Приложение. Концепция (основные направления) бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2003 год и среднесрочную перспективу

Приложение
к постановлению
Администрации области
от 22 июля 2002 г. N 350

Концепция
(основные направления)
бюджетной и налоговой политики Ростовской области
на 2003 год и среднесрочную перспективу

ГАРАНТ:

О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области на 2003 год см. Областной закон Ростовской области от 23 сентября 2002 г. N 272-ЗС

I. Общие положения

Концепция (основные направления) бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2003 год и среднесрочную перспективу (далее - Концепция) подготовлена в соответствии со статьей 182 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Она содержит основные ориентиры бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2003 год и среднесрочную перспективу.

В Концепции учтены стратегические установки послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "России надо быть сильной и конкурентоспособной" от 19 апреля 2002 года.

Ее разработка осуществлена на основе концептуальных и методических подходов к формированию бюджета области на 2003 год и среднесрочную перспективу согласно постановлению Администрации области от 25.04.2002 N 200 "О разработке прогноза социально-экономического развития, проекта областного и прогноза консолидированного бюджетов Ростовской области на 2003 год, основных параметров прогноза социально-экономического развития области и перспективного финансового плана на период до 2005 года".

Концепция подготовлена с учетом накопленного за предыдущие годы опыта.

II. Итоги развития бюджетной системы

За последние три года значительно выросла роль бюджета как инструмента государственной экономической политики в области. Доля его в валовом региональном продукте увеличилась с 12,5 процента в 1999 году до 15,8 процента в 2002 году.

Созданная в условиях ограниченности финансовых ресурсов, значительной задолженности по своим обязательствам система межбюджетных отношений в области ориентирована на жесткую централизацию бюджетных полномочий на региональном уровне.

Экономический рост, создание условий экономического благоприятствования, стабилизация и совершенствование бюджетного процесса позволили за последние три года:

обеспечить устойчивый ежегодный прирост валового регионального продукта;

увеличить собственные доходы бюджета области в 1,4 раза в сопоставимых ценах, посчитанных с учетом произошедшей инфляции. Это достигнуто в условиях отмены проведения взаимозачетов и наполняемости бюджета только "живыми деньгами";

сократить плановый дефицит бюджета до уровня, значительно ниже установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации - менее 4 процентов. Бюджет области за 2000, 2001 годы был исполнен с профицитом;

исполнять областной бюджет без привлечения кредитных ресурсов банков, полностью рассчитаться по выпущенным ценным бумагам. В настоящее время государственный долг области значительно ниже установленных законодательством предельных норм;

своевременно обеспечивать финансирование основных социально значимых расходов, в том числе заработной платы работникам бюджетной сферы;

повысить среднедушевой расход на жителя области в 2,4 раза, плановый показатель 2002 года - 5,6 тыс. рублей.

Дальнейшее социально-экономическое развитие, повышение качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей области требуют повышения эффективности бюджетной политики.

III. Развитие и реформирование межбюджетных отношений

В условиях развития бюджетного федерализма, проведения налоговой реформы система межбюджетных отношений должна в большей степени обеспечивать реализацию принципов экономической эффективности, бюджетной ответственности и самостоятельности.

В 2003 году и среднесрочной перспективе предполагается перейти на качественно новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений с учетом накопленного областью опыта и необходимости создания условий для благоприятного экономического развития, наращивания налогового потенциала, повышения бюджетной ответственности.

При этом в полной мере будут учтены основные направления Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, а также результаты работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Основным звеном реформирования межбюджетных отношений станут органы местного самоуправления, которым предполагается предоставить дополнительные бюджетно-налоговые полномочия.

Налоговые полномочия органов местного самоуправления расширятся за счет повышения роли собственных доходов в формировании местных бюджетов. Поступления от ряда федеральных и региональных налогов, начиная с 2003 года, будут распределены между областным и местными бюджетами на основе базовых нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований на долговременной основе на три года.

Реализация этих положений предусматривает закрепление за местными бюджетами на период 2003-2005 годов ряда доходных источников на основе подходов Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.

Расширение бюджетных полномочий органов местного самоуправления будет осуществляться путем принятия следующих мер:

законодательное разграничение расходных полномочий между областным и местными бюджетами по функциональному содержанию;

уход от утверждения областным законом в абсолютных суммах так называемых "контрольных цифр" по расходам бюджетов муниципальных образований, в том числе по отраслям;

установление законодательных норм расходования бюджетных средств муниципальными образованиями по резко ограниченному числу показателей, одним из которых является выплата заработной платы работникам бюджетной сферы;

переход к финансированию ранее делегированных муниципальным образованиям полномочий (согласно областным нормативным правовым актам) через субвенции из областного бюджета.

Основные принципы взаимоотношений областного и местных бюджетов, в том числе основные параметры Методики определения межбюджетных отношений на 2003 и последующие годы, необходимо установить отдельным областным законом, принимаемым до рассмотрения проекта областного закона об областном бюджете на очередной финансовый год.

В рамках мер по совершенствованию механизма предоставления финансовой помощи местным бюджетам ее структура должна включать две части: текущую и инвестиционную.

Финансовая помощь на текущие расходы местных бюджетов будет предоставляться через областной Фонд финансовой поддержки муниципальных образований путем выделения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Финансирование органами социальной защиты населения расходов на реализацию федеральных и областных нормативных правовых актов будет обеспечено путем выделения бюджетам муниципальных образований средств из областного Фонда компенсаций.

Инвестиционную финансовую помощь предполагается предоставлять через вновь создаваемый в областном бюджете областной Фонд муниципального развития (субвенции на капитальное строительство, капитальный ремонт и иные капитальные программно-целевые расходы). В областной титульный список предполагается включить строительство всех крупных программных объектов муниципальной собственности и объектов областной собственности.

В целях ликвидации возможных годовых дисбалансов ряда местных бюджетов, в условиях переданных им трехлетних нормативов от регулирующих доходов в областном бюджете предполагается резервировать средства для выделения таким местным бюджетам дотаций на стабилизацию доходной базы муниципальных образований.

IV. Задачи в области бюджетных доходов

Предлагаемые федеральным центром меры в части бюджетных доходов на 2003 год и ближайшую перспективу направлены на сокращение количества налогов и сборов, упрощение налогового законодательства и увеличение на основе снижения налогового бремени объемов поступлений в бюджеты регионов.

В связи с этим ожидаются существенные изменения структуры доходной базы как бюджетной системы Российской Федерации в целом, так и бюджетов субъектов Российской Федерации.

К числу основных мер по изменению налогового законодательства следует отнести внесение изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, предусматривающие введение единого сельскохозяйственного налога, дорожного налога, экологического налога вместо платы за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов, регионального транспортного налога. Отменяются налог с владельцев транспортных средств, налог на пользователей автомобильных дорог и налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте.

Предусматриваемые изменения в источниках формирования налоговых доходов сокращают налоговую базу бюджета региона. В связи с этим особую актуальность приобретает мобилизация собственных доходов на основе экономического роста и развития налогового потенциала, что является ключевой задачей налоговой политики области.

Ее выполнение можно обеспечить только при активном участии в этой работе органов местного самоуправления. С целью повышения уровня их заинтересованности в развитии экономической и налоговой базы территорий, начиная с 2003 года, предполагается передача долгосрочных нормативов от регулирующих налогов в качестве источников формирования местных бюджетов.

Предстоит большая работа по увеличению поступлений от более эффективного использования государственной и муниципальной собственности и более результативной работы по оздоровлению предприятий при введении процедуры внешнего управления.

В целях сохранения на достигнутом уровне и дальнейшего роста объема доходов бюджетной системы области в период проведения налоговой реформы необходимо совершенствовать меры административного реагирования в отношении недоимщиков, в частности, по организации работы по реализации арестованного имущества предприятий в счет погашения налоговых долгов. Это, прежде всего, относится к организации работы областного и территориальных координационных советов по собираемости налогов.

V. Задачи в области бюджетных расходов

Бюджетная политика области в отношении формирования расходов, как и в предыдущие годы, будет направлена на первоочередное максимальное удовлетворение текущих потребностей бюджетной сферы, сокращение кредиторской задолженности, обеспечение своевременных расчетов по социальным выплатам отдельным категориям населения области.

Вместе с тем, с 2003 года объем реальных расходных полномочий, передаваемых муниципальным образованиям области, будет увеличиваться для достижения следующих целей:

стимулирование к проведению ответственной бюджетной политики;

самостоятельное эффективное управление расходами;

оптимизация и реструктуризация бюджетной сети;

ответственность за соблюдение органами местного самоуправления взятых на себя бюджетных обязательств, недопущение наращивания задолженности бюджетов;

повышение качества бюджетных услуг.

Методика учета расходов бюджетов на содержание учреждений социально-культурной сферы должна решить задачу полного обеспечения финансирования текущих расходов, регламентированных федеральным и областным законодательством, с учетом выхода на уровень нормативного обеспечения социально-культурными учреждениями городов и районов области.

В связи с этим она претерпит ряд изменений в расчетах стоимостных нормативов финансирования отдельных отраслей (с учетом роста заработной платы и других составляющих текущих затрат). Будут установлены новые нормативы, в частности, нормативы содержания спортивных школ, учреждений социальной защиты и культуры.

Расходы на обеспечение учреждений бюджетной сферы области услугами коммунального характера в предстоящем году предполагается исчислять на основе установленных до начала финансового года лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов. При этом обязательно будет учитываться проведенная работа по установке в этих учреждениях приборов учета потребления энергоресурсов. В будущем году все бюджетные учреждения предстоит обеспечить приборами учета коммунальных услуг.

В условиях законодательно обусловленного сокращения расходов бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства за счет роста уровня платежей населения в предстоящем году они будут иметь строго целевой характер.

Расходы на компенсацию не внесенной населением части стоимости реализации услуг жилищно-коммунального хозяйства сохранятся на уровне 10 процентов. Методикой расчета этих расходов будут учтены изменившиеся условия оплаты труда работников отрасли и рост стоимости материальных затрат. Предусматриваются средства на финансирование мероприятий по удешевлению стоимости коммунальных услуг.

Расходы на благоустройство будут рассчитываться по Методике, предполагающей учет затрат на ремонт и содержание дорог в черте населенных пунктов, зеленых насаждений общего пользования, сетей уличного освещения.

На газификацию, ремонт жилищного фонда в целях создания товариществ собственников жилья предлагается направить средства в размере не ниже уровня текущего года. Значительно увеличится объем средств, направляемых на техническое оснащение служб жилищно-коммунального хозяйства.

Предусматриваются средства на отселение граждан из всего аварийного жилья, грозящего обрушением, а также обеспечение жильем работников бюджетных учреждений.

Расходы бюджетов на поддержку муниципального транспорта планируются с сокращением ассигнований на покрытие убытков транспортных предприятий. Это означает поэтапное снижение затрат бюджетов на покрытие убытков общественного транспорта при одновременном доведении тарифов на его услуги до экономически обоснованного уровня.

В системе мер по социальной защите населения области предусматривается выделение достаточных средств для обеспечения льготными лекарственными средствами отдельных его категорий, а также поэтапного погашения задолженности по детским пособиям.

Расходы на финансирование милиции общественной безопасности, пожарной охраны, органов управления ГО и ЧС, мобилизационной подготовки будут рассчитаны с учетом принятых программ развития на основе прежних методологических подходов.

Расходы на управление муниципальными образованиями будут рассчитываться на основании единых методически обоснованных подходов к структуре, штатам и материальному обеспечению аппаратов управления органов местного самоуправления исходя из показателей численности проживающего и занятого в отраслях населения, особенностей экономического и социально-культурного развития территорий области.

Предлагается изменить политику в финансовой поддержке предприятий и организаций отраслей народного хозяйства путем ухода от льготного кредитования и перехода к субсидированию процентной ставки. Планируется максимально сократить финансирование программ по поддержке отраслей народного хозяйства.

Основная часть средств, направляемых на развитие (капитальный ремонт, приобретение оборудования, транспортных средств, строительство), будет централизована в областном бюджете.

Предусматривается их первоочередное направление на окончание работ по приведению в порядок медицинских учреждений, обеспечение капитального ремонта школ, являющихся опорными площадками модернизации образования, а также ремонта всех признанных аварийными школ.

В соответствии с постановлением Администрации области от 29.04.2002 N 207 "О поэтапном преобразовании адресной социальной поддержки населения области" система органов социальной защиты области возьмет на себя учет всех категорий льготируемого населения и организацию предоставления всего объема льгот исходя из требований федерального законодательства и в пределах финансовых ресурсов, определенных бюджетом будущего года, включая выплаты гражданам жилищных субсидий.

Принцип "единого окна" в системе предоставления льгот и компенсаций призван обеспечить равные возможности незащищенных слоев населения в получении льгот, позволит исключить перекрестное льготирование и создать единую базу данных для более объективного бюджетного планирования в предстоящие периоды. Участие области в российском эксперименте по открытию персонифицированных социальных счетов граждан позволит упростить механизм предоставления финансовой помощи, сделать ее более доступной и прозрачной.

Для обеспечения этой работы планируется увеличение штатной численности и укрепление материально-технической базы органов социальной защиты населения.

VI. Совершенствование бюджетного процесса

Концентрация усилий на решении приоритетных задач бюджетной и налоговой политики на 2003 год и среднесрочную перспективу должна сопровождаться повышением эффективности бюджетного процесса.

Предстоит продолжить и совершенствовать практику краткосрочного (месячного) и среднесрочного (три финансовых года) планирования доходов и расходов.

Бюджетный процесс будет ориентирован на сбалансированность бюджетных обязательств с доходными источниками, своевременное, до начала финансового года, принятие областного и местных бюджетов, минимизацию количества вносимых в их показатели изменений.

Необходимо продолжить повсеместный перевод исполнения бюджета области на казначейские принципы через органы федерального казначейства.

Предполагается повышать ответственность главных распорядителей бюджетных средств, их роль в процессе исполнения бюджета в рамках установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочий.

В связи с созданием областной Контрольно-счетной палаты, при активном участии министерства финансов области и других контролирующих органов планируется сохранить и усилить механизм воздействия по применению мер принуждения к главным распорядителям, распорядителям и бюджетополучателям, нарушающим бюджетное законодательство, допускающим нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств.

Этому должны способствовать экспертиза всех местных бюджетов на соответствие действующему законодательству, ежемесячный и ежеквартальный мониторинг местных финансов, в том числе с помощью дополнительной расширенной областной отчетности.

Залогом эффективного функционирования системы межбюджетных отношений являются квалифицированные кадры и развитая система информационного обеспечения всех ее участников.

Повышение квалификации работников местных финансовых органов предполагается осуществлять на специально организуемых областных курсах по утверждаемому Администрацией области плану.

Развитие информационного обеспечения межбюджетных отношений будет направлено на вовлечение всех участников бюджетного процесса в единую автоматизированную систему на основе единого программного продукта. Эта работа должна быть закончена в 2003 году.

* * *

Стратегические задачи развития бюджетной системы области, положения и установки, определенные Концепцией, будут положены в основу бюджета Ростовской области на 2003 год и среднесрочную перспективу на последующие годы.

Заместитель управляющего делами -

начальник общего отдела

Администрации области

Н.И. Гривенный