального закона N 83-ФЗ на территории муниципального образования "Советский городской округ" в ближайшей перспективе:

- по окончании формирования единого базового перечня муниципальных услуг в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура и других на федеральном уровне разработка муниципальных заданий для подведомственных учреждений на основе указанного перечня;

- создание единой методологии расчета нормативных затрат на оказание муниципальной услуги;

- включение основных параметров муниципального задания в состав целевых показателей выполнения соответствующих муниципальных программ городского округа.

Для повышения качества и доступности муниципальных услуг необходимо решить следующие задачи:

1. Использование муниципального задания на оказание муниципальных услуг (далее - муниципальное задание) при стратегическом и бюджетном планировании, обеспечение взаимосвязи муниципальных программ и муниципальных заданий в целях создания условий для повышения эффективности деятельности учреждений по обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах. Сводные показатели муниципальных заданий должны включаться в состав муниципальных программ (подпрограмм), в рамках которых осуществляется организация оказания этих услуг, а параметры муниципальных заданий должны формироваться в соответствии с целями и результатами соответствующих программ.

2. Оптимизация структуры бюджетной сети за счет ликвидации или преобразования учреждений, не соответствующие полномочиям учредителя, в организации иной организационно-правовой формы.

3. Формирование ведомственного перечня муниципальных услуг Советского городского округа на основе базовых перечней, разработанных федеральными органами исполнительной власти, на основе которого должно формироваться муниципальное задание. Муниципальные задания на основе единого регистра муниципальных услуг предполагается формировать, начиная с 2016 года.

4. Дальнейшее совершенствование расчета единых нормативных затрат на оказание услуг муниципальными учреждениями для финансового обеспечения учреждений. Повышение открытости в этих вопросах повысит конкуренцию среди учреждений, а, следовательно, обеспечит и качество оказания услуг населению.

5. Упорядочение формирования перечня услуг, оказываемых на платной основе в муниципальных учреждениях. Решение проблемы определения стоимости платных услуг не предполагается осуществлять в рамках централизованного единого решения о методах регулирования определения платы. Муниципальные учреждения по согласованию с учредителем самостоятельно определяют стоимость услуги с учетом фактических затрат на ее оказание. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации платные услуги оказываются муниципальными учреждениями заинтересованным в их получении физическим и юридическим лицам в дополнение к услугам, предоставляемым на бесплатной (безвозмездной) основе в рамках выполнения муниципального задания.

Перечень платных услуг формируется каждым учреждением с учетом специфики своей деятельности, отражается в Уставе учреждения. Средства, полученные от предоставления платных услуг, направляются на развитие материально-технической базы учреждений, улучшение качества предоставляемых услуг и на достижение уставных целей.

6. Совершенствование оплаты труда работников с учетом принципов "эффективного контракта". Внедрение в учреждениях системы оплаты труда работников, направленной на повышение качества оказываемых услуг и обеспечение соответствия уровня оплаты труда работников результатам их труда - это установление жесткой взаимоувязки "стоимость услуги - качество услуги" с применением принципа "эффективного контракта".

В рамках перехода к "эффективному контракту" в отношении каждого работника должны уточняются и конкретизируются его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, устанавливается размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда. Для выполнения этой задачи с 2013 года ведется работа по внедрению "эффективного контракта", который должен стать действенным механизмом взаимодействия "учредитель-учреждение": внесены изменения в положения об оплате труда, установлены показатели, критерии оценки деятельности, условия и размеры стимулирующих выплат руководителей и работников учреждений, ведется работа по заключению "эффективных контрактов" с руководителями и работниками учреждений.

Начиная с 2013 года "дорожными картами" в соответствующих сферах утверждаются целевые показатели среднемесячной заработной платы (из всех источников финансирования) отдельных категорий работников, поименованных в указах Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики".

Для установления зависимости выплат стимулирующего характера руководителям муниципальных учреждений приняты порядки об утверждении целевых показателей эффективности деятельности руководителей и положения о выплатах стимулирующего характера.

7. Совершенствование системы государственных и муниципальных услуг с учетом лучшей практики их оказания. Одним из направлений совершенствования сферы оказания государственных и муниципальных услуг в городском округе является организация их предоставления в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - "МФЦ").

Предоставление государственных и муниципальных услуг в МФЦ осуществляется по принципу "одного окна", в соответствии с которым услуги предоставляются после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами государственной власти и администрацией городского округа осуществляется без участия заявителя согласно нормативным правовым актам и соглашениям о взаимодействии.

В целях предоставления заявителям возможности обращения за получением широкого круга услуг по принципу "одного окна" в период до 2018 года необходимо проведение мероприятий по дальнейшему развитию МФЦ, в том числе по расширению перечня государственных и муниципальных услуг, предоставляемых на его базе.

VI. Повышение операционной эффективности деятельности администрации городского округа и муниципальных учреждений

Повышение результативности бюджетных расходов должно быть обеспечено также на операционном уровне, которым определяется эффективность инструментов, механизмов, процедур непосредственного принятия и реализации решений администрацией городского округа. Реализуемые меры должны быть направлены на повышение подотчетности структурных подразделений администрации городского округа, развитие системы мониторинга и оценки результатов их деятельности, а также создание механизмов стимулирования к повышению эффективности использования средств бюджета городского округа.

Повышение качества финансового менеджмента.

Реализация бюджетного процесса на основе программно-целевых методов управления предъявляет новые требования к инструментам финансового менеджмента, как на уровне администрации городского округа, так и на уровне муниципальных учреждений.

Финансовый менеджмент должен стать процессом, охватывающим все взаимосвязанные бюджетные процедуры (среднесрочное финансовое планирование и исполнение бюджета в увязке с процедурами закупок для муниципальных нужд, учет и отчетность, финансовый аудит). В ходе финансового менеджмента должны приниматься эффективные управленческие решения о распределении, обеспечении адресного, экономного и результативного использования бюджетных средств, направляемых на мероприятия, осуществляемые структурными подразделениями администрации городского округа, а также на оказание муниципальных услуг, осуществляемых подведомственными муниципальными учреждениями.

В связи с этим совершенствование качества финансового менеджмента предполагает повышение качества внутреннего финансового контроля и аудита. Повышение качества внутреннего финансового контроля и аудита предполагает проведение следующих мероприятий:

- разработка и совершенствование нормативного и методического обеспечения внутреннего финансового контроля и аудита;

- подготовка и переподготовка должностных лиц администрации городского округа, а также муниципальных учреждений.

VII. Обеспечение открытости и прозрачности муниципальных финансов

Повышение уровня информационной прозрачности деятельности администрации Советского городского округа и его структурных подразделений, принимающих участие в подготовке, исполнении бюджета и составлении бюджетной отчетности, способствует повышению качества их работы и системы управления муниципальными финансами в целом.

Открытость бюджета - основа для повышения информированности населения городского округа.

В муниципальном образовании "Советский городской округ" большое внимание в процессе совершенствования бюджетного процесса уделяется развитию важного принципа бюджетной системы Российской Федерации - прозрачности (открытости). В настоящее время подлежат обязательной публикации в средствах массовой информации решения окружного Совета депутатов о бюджете городского округа, отчеты об исполнении бюджета, правовые акты, регламентирующие бюджетный процесс в городском округе. В целях информирования общественности, осуществления взаимодействия органов местного самоуправления с общественностью регулярно проводятся публичные слушания по проектам решений о бюджете и отчете об исполнении бюджета городского округа.

Повышению уровня прозрачности и открытости муниципальных финансов также в значительной степени способствует переход к формированию бюджета городского округа на программной основе.

Для обеспечения финансовой прозрачности необходимы такие условия как:

- общедоступность информации о состоянии и тенденциях развития муниципальных финансов;

- открытость деятельности органов местного самоуправления по формированию и исполнению бюджета;

- наличие и соблюдение формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности.

В связи с этим необходимо обеспечить публичность процесса управления муниципальными финансами, а также открытость и доступность информации о планировании и расходовании бюджетных средств. Цели бюджетной политики должны представляться в понятной и доступной для граждан форме.

VIII. Основные ожидаемые конечные результаты Программы

По итогам реализации Программы ожидается:

1) формирование целостной нормативно-правовой базы бюджетного процесса Советского городского округа, отвечающей требованиям реформы бюджетной системы;

2) достижение высокой степени автоматизации бюджетного процесса;

3) увеличение поступлений в доходную часть бюджета, в том числе за счет сокращения налоговых льгот и снижения недоимки по платежам в бюджет;

4) обеспечение эффективности бюджетных расходов;

5) повышение доступности и качества предоставляемых муниципальных услуг;

6) обеспечение публичности и прозрачности бюджетного процесса;

7) снижение объема просроченной кредиторской задолженности бюджета городского округа и муниципальных учреждений к 2018 году.

IX. Объемы финансирования Программы

Реализация Программы осуществляется за счет средств местного бюджета, предусмотренных в бюджете на содержание администрации Советского городского округа, а также за счет средств бюджета Калининградской области на условиях софинансирования расходных обязательств по реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов.

X. Анализ рисков и основные меры управления рисками реализации Программы

Риски, возникающие при реализации Программы, среди которых необходимо отметить:

1) внешние риски:

- изменения в федеральном и региональном законодательстве;

- отсутствие в полном объеме нормативно-правовой базы и методических рекомендаций на вышестоящих уровнях бюджетной системы;

- отсутствие или недостаточность софинансирования Программы за счет средств бюджета Калининградской области на мероприятия по модернизации бюджетного процесса;

- риск дефицита ресурсов поддержания мероприятий, реализация которых была начата в рамках Программы, после ее завершения.

2) внутренние риски:

- отсутствие практики реализации отдельных мероприятий Программы;

- недостаточное материально-техническое обеспечение деятельности исполнителей программы;

- сложность координации деятельности структурных подразделений администрации;

- формальный подход к решению поставленных задач.

Управление рисками реализации Программы будет осуществляться на основе постоянного мониторинга и анализа в соответствии с действующим законодательством в сфере управления общественными финансами.