Институт представительства в Конституционном Суде РФ: от "первого лица" до адвоката (В. Сивицкий, "Российская юстиция", N 8, август 2001 г.)

Институт представительства в Конституционном Суде РФ:
от "первого лица" до адвоката

Согласно ч.2 ст.53 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон) представителями сторон по должности могут выступать: руководитель органа, подписавший обращение в Конституционный Суд РФ, руководитель органа, издавшего оспариваемый акт или участвующего в споре о компетенции, должностное лицо, подписавшее оспариваемый акт, любой член (депутат) Совета Федерации или депутат Государственной Думы из числа обратившихся с запросом. Эта норма вызывает некоторые вопросы, требующие пояснения.

Во-первых, кого можно подразумевать под словами "руководитель органа" - обязательно "первое лицо" органа либо иных лиц, входящих, условно говоря, в руководство органа, например заместителей "первого лица". Прецедентов в деятельности Конституционного Суда РФ, позволяющих определить, как данный вопрос решается на практике, пока нет.

Однако можно предположить, что не исключаются ситуации, когда представителем органа будет не "первое лицо" (но обязательно должностное лицо категории "А", занимающее руководящую должность). Прежде всего существует система исполнения обязанностей "первого лица" во время его отсутствия. Она распространяется и на отношения представительства по должности, в том числе, очевидно, и в Конституционном Суде РФ. Кроме того, возможна ситуация, когда, например, председатель представительного органа при голосовании был - как депутат - против обращения в Конституционный Суд РФ либо против принятия нормативного акта, который оспаривается. В данном случае логично, чтобы интересы этого органа защищал такой представитель руководства, который (опять же - как депутат) был на стороне тех решений, которые будут отстаиваться. Таким образом, как видится, нельзя исключать возможности, что представителем органа по должности будет не его "первое лицо", а заместитель, но, повторимся, практика здесь еще не сложилось.

Во-вторых, ч.2 ст.53 Закона среди представителей по должности называет должностное лицо, подписавшее оспариваемый акт. Здесь не вполне ясно, о каком лице, собственно, идет речь. Если о должностном, действующем единолично, являющемся стороной по делу, то отношений представительства здесь, строго говоря, не наступает: субъект не может быть представителем себя самого - он просто выступает в процессе от своего имени. Другой вариант подхода к этой формулировке: речь идет о должностном лице, подписавшем акт этого органа, не являясь его "первым лицом" (в порядке замещения, например, первого лица). Этот вариант, в контексте понятия представительства, является более логичным, но он, думается, не должен исключать представление органа иными лицами, не являющимися "первыми" соответствующего органа, но относящимися к его руководству.

Представителями сторон, в том числе органов (должностных лиц) государственной власти, могут быть также адвокаты или лица, имеющие ученую степень по юридической специальности, полномочия которых подтверждаются соответствующими документами. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что даже ответственный работник органа власти (его аппарата), не относящийся к его руководителям или должностным лицам, подписавшим оспариваемый акт, не будучи кандидатом или доктором юридических наук (и не являясь адвокатом), не может быть представителем этого органа власти в Конституционном Суде РФ.

В связи с установленными Законом условиями осуществления представительства в Конституционном Суде РФ не по должности необходимо отметить следующее. Статус кандидата или доктора юридических наук, безусловно, сохраняется за лицом, какую бы должность он ни занимал. На вопрос же о статусе адвоката однозначно ответить нельзя. Например, Государственная Дума постановлением от 25 января 2001 г. поручила представлять себя в Конституционном Суде РФ при рассмотрении жалоб граждан и юридических лиц на несоответствие Конституции РФ положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и АПК РФ "депутату Государственной Думы адвокату" (подчеркнуто мной. - В.С.0). В результате он участвовал в рассмотрении дела в качестве представителя Государственной Думы. Согласно же Положению об адвокатуре РСФСР "члены коллегии адвокатов и стажеры не могут состоять на службе в государственных и общественных организациях. Исключение может быть допущено президиумом коллегии для лиц, занимающихся научной или педагогической деятельностью, а также для членов коллегии, работающих в районах, в которых объем адвокатской работы является недостаточным". Таким образом, несмотря на устаревшие формулировки закона, усматривается воля законодателя, направленная на невозможность совмещения статусов адвоката и лица, занимающего государственную должность на постоянной профессиональной основе.

Возможны возражения, что согласно ст.13 Положения об адвокатуре в качестве оснований прекращения членства в коллегии адвокатов не указано пребывание в государственной должности. Вопрос о сохранении лицом, занявшим государственную должность, членства в коллегии адвокатов поэтому остается открытым. Однако в законодательстве о государственной службе и о статусе выборных должностных лиц, не являющихся государственными служащими, действующих на постоянной профессиональной основе, однозначно выражен запрет им заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Деятельность адвоката согласно Положению об адвокатуре является трудовой деятельностью, которая, соответственно, оплачивается (хотя предусматриваются случаи бесплатной адвокатской помощи - но за нее адвокатам платит коллегия). Таким образом, даже если лица, занимая государственные должности, и сохраняют, что само по себе спорно, членство в коллегии, т.е. статус адвоката, они, как представляется, все равно не должны выступать в качестве адвокатов в период осуществления должностных полномочий.

Ученая степень представителя в Конституционном Суде РФ должна быть именно по юридической специальности. Поэтому спорным является постановление Государственной Думы от 31 мая 2000 г., которым она поручила представлять себя в Конституционном Суде РФ при рассмотрении запроса губернатора Тверской области В. Платова о конституционности отдельных положений Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в частности, кандидату экономических наук и доктору экономических наук, хотя и из числа депутатов Государственной Думы. Они могут быть приглашены как эксперты, но не как представители стороны.

Полномочия представителя, как и наличие статуса кандидата, доктора юридических наук, адвоката (доказываемое, соответственно, дипломом - для лиц, имеющих степень, ордером и удостоверением - для адвокатов), должны быть подтверждены соответствующими документами. "Набор" этих документов зависит от оснований представительства не по должности. Представительство от государственных органов может осуществляться по следующим правовым основаниям.

Первое основание - осуществление представительства приглашенным специалистом, не занимающим государственную должность: адвокатом или лицом, имеющим степень в области юриспруденции. Эти отношения могут носить возмездный и безвозмездный характер (представитель может работать с соответствующим органом по убеждению или для престижа). Если представительство осуществляется возмездно, речь фактически идет о договоре оказания услуг, оплачиваемых из соответствующего государственного бюджета. Отметим, что в этом случае согласно положениям ст.71 и 72 Бюджетного кодекса РФ, а применительно к представителям федеральных органов (должностных лиц) - также согласно положениям Федерального закона от 6 мая 1999 г. "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" выбор представителя, размер оплаты услуг которого превышает 2000 минимальных размеров оплаты труда, должен осуществляться на основе конкурса по установленным правилам (но такая большая оплата услуг, наверное, встречается редко). В этом случае документом, подтверждающим полномочия представителя, помимо документов о статусе лица, является доверенность. Полномочия, как видится, могут быть определены и собственно письменным договором об оказании услуг между органом и представителем.

Второе основание - представительство в порядке служебного поручения. В этом случае представителем является работник органа власти, на которого эта функция возлагается разово (но назначение представителем при рассмотрении новых конкретных дел может повторяться), имеющий в качестве основной какую-либо другую функцию. Таким представителем может быть и депутат (член) представительного органа, определенный этим органом. Такой работник, повторимся, обязательно должен иметь степень кандидата или доктора юридических наук. Здесь полномочия будут удостоверяться доверенностью и (или) распорядительным актом соответствующего органа о возложении на соответствующее лицо функций представителя. Если доверенность не выдается, сам распорядительный акт должен позволять идентифицировать работника и определять пределы его полномочий.

Наконец, третье основание - представительство должностным лицом, для которого это является специальной функцией. Такие постоянные представители есть не у всех высших органов государственной власти. Так, Совет Федерации предпочитает направлять различных представителей (как по первому, так и по второму основанию) в зависимости от предмета конституционного спора. Если же такое должностное лицо имеется, его статус определяется по-разному в каждом из органов. Во избежание путаницы в терминологии необходимо подчеркнуть, что это представительство нельзя считать представительством по должности: представителями по должности являются руководители органов и т.п. Данное же представительство является представительством по длящемуся уполномочию органов и должностных лиц, выражающемуся в назначении на должность постоянного представителя. Эти лица участвуют в заседаниях Конституционного Суда РФ без специального решения соответствующего органа. То есть, строго говоря, их полномочия удостоверяются актом о назначении и принятом в органе решении (как правило, положении) о статусе этого лица. Конечно, такое лицо должно быть кандидатом либо доктором юридических наук.

Первым определил своего постоянного представителя в Конституционном Суде РФ Президент. Согласно Положению о его полномочном представителе в Конституционном Суде РФ, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1996 г., он представляет сторону Президента Российской Федерации в конституционном судопроизводстве во всех случаях, предусмотренных законом, готовит проекты обращений, предполагаемых к внесению Президентом в Конституционный Суд РФ, уточняет и изменяет по согласованию с ним основания, на которых Президент направляет обращение в Конституционный Суд РФ, отзывает по поручению Президента его обращение до начала рассмотрения дела на заседании Конституционного Суда РФ, вносит на заседании Конституционного Суда РФ необходимые уточнения и изменения в позицию Президента, изложенную в его обращении в Конституционный Суд РФ и т.д. Установленный этим положением статус полномочного представителя Президента послужил основой для определения природы этой должности в целом.

Постановлением Государственной Думы от 16 июля 1998 г. было утверждено Положение о постоянном представителе Государственной Думы в Конституционном Суде РФ. Действует постановление Правительства Российской Федерации от 12 марта 2001 г. "О полномочном представителе Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации". В отличие от статусов полномочного представителя Президента и постоянного представителя Государственной Думы, правовое положение полномочного представителя Правительства регулируется весьма кратко.

Помимо собственно представительства при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ, постоянные (полномочные) представители наделяются и другими, связанными с основной, функциями. Они, в частности, информируют соответствующий орган о решениях, принимаемых Конституционным Судом РФ, вносят в него предложения о мерах по исполнению решений Конституционного Суда РФ, в том числе о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации. Постоянные (полномочные) представители для выполнения возложенных на них функций наделяются рядом прав, связанных с получением необходимых материалов и информации, взаимодействием с иными подразделениями, а также иными органами власти, привлечением специалистов как из самого органа, так и со стороны.

Соответствующие органы могут назначать в качестве представителей и других лиц, кроме постоянных (полномочных) представителей. Нередко это обусловливается тем, что рассматриваемый вопрос требует узкоотраслевых юридических знаний. В этом случае на постоянного (полномочного) представителя возлагается координация деятельности других представителей и методическое содействие им. Правда, Положение о постоянном представителе Государственной Думы в Конституционном Суде РФ содержит любопытное уточнение: постоянный представитель координирует деятельность представителей Государственной Думы в Конституционном Суде РФ не из числа депутатов Государственной Думы.

В. Сивицкий,

кандидат юридических наук (г. Москва)

"Российская юстиция", N 8, август 2001 г.