Приложение. Концепция (основные направления) бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2004 год

Приложение
к постановлению
Администрации области
от 23 сентября 2003 г. N 443

Концепция
(основные направления) бюджетной и налоговой политики
Ростовской области на 2004 год

I. Общие положения

Концепция (основные направления) бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2004 год (далее - Концепция) подготовлена в соответствии со статьей 182 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьей 32 Областного закона "О внесении изменений и дополнений в Областной закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ростовской области".

Разработка бюджетной и налоговой политики области осуществлена с учетом стратегических установок Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2004 году" и на основе концептуальных и методических подходов к формированию бюджета области на 2004 год согласно постановлению Администрации области от 29.04.2003 N 207.

II. Главные итоги бюджетной политики
2002 года и начала 2003 года

Результаты исполнения бюджета области свидетельствуют о выполнении основных направлений бюджетной и налоговой политики Ростовской области в 2002 году. Закреплены положительные тенденции в экономике, достигнутые в прошлые годы, увеличены на этой основе бюджетные доходы, улучшено обеспечение населения максимально полным и качественным набором бюджетных услуг.

Доходы и расходы консолидированного бюджета в сопоставимых ценах возросли по сравнению с прошлым годом более чем на 11 процентов. Государственный долг области значительно ниже установленных законодательством предельных норм. Среднедушевой бюджетный доход составил 6,2 тыс. рублей и увеличился на четверть. В 2003 году данный показатель планируется на уровне 7,2 тыс. рублей.

Основными доходными источниками бюджета, как и прежде, являлись собственные доходы. Их объем составил две трети консолидированного бюджета. Недоимка в бюджетную систему Российской Федерации снижена на четверть.

Бюджетная политика в области расходов была направлена на финансовое обеспечение в решении социальных и экономических задач области. Полностью выполнены обязательства по основным социально значимым статьям расходов на образование, культуру, здравоохранение, социальное обеспечение. Решена одна из основных задач бюджета 2002 года - значительно повышена оплата труда работникам бюджетной сферы, своевременно произведены ее выплаты. В IV квартале текущего года предусмотрен ее рост еще на треть.

Приняты значительные меры по погашению ранее накопленных долгов перед населением. За три прошедшие года снижена задолженность по детским пособиям более чем на 80 процентов. В текущем году она полностью будет ликвидирована. В полном объеме погашен долг по выплате компенсации педагогическим работникам на приобретение книгоиздательской продукции и периодической печати.

Значительные ассигнования направлены на цели развития бюджетной сферы и поддержку деловой активности в области. В их числе: капитальный ремонт и строительство, приобретение оборудования для нужд бюджетных учреждений, субсидирование ставок по привлеченным хозяйствующими субъектами кредитам и другие.

Улучшилось состояние бюджетов муниципальных образований. Этому способствовало оказание финансовой помощи из областного бюджета. Ее объем увеличился к уровню 2001 года более чем в полтора раза.

Заложены основы качественно новой системы межбюджетных отношений. Впервые они урегулированы отдельным областным законом. Детально разграничены между областными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований области полномочия по формированию бюджетных доходов и осуществлению расходов, что позволит повысить ответственность органов местного самоуправления муниципальных образований за проводимую бюджетную политику. Вся плановая финансовая помощь распределяется по объективным и прозрачным критериям на основе единой законодательно утверждаемой методики, соответствующей федеральным подходам.

Предпринят ряд мер по дальнейшему повышению эффективности бюджетного процесса и управления финансами области. Разработан и принят ряд областных законов, в том числе новая редакция областного закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Администрацией области приняты нормативные акты, совершенствующие процедуры формирования и исполнения бюджета.

Закончен перевод областного бюджета на казначейские принципы исполнения, осуществляются краткосрочное кассовое планирование, контроль за целевым использованием средств, в том числе посредством регистрации договоров. Все средства региональных фондов консолидированы на едином счете областного бюджета.

III. Основные задачи бюджетной политики на 2004 год
и среднесрочную перспективу

Устойчивый рост экономики и благосостояния населения области является приоритетной задачей бюджетной и налоговой политики. Она должна способствовать повышению качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг населению.

Проведение налоговых и институциональных реформ должно быть обеспечено одновременными широкими экономическими и бюджетными преобразованиями. Это - дальнейшее развитие налогового потенциала области на основе экономического роста, мобилизация собственных доходов с принятием мер по собираемости налогов и вовлечению недоимки в бюджет. Актуально повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества.

Очевидно, что принятие этих мер не даст в краткосрочной перспективе значительного роста доходов. Избежать в ближайшие годы дефицита ресурсов возможно только при сдерживании роста расходов, а по целому ряду направлений - при их снижении. В числе мер по экономии средств: оптимизация сети учреждений, расходов на содержание аппарата управления, совершенствование конкурсного механизма закупок для бюджетных нужд, экономия учреждениями расходов на оплату топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг.

При этом необходимо обеспечить концентрацию средств на социально значимых полномочиях региональной власти, определение приоритетов программно-целевых расходов, кардинальное повышение эффективности расходов.

Требуется повышение эффективности бюджетной политики в целом. Она должна быть нацелена на перспективу, исходить из четкого понимания приоритетов в расходах и возможностей бюджета области, в том числе на основе перспективного финансового планирования.

Бюджетный процесс, как и прежде, будет ориентирован на сбалансированность текущих бюджетных обязательств с доходными источниками без привлечения кредитных ресурсов для текущих нужд и роста на этой основе государственного долга области, своевременное и качественное принятие и исполнение бюджетов, минимизацию количества вносимых в них изменений. Предстоит дальнейшее совершенствование прогноза социально-экономического развития области, включая прогноз по каждому из основных показателей налогооблагаемой базы.

Будет продолжена работа по совершенствованию бюджетных технологий. Предполагается консолидация в бюджет средств учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Перевод местных бюджетов на полное кассовое обслуживание органами федерального казначейства планируется завершить в 2004 году.

IV. Основные направления налоговой политики

Начиная с 2000 года в стране осуществляется программа мер по реформе налоговой системы, которая рассчитана на период до 2005 года. За прошедшие три года значительная часть мер уже реализована. В частности, были упразднены "оборотные" налоги, а также ряд других неэффективных налогов, что обеспечило заметное упрощение налоговой системы. Снижены налоговые ставки по налогам на доходы физических лиц, на прибыль организаций. Следствием этих мер стала легализация многими налогоплательщиками своих доходов.

К числу основных мер по изменению налогового законодательства в предстоящем году следует отнести внесение изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, предусматривающие отмену налога с продаж, а также целевого сбора с граждан и предприятий, учреждений и организаций на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели.

Данные изменения в источниках формирования налоговых доходов приведут к сокращению налоговой базы бюджета региона. С целью компенсации выпадающих доходов регионов на федеральном уровне предусматривается передача федеральной части налоговых поступлений при использовании специальных режимов налогообложения малого бизнеса полностью в бюджеты субъектов Российской Федерации, одного пункта федеральной ставки налога на прибыль организаций, налога на игорный бизнес из разряда федеральных налогов в региональные с соответствующим перераспределением поступлений.

В 2004 году предусматривается также коренное изменение системы имущественного налогообложения. Эти налоги станут существенным источником доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, а принципы их взимания должны стимулировать эффективное использование имущества. Налог на имущество организаций, как и прежде, предполагается установить в качестве регионального налога со сроком действия до введения налога на недвижимость.

Изменения в источниках формирования доходов бюджета области и полномочий регионов по их формированию определяют одну из основных задач предстоящего года. Это мобилизация собственных доходов на основе экономического роста и развития налогового потенциала области с одновременным применением всех возможных методов повышения собираемости налогов и обязательного вовлечения недоимки в обороты бюджетов.

V. Основные направления в области бюджетных расходов

Последние годы характеризуются активным наращиванием объема расходных полномочий бюджета области. Темпы его роста за последние три года превышают рост валового регионального продукта. Расходы бюджета по отношению к валовому региональному продукту выросли с 13,2 до 17,8 процента за счет наращивания собственных доходов и федеральных дотаций.

В условиях ограниченных возможностей по наращиванию доходной базы консолидированного бюджета будут сохранены приоритеты в финансировании социально-культурных учреждений области. При этом в полном объеме на основе законодательно установленных нормативов будут обеспечены источниками финансирования текущие расходы этих организаций.

Учитывая, что на содержание социально-культурных учреждений области направляется около 50 процентов всех доходов бюджета, особое внимание должно быть уделено проведению инвентаризации и оптимизации бюджетной сети в целях определения ее соответствия потребностям населения, состояния основных фондов, необходимости сохранения бюджетного финансирования. Одновременно крайне сдержанно будет проводиться политика по открытию новых учреждений, расширению бюджетной сети.

В 2004 году предполагается значительное увеличение объема средств, направляемых на финансирование мер по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, его оздоровлению. В их числе: оснащение отрасли коммунальной техникой, в том числе специализированной техникой по санитарной очистке городов, капитальный ремонт жилых домов с целью создания товариществ собственников жилья, реконструкция и модернизация теплоисточников.

Планируется продолжить работу по капитальному ремонту, оснащению дорогостоящей техникой и транспортом учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты, культуры и спорта. В полном объеме выделяются средства на приведение в надлежащее состояние всех аварийных школ области.

С целью обеспечения подвоза детей в школу собственным транспортом и отказа от его аренды планируется закупить около 400 автобусов. Будут продолжены закупка компьютерной техники и оснащение школ.

Исходя из прогнозируемой потребности в областном бюджете на 2004 год будут заложены целевые средства для оказания жителям области помощи в приобретении лекарств, дорогостоящем лечении.

Будет продолжено финансирование мер по социальной поддержке малообеспеченных слоев населения, а также таких его категорий, как инвалиды, ветераны, дети-сироты, многодетные семьи.

Опыт работы предшествующих лет по формированию объемов расходных полномочий бюджетов на основе нормативного подхода подтверждает необходимость сохранения и закрепления на предстоящий финансовый год данных принципов. Вместе с тем стоит задача оптимального приближения рассчитанных объемов расходов к действительной потребности бюджетов путем уточнения нормативов финансирования расходов в основных отраслях бюджетной сферы на основе анализа фактических расходов бюджетов за предшествующие годы.

Задачами в области расходов всех уровней бюджетов следует считать ресурсосбережение, вовлечение в использование по текущему финансированию остатков материальных запасов, расходование энергоресурсов в строгом соответствии с установленными лимитами. Систему государственных и муниципальных закупок на основе конкурсного отбора поставщиков и подрядчиков, строго соответствующего закону, необходимо сделать основой финансирования материальных затрат.

Требуется повысить ответственность главных распорядителей бюджетных средств за обоснованность и эффективность расходов, соблюдение принципов казначейского исполнения бюджета, недопущение несанкционированных обязательств, приводящих к субсидиарной ответственности казны. Предметом служебных разбирательств, применения мер административной ответственности к должностным лицам в предусмотренных законом случаях должны стать факты нецелевого использования бюджетных средств.

В связи с тем, что программно-целевые расходы не должны подменять текущее финансирование учреждений социально-культурной сферы, перечень их будет ограничен с учетом действительных приоритетов в развитии конкретной отрасли. При этом будут учтены результаты социологических исследований и опросов населения городов и районов области.

VI. Совершенствование межбюджетных отношений

Основными задачами построения межбюджетных отношений на предстоящий год будет их дальнейшее развитие на основе заложенных в 2003 году принципов и подготовка к реформе местного самоуправления.

Будут сохранены определенные областным законом о межбюджетных отношениях на 2003 год основные подходы по разграничению бюджетных доходов и расходных полномочий, распределению финансовой помощи муниципальным образованиям. Финансовая помощь местным бюджетам будет состоять из следующих частей: текущей, инвестиционной и, впервые вводимой с 2004 года, стимулирующей.

Текущая финансовая помощь, как и прежде, будет предоставляться из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований для выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности и из областного фонда компенсаций для финансового обеспечения установленных федеральными актами льгот и компенсаций.

Инвестиционная финансовая помощь будет выделяться из областного фонда муниципального развития на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления работ капитального характера, в том числе капитального ремонта учреждений бюджетной сферы и приобретения для них оборудования.

В целях стимулирования социально значимых расходов в городах и районах в областном бюджете, по аналогии с федеральным бюджетом, будет создан фонд софинансирования социальных расходов. В числе таких расходов: ремонт муниципального жилищного фонда с целью создания товариществ собственников жилья, создание зон повышенной энергоэффективности, модернизация и реконструкция коммунальной теплоэнергетики.

В целях ликвидации возможных годовых дисбалансов отдельных местных бюджетов в областном бюджете предполагается резервировать средства для выделения дотаций на стабилизацию доходной базы таких муниципальных образований.

Будет продолжена работа по разграничению расходных полномочий с соответствующим перераспределением доходных источников. Предполагается проведение дальнейшей децентрализации с областного на муниципальный уровень ряда расходов, полномочия по которым являются, по сути, местными. На уровне областного бюджета с 2004 года будут дополнительно централизованы расходные полномочия, обеспечивающие значительную часть конституционных гарантий населения. В их числе: обязательное медицинское страхование неработающего населения, содержание учреждений интернатного типа по всем муниципальным образованиям, а также обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях. В соответствующих объемах будут перераспределены и доходы по бюджетной системе области для обеспечения прочности областного бюджета как гаранта оказания необходимой финансовой помощи территориям.

Предстоит работа по развитию бюджетной системы области в условиях предстоящей реформы местного самоуправления. В этих целях муниципальным образованиям необходимо расширять бюджетные полномочия территориальных органов местного самоуправления. Это возможно за счет придания сельским и поселковым администрациям статуса распорядителя средств с передачей им части расходных полномочий (содержание аппарата, благоустройство и другие), в том числе по финансированию местных расходов и контролю за целевым использованием средств.

В целях обеспечения целевого и эффективного использования бюджетных средств дальнейшее развитие получит созданная в области система финансового контроля, включающая в себя предварительный и текущий финансовый контроль за счет исполнения бюджета по казначейским принципам через органы федерального казначейства, а также последующий финансовый контроль, проводимый областными органами власти за соблюдением всеми участниками бюджетного процесса норм и правил бюджетного законодательства.

Заместитель управляющего делами -

начальник общего отдела

Администрации области

Н.И. Гривенный