Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 сентября 2001 г. N КА-А40/5060-01 Орган исполнительной власти любого уровня не может издавать акты или совершать действия, имеющие или могущие иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 17 сентября 2001 г. N КА-А40/5060-01

Решением комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства от 01.03.2001 г., созданной по приказу Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее - МАП РФ), признаны противоречащими Закону РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" пдп. 12.4 и п.п. 14, 20 Постановления Правительства Москвы от 03.10.2000 года N 785-пп и выдано предписание N 107/28-01 Правительства г. Москвы отменить названные пункты постановления.

Правительство г. Москвы предъявило иск к МАП РФ о признании недействительными решения и предписания от 01.03.2001 года, вынесенных в отношении указанных пунктов Постановления Правительства г. Москвы.

Истец в исковом заявлении указывал на то, что в своем постановлении от 03.10.2000 года N 785 "О первоочередных мерах по дальнейшему повышению конкурентоспособности продукции и эффективности работы промышленных организаций стройиндустрии г. Москвы", нарушений ст.ст. 7 и 8 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закона) не допускал.

Арбитражный суд г. Москвы решением от 24.05.2001 г., оставленным без изменения апелляционным постановлением от 23.07.2001 г., в удовлетворении иска Правительства г. Москвы отказал.

Правительством г. Москвы подана кассационная жалоба на судебные акты, постановленные Арбитражным судом г. Москвы, в которой ставится вопрос об их отмене в связи с необоснованностью и вынесении нового решения об удовлетворении иска в полном объеме.

Представитель заявителя доводы жалобы поддерживает в своем выступлении

Представитель МАП РФ с доводами кассационной жалобы не согласен по основаниям, изложенным в представленном отзыве на кассационную жалобу.

Суд кассационной инстанции, проверив в соответствии со ст. 174 АПК РФ по имеющимся в деле материалам правильность применения норм материального и процессуального права, обсудив доводы кассационной жалобы заявителя и доводы отзыва другой стороны, находит, что кассационная жалоба подлежит частичному удовлетворению, решение и постановление Арбитражного суда в части отказа в иске в отношении подпункта 12.4 и пункта 20 Постановления Правительства г. Москвы от 03.10.2000 г. N 785 подлежит отмене, с вынесением нового решения об удовлетворении иска в этой части. При этом суд кассационной инстанции исходит из следующего.

Согласно ст. 53 АПК РФ, при рассмотрении споров о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия указанных актов, возлагается на орган, принявший акт.

Арбитражный суд в своем решении, отказывая истцу в признании необоснованными решения и предписания МАП РФ в отношении подпункта 12.4 постановления Правительства Москвы, отразил, что в этом подпункте рекомендуется московским строительным организациям использовать в строительстве опалубку производства конкретного предприятия - акционерного общества. По мнению арбитражного суда первой инстанции, приведение таких рекомендаций в постановлении Правительства Москвы, носящем нормативный характер, означает ограничение свободы на заключение договора, предусмотренной ст. 421 ГК РФ, и что такого рода рекомендация противоречит ограничениям, предусмотренным п. 1 ст. 7 Закона, запрещающим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации создавать благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов. Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с выводами суда первой инстанции в отношении названного пункта, конкретизировал в своем постановлении, что абзац 5 пункта 1 статьи 7 Закона запрещает давать указания о приоритетном заключении договоров на использование в строительстве опалубки конкретного производителя, отмечено также, что указание в постановлении Правительства Москвы на любое конкретное предприятие в качестве продавца (покупателя, производителя) продукции даже в рекомендательном порядке ставит его в преимущественное положение по отношению к другим продавцам (покупателям, производителям) этой продукции.

Из данного суждения следует, что Правительство Москвы, как орган исполнительной власти, в своем постановлении ни при каких условиях не может приводить наименования конкретных производителей, так как это может повлечь за собою изменение положения этого конкретного производителя на рынке в глазах потребителей и других участников рынка, тогда как закон запрещает осуществлять подобное выделение.

Данное суждение нельзя признать вытекающим из смыслового содержания п. 1 ст. 7 Закона. Орган исполнительной власти любого уровня не может издавать акты или совершать действия, имеющие или могущие иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

По мнению суда кассационной инстанции в данном случае ни суд первой, ни суд апелляционной инстанций не обосновали отказ в удовлетворении иска правильным применением антимонопольного законодательства, а также выводами, подтверждающими создание подпунктом 12.4 постановления Правительства Москвы условий, влекущих реальное ограничение свободы на заключение договоров с производителями опалубки, либо создание реальных преимуществ каким-либо производителям.

Придание императивного характера изложенной в постановлении Правительства Москвы рекомендации не основано на материалах дела, данных о том, что рекомендация подкреплена указаниями о ее обязательности, ответчиком представлено не было.

В данном случае арбитражным судом неправильно применено положение ст. 7 Закона. Системный анализ перечисленных в ст. 7 Закона запретов на совершение конкретных действии органами исполнительной власти с целью исключения ограничений конкуренции не позволяет согласиться с выводами суда апелляционной инстанции о том, что всякое упоминание конкретного производителя в постановлении Правительства Москвы являет собою нарушение законодательства о конкуренции и в частности, ст. 7 Закона. Столь расширенное толкование нормы антимонопольного Закона нельзя признать оправданным. Нормативный характер такого акта Правительства Москвы как постановление не дает оснований считать, что МАП РФ в данном случае освобождается от обязанности доказывать реальность ограничения конкуренции формулированием рекомендации.

Обоснование несогласия с иском в отзыве ответчика и в мотивировочной части решения арбитражного суда, апелляционного постановления сводятся к утверждению об очевидности возникновения у рекомендательного по содержанию текста подпункта 12.4 императивного характера. При этом вывод о наглядности наступления такого результата на каких-либо объективных данных не основывается, и таких объективных данных в деле не имеется, тогда как с учетом ст. 53 АПК РФ обязанность по представлению таких доказательств возлагается на ответчика.

В связи с недоказанностью оправданности принятых ответчиком мер в отношении подпункта 12.4 постановления Правительства Москвы решение в этой части подлежит отмене, а иск в этой части подлежит удовлетворению.

Отказ в удовлетворении иска в части признания необоснованными решения и предписания МАП РФ в отношении п. 20 постановления Правительства Москвы также не может быть признан основанным на Законе.

Суд полно исследовал обстоятельства по данному пункту, установил, что Правительством Москвы в п. 20 постановления предусматривалось принятие предложения о строительстве в 2001-2002 г. в Москве мостовых кранов и предоставление возвратного кредита для обеспечения организации производства подъемных механизмов на одном из московских предприятий.

По мнению ответчика, предоставление кредита нарушило бы конкуренцию на соответствующем рынке, так как правительственным постановлением не предусматривалось, что кредит предоставляться должен не только возвратный, но и возмездный, а также с указанием срока его возврата. Льготное кредитование только одного производителя нарушает конкурентоспособность других участников рынка. Суд первой инстанции признал такое обоснование решения МАП РФ о признании п. 20 правительственного постановления не отвечающим антимонопольному законодательству и п. 4 ст. 3, п. 2 ст. 2 Бюджетного кодекса РФ. С этими выводами согласился полностью и суд апелляционной инстанции. Между тем материалы дела не содержат документальных данных, которые бы опровергали доводы истца о том, что постановлением правительства не обеспечивалось реальное предоставление кредита, поскольку кредитование производится через заключение договора, которым и регулируются все вопросы по содержанию прав и обязательств кредитора и получателя кредита.

В решении суда и апелляционном постановлении обоснованно указано на то, что Бюджетным кодексом РФ закрепляются условия бюджетного кредитования, что они должны быть соответствующим образом отражены. Однако при этом не дается обоснование, почему требования, устанавливаемые к оформлению договора по бюджетному кредитованию (ст. 76 БК РФ), предъявляются к постановлению правительства, принятие которого не порождает реальных прав и обязанностей и не исключает дальнейшую конкретизацию условий в самом договоре.

Принятие МАП РФ решения и предписания в отношении п. 20 постановления Правительства Москвы, как и в отношении подпункта 12.4 основано на выводе о том, что результатом такого решения о кредитовании явятся ограничения конкуренции, поскольку это означает предоставление льгот одному из хозяйствующих субъектов в нарушение требовании п. 1 ст. 7 Закона.

Между тем постановление не содержит указания об изменении или несоблюдении того порядка бюджетного кредитования, который установлен бюджетным законодательством. Не содержит постановление в анализируемом арбитражным судом пункте 20 постановления предписания соответствующим уполномоченным органам обеспечить предоставление льгот планируемому получателю кредита. Не приводятся ответчиком подтверждения совершения таких действий Правительством Москвы, которые бы подтверждали наступление такого результата, который ограничивал бы реально конкуренцию в производстве мостовых кранов.

Само упоминание в постановлении возможности предоставления кредита конкретному производителю без перечисления всех условий его предоставления не освобождает ответчика от обязанности предоставлять реальной возможности наступления неблагоприятного результата.

Ошибочность применения норм материального и процессуального права в названной части влечет за собою частичную отмену решения. Поскольку для правильного разрешения спора в этой части собирание дополнительных доказательств не требуется, суд кассационной инстанции считает необходимым вынести в этой части новое решение об удовлетворении иска.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы в части отказа в иске по признанию решением МАП РФ противоречащим ст. 8 Закона пункта 14 постановления Правительства Москвы.

В данном пункте, как правильно указано в решении суда, содержится прямое предписание проектному учреждению использовать при проектировании массовых жилых застроек остекление балконов и лоджий конкретного производителя. То, что заявителем указывается в жалобе на наличие определенных подчиненных отношений между Правительством и проектным учреждением, не влечет за собою признание выводов суда ошибочными, поскольку этим обстоятельством подтверждается обоснованность признания такого указания обязательным для исполнения. Исполнение же этого указания при изготовлении проектной документации означает в конечном итоге ограничение строителей и заказчиков объектов массовой жилой застройки использовать материалы иных производителей, что означает реальность ограничения свободы договора на соответствующем рынке.

Решение в данной части как законное и обоснованное подлежит оставлению без изменения.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст. 174-177 АПК РФ, Федеральный арбитражный суд Московского округа постановил:

решение от 24 мая 2001 г. и постановление от 23 июля 2001 г. Арбитражного суда г. Москвы по делу N А40-12245/01-122-59 отменить в части отказа в удовлетворении иска о признании недействительным решения и предписания Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 01.03.2001 г. в отношении подпункта 12.4 и пункта 20 постановления Правительства Москвы от 03.10.2000 г. N 785-пп "О первоочередных мерах по дальнейшему повышению конкурентоспособности продукции и эффективности работы промышленных организаций стройиндустрии г. Москвы" и вынести новое решение об удовлетворении иска в названной части.

В остальной части решение и постановление Арбитражного суда по данному делу оставить без изменения.