Приложение N 1. Программа по повышению эффективности бюджетных расходов в Ростовской области на период до 2012 г.

Приложение N 1
к постановлению Администрации
Ростовской области
от 22.11.2010 N 302

Программа
по повышению эффективности бюджетных расходов
в Ростовской области на период до 2012 года

С изменениями и дополнениями от:

30 мая, 17 августа 2011 г.

Введение

Программа по повышению эффективности бюджетных расходов в Ростовской области на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011 - 2013 годах от 29 июня 2010 года, Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р, основными направлениями бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2011 - 2013 годы, утвержденной постановлением Администрации Ростовской области от 09.09.2010 N 170.

Информация об изменениях:

Постановлением Администрации Ростовской области от 30 мая 2011 г. N 314 раздел I настоящего приложения изложен в новой редакции

См. текст раздела в предыдущей редакции

I. Обоснование и необходимость разработки
и реализации Программы

Ростовская область на протяжении ряда лет реализовывала реформы в сфере общественных финансов. Эти реформы затрагивали организацию бюджетного процесса, систему межбюджетных отношений, налоговую политику, порядок осуществления бюджетных расходов, управление государственным и муниципальным долгом, имуществом, организацию кассового обслуживания областного и местных бюджетов, контроль за расходованием бюджетных средств, организацию системы государственного и муниципального заказа.

В процессе формирования областью налоговой политики приняты правовые акты Ростовской области, регулирующие налоговые правоотношения, в том числе Областной закон от 02.11.2001 N 186-ЗС "О некоторых вопросах налогообложения". Данный законодательный акт способствовал повышению налогового процесса в части оптимизации количества и объема представленных налоговых льгот и обеспечения развития доходной части консолидированного бюджета Ростовской области.

В период проведения реформ приняты правовые акты Ростовской области, регулирующие бюджетные правоотношения, в том числе областные законы от 22.10.2005 N 380-ЗС "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области" и от 03.08.2007 N 743-ЗС "О бюджетном процессе в Ростовской области". Принятые Администрацией Ростовской области правовые акты способствуют повышению эффективности бюджетного процесса, в том числе за счет ежемесячного кассового планирования доходов и расходов, обеспечения безусловного исполнения бюджетных обязательств, развития института главных распорядителей бюджетных средств и главных администраторов доходов, регламентации порядка санкционирования бюджетных расходов и учета бюджетных обязательств.

Обеспечивается формирование и исполнение консолидированного бюджета Ростовской области по предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации единым правилам организации бюджетного процесса с соблюдением установленных им процедур и ограничений по объему долга и дефицита бюджета.

Областной и местные бюджеты формируются преимущественно на основе программно-целевого метода планирования с учетом принятых областных целевых программ.

Осуществляется формирование государственных заданий на оказание государственных услуг.

В практику бюджетного планирования введено представление главными распорядителями средств областного бюджета докладов о результатах и основных направлениях их деятельности. Это обеспечивает расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования, а также способствует формированию областного бюджета в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных целей в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых объемов бюджетных ресурсов.

Обеспечен переход на новую отраслевую систему оплаты труда работников бюджетных учреждений. Финансирование образования осуществляется на основе подушевых нормативов.

Кассовое обслуживание областного бюджета и местных бюджетов, а также операций со средствами бюджетных учреждений от приносящей доход деятельности осуществляется в органах Федерального казначейства с открытием лицевых счетов всем участникам бюджетного процесса.

В Ростовской области в полном объеме реализована реформа местного самоуправления, в том числе ее финансовая составляющая. Это способствовало повышению бюджетной инициативы и ответственности органов местного самоуправления за счет разграничения расходных полномочий, а также заинтересованности в росте собственной доходной базы местных бюджетов.

Созданная в Ростовской области система государственного финансового контроля области в целом обеспечивает систематический контроль за правомерным и целевым использованием средств областного бюджета.

Создана и эффективно действует система управленческого учета в части планирования, фактического исполнения и последующего анализа расходов, осуществляемых в рамках областных и муниципальных целевых программ и мероприятий. Данная система включает в себя приказы министерства финансов Ростовской области от 09.09.2010 N 64 "О дополнительном расширенном отчете "Об исполнении консолидированного бюджета Ростовской области", от 31.12.2010 N 101 "Об утверждении Порядка составления и представления месячной и квартальной отчетности об исполнении областного и консолидированного бюджетов Ростовской области", а также ряд ежемесячных, квартальных и годовых аналитических и справочных таблиц.

В рамках реализации бюджетных реформ в Ростовской области действуют и разрабатываются новые подходы к системе управления государственными и муниципальными финансами, в том числе:

разработка стратегии расходования бюджетных средств исходя из долгосрочных перспектив;

организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

разграничение полномочий и, соответственно, доходных источников и расходных обязательств публично-правовых образований;

повышение результативности расходования бюджетных средств за счет их ориентации на достижение конечного результата наиболее эффективным способом;

повышение уровня среднесрочного планирования, переход от годового бюджета на бюджет в формате "скользящей трехлетки";

введение формализованных процедур и методик распределения бюджетных средств, в том числе межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

увеличение степени самостоятельности и ответственности главных распорядителей, разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины;

совершенствование системы управленческого учета в части расходов, осуществляемых программно-целевым методом, с учетом персонализации ответственности за качество финансового управления;

обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд.

Анализ сделанного в реформировании общественных финансов позволяет сделать вывод, что не все заявленные планы в этом направлении были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать ряд методических вопросов. Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд нерешенных проблем. К числу основных относятся следующие:

не в полном объеме созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

требование дальнейшего распространения опыта внедрения государственных (муниципальных) заданий, совершенствования системы стандартов качества государственных и муниципальных услуг, а также критериев их оценки.

Необходимость поддержания сбалансированности и устойчивости бюджетной системы является важнейшим базовым условием в достижении долгосрочных целей социально-экономического развития Ростовской области, что, в свою очередь, увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, модернизации управления финансовыми ресурсами.

II. Цель и основные задачи Программы

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по выполнению их функций и обеспечению потребностей граждан в государственных и муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития Ростовской области.

Основным условием реализации Программы является проведение эффективной бюджетной политики, направленной на обеспечение макроэкономической стабильности, стимулирование экономического роста и модернизацию экономики, предоставление качественных бюджетных услуг населению Ростовской области, обеспечение повышения сбалансированности областного бюджета за счет снижения размера его дефицита.

Приоритетом бюджетной и налоговой политики по-прежнему будет постоянное повышение жизненного уровня населения Ростовской области, развитие ее экономического потенциала за счет привлечения инвестиций, в том числе на основе государственно-частного партнерства, поддержки инновационного развития экономики, обеспечения мер по модернизации социальной и инженерной инфраструктуры, активизации институтов гражданского общества и обеспечения инициативы участников бюджетного процесса.

Этому должна способствовать реализация в Ростовской области Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р, и настоящей Программы.

Для достижения цели Программы необходимо решение следующих основных задач:

обеспечение увязки стратегического и бюджетного планирования;

совершенствование принципов бюджетирования, ориентированного на результат;

ориентация деятельности органов государственной власти области, государственных и муниципальных учреждений на достижение конкретных результатов;

стимулирование участников бюджетного процесса к поиску резервов повышения эффективности бюджетных расходов;

оптимизация структуры органов государственной власти области исходя из ориентации на достижение общественно значимых результатов;

четкое определение сфер ответственности органов государственной власти области и органов местного самоуправления;

совершенствование процедур формирования и исполнения бюджета, межбюджетных отношений.

Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах предусматривается принятие мер по следующим основным направлениям:

дальнейшее совершенствование программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, переход к утверждению "программного" бюджета;

применение в полном объеме методов среднесрочного бюджетного планирования, формирование областного бюджета на три года;

повышение эффективности государственного и муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях способов государственных закупок, в том числе путем проведения открытых аукционов в электронной форме;

создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений в сфере бюджетного процесса, повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Информация об изменениях:

Постановлением Администрации Ростовской области от 17 августа 2011 г. N 528 в раздел III настоящего приложения внесены изменения

См. текст раздела в предыдущей редакции

III. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость
бюджетной системы Ростовской области

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы является необходимым условием решения основных задач Программы.

Бюджетная и налоговая политика Ростовской области на долгосрочную перспективу формируется исходя из необходимости повышения уровня благосостояния жителей области и достижения устойчивых темпов экономического роста.

Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной и налоговой политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения экономической стабильности в области, которая:

создает условия для устойчивого экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;

ведет к созданию рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации;

определяет достижение ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития области - повышение качества жизни населения, в том числе за счет обеспечения граждан доступными и качественными государственными и муниципальными услугами.

Бюджетная политика области должна формироваться с должной степенью осмотрительности, учитывать возможные сценарии экономического развития и межбюджетных отношений с федеральными органами власти. В то же время она должна быть активной, в максимальной степени позволяющей использовать все имеющиеся возможности.

Для повышения эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

формирование областного бюджета с учетом долгосрочного прогноза основных параметров развития Ростовской области, основанных на реалистичных оценках;

стабильность и предсказуемость налоговой политики;

ограничение бюджетного дефицита, государственного долга;

полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной политики, включая бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество;

планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения, а также с учетом сроков и механизмов их реализации.

Для дальнейшего внедрения этих принципов на областном уровне предусматривается реализовать следующие основные меры:

переход к формированию и принятию областного бюджета на три года;

использование для целей бюджетного планирования прогноза социально-экономического развития Ростовской области;

установление среднесрочных индикативных ограничений расходов по направлениям политики (долгосрочным целевым программам), создающих условия для реструктуризации по инициативе соответствующих органов государственной власти области расходов и повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей;

уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с обеспечением взаимосвязи с перечнем государственных услуг, государственными заданиями на их оказание и результатами от вложения ассигнований, а также с реестром государственных контрактов. Для этого в реестре расходных обязательств необходимо учитывать особенности различных расходных обязательств (публичных, в том числе публично-нормативных обязательств, гражданско-правовых обязательств, межбюджетных трансфертов), характер их образования и принятия;

формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых или увеличению действующих расходных обязательств с усилением ответственности главных распорядителей средств бюджета за достоверность оценки их объема и сроков исполнения;

совершенствование организации и методологии формирования областного бюджета, прогнозирования его кассового исполнения с установлением ответственности главных распорядителей средств областного бюджета за качество и соблюдение бюджетных процедур.

Информация об изменениях:

Постановлением Администрации Ростовской области от 30 мая 2011 г. N 314 в раздел IV настоящего приложения внесены изменения

См. текст раздела в предыдущей редакции

IV. Совершенствование разграничения полномочий и организация
деятельности публично-правовых образований

Одним из итогов реформирования межбюджетных отношений явилось создание законодательной базы разграничения бюджетных доходов и расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

С 2006 года за местными бюджетами Бюджетным кодексом Российской Федерации закреплены нормативы отчислений от таких местных налогов, как налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход. Ежегодно областным законодательством устанавливаются дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, частично замещающие дотации муниципальным районам и городским округам на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Кроме того, в Ростовской области местным бюджетам переданы дополнительные нормативы от подлежащих зачислению в областной бюджет налога на имущество организаций, налога на прибыль организаций, транспортного налога, единого сельскохозяйственного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

В целях эффективного выполнения непосредственно на местах полномочий по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, оказанию услуг населению сложилась широкая практика делегирования государственных полномочий Ростовской области органам местного самоуправления с передачей субвенций в необходимых объемах для их реализации. Для этого на областном уровне принято более 40 областных законов и иных нормативных правовых актов.

Достигнут высокий уровень прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений. Все дотации, субсидии и субвенции, предоставляемые из областного бюджета местным бюджетам, распределяются по утвержденным нормативными правовыми актами формализованным методикам.

В целях дальнейшего совершенствования разграничения полномочий и организации межбюджетных отношений органами государственной власти предусматривается:

сохранить передачу местным бюджетам дополнительных единых нормативов от налогов, подлежащих зачислению в областной бюджет в целях повышения уровня собственных доходов муниципальных образований;

актуализировать методику распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, повысить эффективность применения инструментов воздействия на бюджетную политику муниципальных образований с учетом их дотационности, в том числе с введением при необходимости внешнего управления;

предоставлять местным бюджетам дотации на поощрение достижений наилучших показателей деятельности органов местного самоуправления;

предоставлять межбюджетные трансферты с учетом оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в том числе оценки созданных институциональных условий для привлечения инвесторов;

обеспечивать в полном объеме субвенциями областного бюджета передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия Ростовской области, повысить эффективность контроля за качеством исполнения передаваемых полномочий;

не допускать возникновения "необеспеченных мандатов" по переданным государственным полномочиям Ростовской области, распределения областной финансовой поддержки местным бюджетам без наличия формализованных методик;

продолжить предоставление субсидий местным бюджетам для поддержки инвестиционных и инфраструктурных муниципальных проектов на условиях софинансирования и исходя из возможности областного бюджета;

совершенствовать систему мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях, а также показателей оценки качества такого процесса;

проводить мониторинг просроченной кредиторской задолженности местных бюджетов и муниципальных унитарных предприятий, а также просроченной задолженности по долговым обязательствам этих предприятий с целью ликвидации и недопущения образования указанной задолженности в дальнейшем;

устанавливать нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления;

продолжить работу по оказанию методической помощи органам местного самоуправления в осуществлении ими бюджетного процесса, повышении уровня квалификации работников финансовых органов.

Органам местного самоуправления в целях повышения эффективности бюджетного процесса необходимо:

обеспечить выполнение муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов, а также планов мероприятий по их реализации, с учетом Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.12.2010 N 194н/701;

разрабатывать проекты местных бюджетов на 3-летний период исходя из принципов программно-целевого метода бюджетного планирования на основе муниципальных целевых программ со сроком реализации не менее трех лет, необходимости принятия мер по повышению уровня собственных бюджетных доходов муниципальных образований, первоочередного обеспечения социально значимых расходов и расходов, способствующих привлечению инвестиций;

обеспечивать принятие сбалансированных местных бюджетов до начала очередного финансового года;

повышать качество и доступность предоставляемых муниципальных услуг с учетом необходимости принятия и исполнения нормативных правых актов органов местного самоуправления по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений, в том числе регламентирующих порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных автономных, бюджетных и казенных учреждений;

обеспечивать экономное и рациональное использование бюджетных средств, оптимизацию расходов на муниципальное управление, своевременное и в полном объеме исполнение принимаемых бюджетных обязательств, недопущение просроченной кредиторской задолженности по ним, проведение взвешенной политики при принятии новых расходных обязательств с учетом их достоверного финансово-экономического обоснования и возможностей местного бюджета;

провести ревизию и актуализацию нормативных правовых актов органов местного самоуправления по осуществлению ими бюджетного процесса с учетом необходимости принятия мер по повышению инициативы и ответственности участников бюджетного процесса, его эффективности, открытости и подконтрольности, в том числе на основе электронного документооборота и стандартизации форматов информационного обмена;

установить требования об обязательном обнародовании органами местного самоуправления отчетов о достигнутых результатах за истекший финансовый год, характеризующих достижение поставленных на финансовый год целей, а также о задачах, требующих решения в очередном финансовом году, и направлениях их достижения.

принять комплекс мер по снижению и ликвидации недоимки по налогам и сборам, уменьшению долговой нагрузки на местные бюджеты, повышению эффективности использования муниципального имущества;

проводить оценку и анализ предоставляемых налоговых льгот;

соблюдать нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления;

развивать внутренний финансовый контроль;

организовать внешний контроль за эффективностью использования бюджетных ассигнований;

обеспечить внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности;

разработать мероприятия по развитию информационной системы управления муниципальными финансами, в том числе в части:

повышения объема и регулярности обновления общедоступной информации о муниципальных финансах;

обеспечения публичности информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций муниципального сектора;

обеспечения условий для осуществления общественного контроля за принятием решений в сфере муниципальных финансов.

Информация об изменениях:

Постановлением Администрации Ростовской области от 30 мая 2011 г. N 314 раздел V настоящего приложения изложен в новой редакции

См. текст раздела в предыдущей редакции

V. Областные программы и совершенствование
программной структуры расходов бюджета

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предусматривается дальнейшее развитие программно-целевого принципа организации их деятельности.

Будет продолжено формирование системы областных программ исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, нормативных актов, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года.

Областная программа (долгосрочная целевая программа, ведомственная целевая программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Стратегией социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года.

Состав подпрограмм и планируемые результаты их реализации определяются областной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение утверждаются областным законом об областном бюджете. Кроме того, в рамках областных программ решениями Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области могут предусматриваться и приниматься выходящие за пределы лимитов бюджетных обязательств расходные обязательства, в результате чего существует возможность заключения долгосрочных государственных контрактов по конкретным проектам и объектам.

Принятая в Ростовской области Областная долгосрочная целевая программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности в Ростовской области на период до 2020 года направлена на:

обновление основных производственных фондов экономики области на базе новых ресурсосберегающих технологий и автоматизированных систем учета;

сокращение в сопоставимых условиях расходов областного бюджета на оплату коммунальных услуг;

снижение удельных показателей потребления топлива и энергоресурсов при производстве продукции, а также в общественных и жилых зданиях;

повышение уровня ответственности за неэффективную деятельность по использованию энергоресурсов;

предоставление за счет областного бюджета субсидий организациям области на возмещение части их затрат по уплате процентов по банковским кредитам на покупку, разработку, применение энергосберегающих материалов или оборудования, а также на возмещение части затрат на приобретение основных средств для производства энергосберегающего оборудования или материалов;

наращивание темпов комплексного оснащения зданий средствами инструментального учета, контроля и автоматического регулирования энергоносителей;

совершенствование и повышение достоверности статистического учета и отчетности по производству, передаче и потреблению энергетических ресурсов.

В целях подготовки трехлетнего областного бюджета на 2012 - 2014 годы до начала его формирования предстоит обеспечить разработку и принятие областных программ на этот период, а также внесение изменений в действующие областные программы с учетом следующих основных принципов:

охват областными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответствующих бюджетных ассигнований и других материальных ресурсов, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей областных программ;

формирование областных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

установление для областных программ измеримых конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации областных программ, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики, а также установление ответственности должностных лиц за реализацию областных программ.

Инструментом стратегического и операционного планирования будут являться преобразованные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти. Этот же инструмент целесообразно использовать и в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в сети Интернет.

Дальнейшее совершенствование программно-целевого метода осуществления бюджетного процесса предполагает завершение в 2012 году перехода к формированию программной структуры расходов областного бюджета.

По мере развития программно-целевого принципа организации деятельности областных органов исполнительной власти возрастет необходимость расширения их ответственности и полномочий при реализации соответствующих областных программ, уточнения структуры и полномочий органов исполнительной власти по отдельным программам.

В соответствии с постановлениями Администрации Ростовской области от 31.03.2009 N 146 "О Порядке принятия решения о разработке областных долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации и Порядке проведения и критериях оценки эффективности реализации областных долгосрочных целевых программ" и от 06.07.2009 N 322 "О Порядке принятия решения о разработке ведомственных целевых программ, их формирования и реализации и Порядке проведения и критериях оценки эффективности реализации ведомственных целевых программ" руководитель областной программы несет ответственность за текущее управление реализацией программы и конечные результаты, рациональное использование выделяемых на ее выполнение финансовых средств, определяет формы и методы управления реализацией программы.

С целью создания условий для повышения эффективности бюджетного процесса предусматривается возможность утверждения областным законом об областном бюджете бюджетных ассигнований консолидировано в разрезе областных программ и подпрограмм, реализуемых областными органами исполнительной власти.

Ведомственная структура расходов областного бюджета с учетом вносимых поправок в бюджетное законодательство (с распределением бюджетных ассигнований по областным органам исполнительной власти - главным распорядителям средств областного бюджета) может утверждаться Администрацией области.

В целях повышения прозрачности и функциональности областного бюджета уже с 2011 года будет изменен порядок отражения отдельных расходов по бюджетной классификации. В отдельные разделы функциональной классификации расходов выделяются расходы на обслуживание государственного долга, физическую культуру и спорт, поддержку средств массовой информации.

Для учета всех бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию задач и мероприятий в определенной отрасли, целевые межбюджетные трансферты, а также дотации государственным внебюджетным фондам будут отражаться в соответствующих функциональных разделах классификации расходов бюджетов. В разделе "Межбюджетные трансферты" останется только нецелевая финансовая поддержка муниципальных образований.

Предусматривается с 2012 года изменить бюджетную классификацию в части формирования структуры и содержания видов расходов. Они должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Эти изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления.

Для реализации изложенных подходов потребуется с учетом вносимых изменений в федеральное законодательство рассмотреть необходимость внесения изменений в правовые акты Ростовской области, порядки разработки и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ Ростовской области, Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования как инструмента управления на уровне органов исполнительной власти Ростовской области.

Аналогичные меры по разработке муниципальных программ и формированию местных бюджетов с помощью инструментов программно-целевого бюджетного планирования должны быть реализованы органами местного самоуправления муниципальных образований области.

Информация об изменениях:

Постановлением Администрации Ростовской области от 30 мая 2011 г. N 314 раздел VI настоящего приложения изложен в новой редакции

См. текст раздела в предыдущей редакции

VI. Оптимизация функций государственного (муниципального)
управления и повышение эффективности их обеспечения

Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы по следующим направлениям:

оптимизация системы и структуры полномочий и функций областных органов исполнительной власти;

разработка и внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг и административных регламентов;

управление по результатам;

противодействие коррупции;

совершенствование процесса сопровождения инвестиционных проектов;

совершенствование системы предоставления гражданам и организациям услуг в сфере начального профессионального образования;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.

Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти должны стать:

оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;

повышение мотивации руководителей органов исполнительной власти в отношении оптимизации предельной численности работников и сокращения бюджетных расходов на их деятельность;

оптимизация в органах исполнительной власти соотношения численности гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями гражданской службы;

проведение мониторинга соблюдения норматива формирования расходов на содержание органов государственной власти;

оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти по результатам мониторинга качества финансового менеджмента;

формирование "электронного правительства", в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами власти в электронной форме, а именно:

повышение уровня использования информационных и телекоммуникационных технологий в ключевых сферах социально-экономического развития Ростовской области (образование, здравоохранение и медицина, культура, социальное обслуживание населения, транспорт, потребительский рынок и услуги, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство);

создание и развитие архитектуры "электронного правительства" в Ростовской области для повышения эффективности функционирования систем государственного управления;

формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное использование информационных и телекоммуникационных технологий в системах государственного управления и местного самоуправления, деятельности бюджетных организаций, а также поддержку развития информационных и телекоммуникационных технологий в Ростовской области;

разработка единых требований и программ повышения уровня квалификации и профессиональной подготовки и переподготовки работников органов государственной власти области и органов местного самоуправления, социальных работников в Ростовской области в сфере использования информационных и телекоммуникационных технологий;

развитие у населения навыков использования информационных и телекоммуникационных технологий и подготовка государственных служащих, работников бюджетной сферы и муниципальных служащих к использованию таких технологий в профессиональной деятельности.

В целях повышения инициативы и ответственности главных распорядителей средств, главных администраторов доходов областного бюджета предусматривается разработать и внедрить с 2011 года новую систему мониторинга и оценки финансового менеджмента участников бюджетного процесса. Такая оценка будет проводиться по совокупности процедур, обеспечивающих эффективность использования бюджетных средств и охватывающих весь бюджетный процесс: составление проекта областного бюджета, его исполнение, бюджетный учет и отчетность, финансовый контроль. Органами исполнительной власти должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента.

Формирование расходов на содержание органов государственной власти будет осуществляться при строгом соблюдении установленного на федеральном уровне норматива таких расходов. Необходимо продолжить работу по оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления, в том числе направленных на разработку нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, исходя из нормативов штатной численности работников органов местного самоуправления.

Важной сферой оптимизации деятельности публично-правовых образований является управление государственной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

инвентаризация объектов государственной собственности - внесение их в Реестр государственного имущества Ростовской области в порядке, установленном постановлением Администрации Ростовской области от 14.11.2008 N 547 "О совершенствовании учета государственного имущества Ростовской области";

работа по государственной регистрации права государственной собственности Ростовской области на объекты недвижимости в соответствии с пунктом 3 решения коллегии Администрации Ростовской области от 28.06.2010 N 72;

оптимизация сети государственных унитарных предприятий Ростовской области.

Аналогичная работа по повышению эффективности управления муниципальной собственностью должна проводиться органами местного самоуправления.

VII. Повышение эффективности предоставления
государственных (муниципальных) услуг

Внедрение в области государственных (муниципальных) заданий началось с создания автономных учреждений. Первое такое учреждение появилось на областном уровне в 2008 году. Однако перевод учреждений из бюджетных в автономные не носил массового характера.

Начиная с 2009 года в целях создания стимулов для ориентации государственных учреждений области на запросы потребителей бюджетных услуг, повышения их качества и зависимости финансирования от реальных результатов работы, в Ростовской области был осуществлен переход от практики планирования бюджетных расходов на содержание действующей бюджетной сети к формированию и финансовому обеспечению выполнения государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) учреждениями.

Целями данного направления Программы являются:

повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;

привлечение и сохранение в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;

создание условий для оптимизации бюджетной сети;

развитие материально-технической базы государственных (муниципальных) учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;

внедрение в деятельность государственных (муниципальных) учреждений элементов конкурентных отношений.

Для достижения указанных целей необходимо решить три взаимосвязанные задачи:

совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений;

внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, для потребителей этих услуг.

Мероприятия по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Они направлены на повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов исполнительной власти по оптимизации подведомственной сети.

Предусматривается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав), оказывающих государственные (муниципальные) услуги:

перевести их со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания;

предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) оставлять доходы от приносящей доходы деятельности в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

исключить субсидиарную ответственность государства (муниципального образования) по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);

расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган государственной власти или орган местного самоуправления, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.

Создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений - казенного учреждения, статус которых, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные учреждения должна будет обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, ограничением их только внесением изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

Порядок установления и сроки переходного периода, во время которого как бюджетные учреждения (с расширенным объемом прав), так и казенные учреждения смогут получать финансовое обеспечение в прежнем порядке (в частности, действуют ранее принятые нормативные правовые акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет), будут установлены областным законом.

Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг потребует совершенствования практики формирования государственных (муниципальных) заданий для государственных (муниципальных) учреждений и их финансового обеспечения.

VIII. Развитие системы государственного
финансового контроля

Повышение эффективности расходования бюджетных ресурсов требует продолжения работы по развитию системы государственного финансового контроля в Ростовской области. С учетом утвержденных Правительством Российской Федерации направлений развития системы государственного финансового контроля в Ростовской области необходимо:

уточнить полномочия органов государственного финансового контроля, исключив дублирование их функций;

организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования;

совершенствовать методологию проведения проверок и повысить их качество.

Совершенствование системы государственного финансового контроля в Ростовской области требует более четкого разграничения полномочий по финансовому контролю по горизонтали (т.е. между Контрольно-счетной палатой области, министерством финансов области, управлением финансового контроля области и главными распорядителями средств областного бюджета, осуществляющими ведомственный финансовый контроль) и по вертикали (т.е. между органами государственной власти области, осуществляющими государственный финансовый контроль, и органами местного самоуправления, осуществляющими муниципальный финансовый контроль), в том числе в части контроля за соблюдением муниципальными образованиями области целей и условий получения межбюджетных трансфертов.

Министерство финансов области в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации обладает полномочиями по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля в Ростовской области, в том числе при осуществлении санкционирования операций и использовании других методов предварительного бюджетного контроля применительно к главным распорядителям средств областного бюджета.

Управление финансового контроля области в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации обладает полномочиями по проведению финансового контроля за операциями с бюджетными средствами, а также по выявлению и пресечению представления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований в рамках подпрограмм государственных программ и при выполнении государственных заданий путем проведения ревизий, проверок и использования других методов последующего бюджетного контроля применительно к органам исполнительной власти области, являющимся главными распорядителями средств областного бюджета, и в установленных нормативными правовыми актами случаях и порядке - к иным объектам контроля.

Главные распорядители средств областного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации:

осуществляют внутренний контроль, направленный на соблюдение стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности, соблюдение административных регламентов, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств;

обладают полномочиями по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля применительно к подведомственным учреждениям.

Стоит задача по повышению качества и надежности внутреннего государственного финансового контроля, осуществляемого главными распорядителями средств областного бюджета, результаты которого должны быть доступны областным органам государственного финансового контроля. В целях выполнения этой задачи необходимо продолжить работу по укреплению контрольных подразделений областных органов исполнительной власти с учетом их подчиненности непосредственно руководителям этих органов. Министерству финансов области следует продолжить методологическое обеспечение систем внутреннего государственного финансового контроля.

Необходимо повысить уровень взаимодействия органов внешнего и внутреннего контроля. Оно должно носить системный характер. Одно из первоочередных направлений - взаимоувязка годовых планов контрольной деятельности в части объектов и сроков проверок всех участников системы финансового контроля. Это позволит исключить дублирование в работе и связанные с ним неэффективные бюджетные расходы, а также оптимизировать нагрузку на субъекты и объекты государственного финансового контроля.

Одной из приоритетных задач должно стать совершенствование методологии проведения проверок и повышение их качества. Все органы государственного финансового контроля должны обеспечивать синхронизацию применяемой ими методологии проверок с динамично изменяющимися подходами к формированию и исполнению бюджета.

Требует пересмотра используемая в настоящее время отдельными субъектами государственного финансового контроля практика выборочных проверок, когда из значительного количества проведенных операций проверяется лишь их часть, при этом доля выборки и ее критерии не закреплены в программах проверок, а определяются ревизорами самостоятельно.

Необходимо осуществлять поиск новых, более эффективных инструментов проверок. Один из таких примеров - система предварительного контроля крупных операций, реализуемая на базе системы электронного документооборота с применением электронной цифровой подписи. Другой пример - низкозатратные ежемесячные сплошные камеральные проверки основных ресурсоемких контрактных обязательств главных распорядителей средств областного бюджета с максимальным использованием системы электронного документооборота. Такие формы контроля должны получить дальнейшее развитие.

Стимулами к повышению качества государственного финансового контроля должны стать разработанные критерии его эффективности и результативности, а также система регулярной оценки качества контрольной деятельности.

Наряду с повышением требований к качеству государственного финансового контроля необходимо усилить ответственность должностных лиц, допустивших повторные финансовые нарушения. Такие случаи в обязательном порядке должны иметь кадровые последствия для виновных лиц.

Реализация предлагаемых мер по развитию системы государственного финансового контроля в Ростовской области предполагает внесение изменений в законодательные и иные областные нормативные правовые акты с учетом вносимых изменений в федеральное законодательство.

IX. Формирование комплексной областной контрактной
системы в Ростовской области

Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее - Программа Правительства РФ) отмечено, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует полноценное правовое регулирование имущественных отношений с участием публично-правовых образований, не основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (контрактных отношений).

В Программе Правительства РФ отмечена недостаточность законодательного регулирования сферы финансовых и имущественных отношений с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В связи с этим Программой Правительства РФ для осуществления полноценного правового регулирования имущественных отношений на территории Российской Федерации с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований отмечается необходимость формирования в Российской Федерации комплексной контрактной системы.

Для регулирования вышеназванных отношений на территории Ростовской области необходимо учитывать конституционное и иное законодательное закрепление сфер правового регулирования за Российской Федерацией, совместным ведением Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, за субъектами Российской Федерации.

В связи с тем, что установление правовых основ единого рынка находится в ведении Российской Федерации и закрепляется в актах федерального законодательства, при разработке и формировании программы по повышению эффективности бюджетных расходов в Ростовской области в части комплексной областной контрактной системы необходимо опираться на действующие федеральные правовые акты, регулирующие данные вопросы в комплексной федеральной контрактной системе.

Одним из базовых принципов экономики каждого региона является удовлетворение потребностей бюджетных структур в товарах, работах и услугах лучшего качества с наименьшими затратами. Объем государственного заказа Ростовской области из года в год увеличивается и его эффективное размещение - это не только решение ряда экономических задач, но и, в значительной степени, гарантия социальной стабильности. Действующая на сегодняшний день на территории Ростовской области система государственного заказа обеспечивает реализацию социально-экономических программ развития региона посредством использования современных информационных технологий, проведения прогрессивных способов размещения государственных заказов и способствует достижению основных преследуемых при этом целей - эффективному расходованию бюджетных средств, развитию конкурентной среды, обеспечению гласности и прозрачности в управлении финансовыми ресурсами.

С учетом вышеизложенного, в целях дальнейшего повышения эффективности закупок, увеличения числа поставщиков товаров и исполнителей работ для государственных нужд, обеспечения условий для гарантированной равноправной конкуренции между ними необходима реализация следующих основных задач:

интеграция информационного ресурса Ростовской области для размещения информации о размещении заказов с официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Российской Федерации, государственных нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд;

проведение методической работы, направленной на совершенствование действующей системы размещения государственного заказа в Ростовской области.

Дальнейшее развитие контрактных отношений на федеральном уровне в силу разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации должно находить соответствующее закрепление в областных актах, регулирующих вопросы повышения эффективности бюджетных расходов в Ростовской области.

X. Реформирование системы бюджетных платежей

В целях обеспечения надежности финансовой системы и исполнения областного бюджета с соблюдением принципа единства кассы в Ростовской области осуществлен переход к учету операций по доходам и расходам областного бюджета и бюджетов муниципальных образований на едином счете соответствующего бюджета.

В настоящее время все средства областного бюджета и бюджетов муниципальных образований области, а также средства, полученные бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, сконцентрированы на соответствующих счетах, открытых органам Федерального казначейства в Центральном банке Российской Федерации.

С 1 января 2010 года вступила в силу норма бюджетного законодательства, предусматривающая возможность учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение бюджетных учреждений, на лицевых счетах, открываемых в органах Федерального казначейства. В текущем году будет завершен перевод этих счетов областных бюджетных учреждений из кредитных организаций в органы казначейства. Следующим этапом станет перевод в органы Федерального казначейства счетов по учету средств, поступающих во временное распоряжение муниципальных бюджетных учреждений.

Реализация положений бюджетного законодательства, касающихся совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений, будет осуществляться в условиях продолжения политики максимальной концентрации средств этих учреждений на единых счетах бюджетов всех уровней. Предусматривается закрытие отдельных лицевых счетов казенных учреждений по учету средств от приносящей доход деятельности и зачисления этих средств в доход соответствующего бюджета.

Аккумулирование средств казенных и бюджетных учреждений на счетах, открытых в органах Федерального казначейства, позволит мобильно использовать в течение финансового года все свободные финансовые ресурсы в процессе управления средствами на едином счете бюджета.

Дальнейшее реформирование системы бюджетных платежей должно также предусматривать переход от санкционирования министерством финансов области и главными распорядителями доводимых предельных объемов оплаты денежных обязательств к санкционированию кассовых расходов бюджетных учреждений. Переход к санкционированию кассовых расходов бюджетных учреждений при исполнении бюджета по расходам позволит оптимизировать процесс исполнения бюджета.

В рамках реализации указанных мероприятий необходимо разработать соответствующие нормативные правовые акты с учетом изменений, вносимых в федеральные нормативные правовые акты, а также осуществить доработку программного обеспечения.

XI. Развитие информационной системы управления
государственными финансами

Приоритетной задачей является интеграция имеющихся систем автоматизации бюджетного процесса с создаваемыми едиными государственными информационными системами управления общественными финансами. Пути решения этой задачи: дальнейшая стандартизация форматов информационного обмена, снижение доли бумажного документооборота, применение современных телекоммуникационных технологий, отработка информационного взаимодействия с едиными государственными информационными системами, совершенствование используемых для автоматизации бюджетного процесса информационных систем, размещение информации о деятельности в сети Интернет. В результате решения данной задачи будет достигнута высокая степень доступности и актуальности информации о бюджетном процессе в Ростовской области как для принятия решений, так и для осуществления общественного контроля.

К межведомственной системе электронного документооборота и делопроизводства с применением средств электронной цифровой подписи будут подключены финансовые органы муниципальных районов и городских округов области. Это позволит повысить оперативность и прозрачность информационного обмена, поднять на качественно новый уровень исполнительскую дисциплину, способствовать осуществлению контроля эффективности бюджетных расходов.

Усилия будут направлены также на развитие и совершенствование программных средств автоматизации подготовки и сбора бюджетной отчетности. Целью этих усилий будет снижение объема ручного труда при подготовке отчетности, повышение оперативности сбора отчетов, применение Web-технологий.

Для обеспечения необходимой эффективности контроля расходования бюджетных средств будут проводиться работы по организации информационного взаимодействия с общероссийским информационным ресурсом, предназначенным для размещения информации о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

XII. Организация реализации Программы

Общую координацию реализации Программы осуществляет министерство финансов области.

Координаторами реализации Программы и исполнения планов мероприятий по разделам являются:

Наименование раздела		Органы государственной власти
Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Ростовской области		министерство финансов области
Совершенствование разграничения полномочий и организация деятельности публично-правовых образований		министерство финансов области
Областные программы и совершенствование программной структуры расходов бюджета		министерство финансов области, министерство экономического развития области
Оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения		министерство финансов области, министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций области, министерство информационных технологий и связи области, Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области (по согласованию)
Повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг		министерство финансов области
Развитие системы государственного финансового контроля		министерство финансов области
Формирование комплексной областной контрактной системы в Ростовской области		министерство экономического развития области
Реформирование системы бюджетных платежей		министерство финансов области
Развитие информационной системы управления государственными финансами		министерство финансов области

Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках ежегодно утверждаемых планов.

В план мероприятий по реализации в 2010 году Программы по повышению эффективности бюджетных расходов в Ростовской области на период до 2012 года предлагается включить основные мероприятия, которые необходимо выполнить, для того чтобы учесть результаты Программы при формировании бюджетных проектировок на 2011 - 2013 годы.

Планы мероприятий по реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов в Ростовской области на период до 2012 года на 2011 и 2012 годы предлагается принимать соответственно в декабре 2010 года и в декабре 2011 года с учетом итогов предыдущих этапов реализации Программы.

Начальник общего отдела Администрации области

М.В. Фишкин