Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства (П.И. Кононов, "Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.)

Современное состояние и вопросы кодификации
административно-процессуального законодательства

В статье 72 Конституции РФ в числе отраслей российского законодательства, составляющих предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ, названы административное и административно-процессуальное законодательство.

Таким образом, резюмируется, что административно-процессуальное законодательство отделилось от административного и оформилось в качестве самостоятельной отрасли законодательства. Так ли это в действительности?

Как известно, любая отрасль законодательства представляет собой обособленную, относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, содержание которых составляют соответствующие правовые нормы, имеющие в качестве предмета регулирования сферу однородных общественных отношений, то есть отрасль права. Говорить о существовании отрасли права и соответствующей ей отрасли законодательства можно лишь в том случае, когда рассматриваемая совокупность правовых норм имеет собственный специфический предмет регулирования, представляет собой логически построенную систему, обладает самостоятельностью и формально может быть обособлена от норм других отраслей права. Формально-юридическим признаком существования отрасли права и соответствующей отрасли законодательства является наличие кодифицированного нормативного акта, систематизирующего основополагающие нормы этой отрасли, или хотя бы четко выраженной обособленной системы нормативных актов, содержащих такие нормы. Исходя из указанных критериев, следует констатировать, что в настоящее время административно-процессуальное право еще не сформировалось в качестве самостоятельной отрасли права и законодательства.

Во-первых, в административно-правовой науке до сих пор однозначно не определен предмет регулирования административно-процессуального права.

Существуют различные подходы к пониманию административного процесса. В частности, одна группа ученых рассматривает административный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных споров*(1). Другие понимают под административным процессом деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления*(2).

Третья позиция сводится к тому, что административный процесс представляет собой деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть отождествляется с административной юстицией*(3). Отсутствие в юридической науке единого подхода к пониманию предмета административно-процессуального права не позволяет построить его систему, а соответственно, и систему административно-процессуального законодательства.

Во-вторых, неопределенность предмета и системы административно-процессуального права находит свое отражение и в действующем законодательстве. В частности, в настоящее время отсутствует кодифицированный нормативный акт (кодекс или основы законодательства), который систематизировал бы основополагающие административно-процессуальные нормы и тем самым создал правовую базу для построения всей системы административно-процессуального законодательства.

Отсутствие системности административно-процессуальных норм не позволяет произвести их реальное обособление от соответствующих материальных норм административного права. Именно поэтому большинство административно-процессуальных норм, регулирующих порядок разрешения различных категорий административных дел, сосредоточены в тех нормативных актах, которые содержат материальные административно-правовые нормы, определяющие систему и компетенцию органов управления, разрешающих эти дела. Данное обстоятельство находит свое подтверждение в ходе анализа нормативных актов о лицензировании, о государственной регистрации, об административном надзоре и административной ответственности и других.

Таким образом, реально административно-процессуальное законодательство пока не обособилось от административного.

Предложим свой подход к решению проблемы формирования и систематизации административно-процессуального права и законодательства.

Вопрос о выделении административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса следует решать только в плоскости внешней правоприменительной деятельности государства и иных уполномоченных им органов и организаций. Расширение понятия "административный процесс" за счет включения в него внутренних организационно-управленческих процессов, происходящих во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления, вносит путаницу и заводит в тупик решение вопроса о разграничении юридических процессов.

Разграничение юридических процессов, по нашему мнению, может быть произведено только на основе объективно имеющихся между разными видами государственной деятельности различий. Такие принципиальные различия отсутствуют во внутренних организационно-управленческих процессах, происходящих в органах законодательной, судебной, исполнительной власти и в органах местного самоуправления (процессы формирования кадров, прохождения государственной службы, делопроизводства и т.п.), но они имеются в их внешневластной деятельности, с точки зрения как задач и методов, так и процессуальных форм ее осуществления. Именно на таких различиях и должно быть основано разграничение внешней правоприменительной деятельности государства и уполномоченных им негосударственных органов по разрешению индивидуальных юридических дел на два вида: административную и судебную. Такое разделение судебной и административной деятельности проводилось русскими учеными-административистами еще в начале ХХ века. Так, В. А. Гаген указывал на то, что разграничение между административной юстицией (административным судопроизводством) и администрацией должно быть построено на различии органов и способов рассмотрения ими дел*(4).

Административным процессом, как представляется, можно назвать внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах).

Между административным и судебным процессами усматриваются существенные различия. В частности, в рамках административного процесса в отличие от судебного осуществляется текущее государственное управление и регулирование, посредством которого физическим и юридическим лицам предоставляются определенные юридические права (правовые статусы), а также возлагаются на них определенные юридические обязанности.

Многообразие управленческих дел, разрешаемых в ходе административного процесса, делает его сложным, то есть состоящим из нескольких видов, каждый из которых делится на относительно самостоятельные административные производства. Соответственно возникает и множество юридических процедур, в рамках которых административными органами разрешаются различные категории индивидуальных юридических дел. Эта особенность также отличает административный процесс от судебного. Административные процедуры, несмотря на их многообразие, гораздо проще незначительного числа судебных процедур.

Критерием структурирования административного процесса, то есть выделения его видов, должно являться содержание выполняемых административными органами в ходе внешней правоприменительной деятельности функций. Такими функциями являются:

а) государственное регулирование поведения физических и юридических лиц путем обеспечения реализации предоставляемых им материальными нормами права субъективных юридических прав и исполнения возлагаемых на них этими нормами обязанностей;

б) административно-правовая охрана и защита субъективных юридических прав физических и юридических лиц в случае их нарушения со стороны других лиц, обеспечение безопасности и правопорядка в государстве.

Исходя из названных функций административных органов, представляется возможным выделить два крупных вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный. В свою очередь, в структуре административно-распорядительного процесса, в зависимости от существа, способов и результатов разрешения индивидуальных дел, могут быть выделены следующие виды производств.

1. Регистрационное производство, в ходе которого осуществляется признание и подтверждение со стороны государства правового статуса (состояния), отдельных имущественных или неимущественных прав и обязанностей физических и юридических лиц, их возникновение, изменение и прекращение, фактов принадлежности этим лицам определенных видов имущества (вещей) и возможности использования их по назначению, законности совершаемых указанными лицами действий и принимаемых ими решений, иных юридических фактов (регистрация актов гражданского состояния, прав на недвижимое имущество, граждан по месту жительства, оружия и транспортных средств и т.п.).

2. Лицензионно-разрешительное производство, в ходе которого оформляются и выдаются лицензии и иные разрешения на осуществление определенных видов деятельности либо совершение определенных действий (лицензирование работы нотариусов, выдача разрешений на приобретение огнестрельного оружия, на въезд в РФ и выезд из РФ и т.п.).

3. Правопредоставительное производство, в ходе которого решаются вопросы о предоставлении гражданам и юридическим лицам субъективных юридических прав или правового статуса от имени государства (назначение пенсий, пособий, предоставление различных льгот, признание лица беженцем или вынужденным переселенцем, ветераном, принятие в гражданство РФ и т. п.).

4. Государственно-экзаменационное производство, охватывающее деятельность по приему экзаменов, проведению конкурсов или иных испытаний, в результате которых участвующие в них физические или юридические лица приобретают новый правовой статус либо отдельные субъективные юридические права (конкурсное поступление в высшее учебное заведение, сдача экзаменов на право управления транспортным средством, защита диссертаций, конкурсное поступление на государственную службу, конкурс на право заключения договоров по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд и т.п.).

5. Экспертно-удостоверительное производство, реализующее инициативу физических и юридических лиц по проведению различных экспертиз, медицинских освидетельствований, исследований и проверок с целью установления или опровержения определенных юридических фактов (медико-социальная экспертиза, медицинское освидетельствование по установлению психических заболеваний и наркомании, сертификация продукции и т.п.).

6. Государственно-поощрительное производство, в ходе которого от имени государства поощряются граждане и юридические лица за заслуги перед государством и обществом (присуждение государственных наград, присвоение почетных званий, награждение государственными премиями и т.п.).

7. Государственно-обеспечительное производство, в ходе которого компетентные административные органы обеспечивают исполнение физическими и юридическими лицами публичных юридических обязанностей, возникающих у них на основе материальных норм различных отраслей права (призыв граждан на военную службу, уплата налогов, предоставление государственной отчетности и т.п.).

В составе общего административно-охранительного процесса можно выделить два самостоятельных вида процесса: административно-принудительный и административно-защитный.

Административно-принудительный процесс представляет собой деятельность компетентных административных органов по применению в отношении физических и юридических лиц мер административно-правового ограничения и принуждения.

В структуре этого вида процесса, исходя из анализа действующего законодательства, могут быть выделены следующие производства:

а) Административно-надзорное - осуществление административного надзора в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц (организаций), то есть проведение проверочных мероприятий, направленных на выявление нарушений действующего законодательства, и применение к правонарушителям соответствующих мер административного принуждения (прокурорский надзор, надзор государственных инспекций, органов внутренних дел, налоговых органов, Уполномоченного по правам человека, Счетной палаты РФ за законностью деятельности конкретных физических и юридических лиц и т.п.).

б) Административно-следственное - деятельность компетентных административных органов по первоначальному расследованию в административном порядке обстоятельств каких-либо происшествий, несчастных случаев, чрезвычайных ситуаций с целью установления возможных причин и условий их возникновения и предотвращения в будущем (расследование несчастных случаев на производстве, аварий и катастроф на транспорте, санитарно-эпидемиологическое расследование и т.п.).

в) Производство по применению мер административной ответственности - деятельность компетентных административных органов, а в некоторых случаях судей, по разрешению дел о правонарушениях, за которые законодательством предусмотрено применение мер административной ответственности (в том числе производство по привлечению к ответственности за нарушение налогового, бюджетного и таможенного законодательства).

г) Исполнительное производство - деятельность компетентных административных органов (службы судебных приставов) по обеспечению принудительного исполнения актов судов, а также других органов, которым предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней определенные юридические обязанности.

Административно-защитный процесс может быть разделен, по нашему мнению, на два производства:

а) Производство по разрешению жалоб - деятельность компетентных административных органов по рассмотрению поступивших к ним жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения иных административных органов (должностных лиц) и принятию по указанным жалобам властных юридических решений с целью восстановления нарушенных прав жалобщиков (в том числе по разрешению жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях).

б) Производство по разрешению споров между административными органами - деятельность компетентных административных органов по разрешению споров, в частности по вопросам компетенции, возникающих между органами исполнительной власти, а также споров с участием органов местного самоуправления.

Такова, на наш взгляд, объективная структура административного процесса как внешневластной деятельности административных органов, отграничиваемой от судебной деятельности. Перечисленные виды административных производств являются универсальными, то есть осуществляются во всех сферах функционирования государства: финансово-экономической, социально-культурной и правоохранительной. Именно посредством этих производств осуществляется текущее государственное управление и регулирование, обеспечивается правопорядок в обществе.

На основе предложенного понимания и структуры административного процесса может быть построена и система административно-процессуального права и законодательства.

Необходимо отметить, что несмотря на многообразие видов административного процесса и входящих в их структуру административных производств административный процесс в целом обладает, в отличие от судебного, специфическими особенностями, основывается на присущих только ему принципах. Это обстоятельство позволяет сформулировать некие общие начала административного процесса, характерные для всех его видов, и закрепить их в соответствующих административно-процессуальных нормах, совокупность которых составит Общую часть административно-процессуального права. В частности, в Общей части административно-процессуального права должны быть закреплены общеправовые, общепроцессуальные и специальные принципы, на которых основывается административный процесс, а также наиболее общие правила разрешения дел в рамках этого процесса. Особенная часть административно-процессуального права должна состоять из отдельных институтов, каждый из которых регулировал бы особенности и порядок осуществления одного из указанных выше видов административного процесса.

В свою очередь, институты Особенной части могут быть подразделены на субинституты, каждый из которых регулировал бы особенности и порядок осуществления одного из входящих в структуру соответствующего вида административного процесса производств. Предлагаемая система должна найти свое формально-юридическое закрепление в законодательстве. В этой связи возникает вопрос: как в соответствии с обозначенной схемой административно-процессуального права осуществить систематизацию административно-процессуальных норм, находящихся в настоящее время в общем массиве административного законодательства? В первую очередь, на наш взгляд, необходимо разработать и принять федеральный кодифицированный нормативный акт, в котором были бы систематизированы все нормы, составляющие Общую часть административно-процессуального права, а также наиболее общие и важные нормы, входящие в Особенную часть этой отрасли. В научной литературе по проблемам административного права и процесса уже высказывались предложения о разработке Административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства*(5). Подобные кодифицированные нормативные акты уже давно существуют в некоторых зарубежных государствах. Административно-процессуальный кодекс действует в Польше; в Болгарии, Венгрии, Югославии действуют специальные законы об административном процессе, в США - федеральный закон об административной процедуре. При разработке Административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства РФ необходимо учесть положительный опыт названных государств по кодификации административно-процессуальных норм. Исходя из предложенного понимания административного процесса, структура федерального кодифицированного административно-процессуального закона может быть представлена следующим образом.

                               Общая часть

     Раздел I.   Общие начала административного процесса в РФ

      Глава 1.   Определение    основных       понятий,      используемых

                 в административном процессе

      Глава 2.   Основные принципы административного процесса

     Раздел II.  Общие правила административного производства

      Глава 1.   Лица,  участвующие   в   административном  производстве,

                 их общие права и обязанности

      Глава 2.   Общие   правила    возбуждения    и    разрешения    дел

                 в административном производстве

                            Особенная часть

     Раздел I.   Основы административно-распорядительного процесса

      Глава 1.   Общие начала административно-распорядительного процесса

      Глава 2.   Регистрационное производство

      Глава 3.   Лицензионно-разрешительное производство

      Глава 4.   Правопредоставительное производство

      Глава 5.   Государственно-экзаменационное производство

      Глава 6.   Экспертно-удостоверительное производство

      Глава 7.   Государственно-поощрительное производство

      Глава 8.   Государственно-обеспечительное производство

     Раздел II.  Основы административно-принудительного процесса

      Глава 1.   Общие начала административно-принудительного процесса

      Глава 2.   Административно-надзорное производство

      Глава 3.   Административно-следственное производство

      Глава 4.   Производство   по    применению    мер  административной

                 ответственности

      Глава 5.   Исполнительное производство

     Раздел III. Основы административно-защитного процесса

      Глава 1.   Общие начала административно-защитного процесса

      Глава 2.   Производство по разрешению жалоб

      Глава 3.   Производство         по        разрешению         споров

                 между административными органами

Принятие Административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства позволит создать системообразующий правовой "каркас", на котором будет строиться и приводиться в определенную систему все административно-процессуальное законодательство. Общая часть кодифицированного административно-процессуального закона должна закрепить такие общие понятия, как административный процесс, административное производство, административное дело, административный орган, административный акт. В Общей части должны быть сформулированы также наиболее общие принципы административного процесса, которые реально действуют в различных видах административных производств. В числе таких принципов можно, в частности, назвать принципы законности, гласности, самостоятельности и независимости административных органов при разрешении индивидуальных дел, равенства лиц, участвующих в административном деле, перед законом и перед органом, разрешающим дело, обязанности административного органа представлять заявителю или обязанному лицу информацию, необходимую для возбуждения и правильного разрешения дела. В Общей части кодифицированного административно-процессуального акта должен быть определен также перечень лиц, которые могут участвовать в административном деле, с установлением их процессуальных прав и обязанностей. Кроме того, представляется необходимым определить в Общей части наиболее общие правила разрешения административного дела по стадиям: от возбуждения до исполнения вынесенного по делу решения.

Особенная часть кодифицированного административно-процессуального акта должна, с нашей точки зрения, систематизировать по институциональному признаку нормы, регулирующие порядок осуществления административно-распорядительного и административно-охранительного процессов и входящих в них административных производств. При этом, конечно, должны быть определены лишь наиболее общие правила осуществления каждого из административных производств, входящих в структуру административно-распорядительного и административно-охранительного процессов. В частности, правовое регулирование любого из указанных в Особенной части кодифицированного акта административных производств может быть построено по следующей схеме:

1) понятие производства, его задачи, цели и специальные принципы;

2) основные специальные понятия, используемые в ходе осуществления производства;

3) стороны, участвующие в производстве, особенности их правового статуса;

4) стадии производства и их особенности.

Наиболее общие правила, регулирующие порядок осуществления отдельных видов административных производств, могут быть выведены в результате анализа действующих в настоящее время соответствующих нормативных актов и систематизированы по указанной схеме в Особенной части федерального кодифицированного административно-процессуального акта.

Детальная правовая регламентация отдельных видов административных производств, как представляется, может быть осуществлена только на уровне специальных нормативных актов, объединяющих, как правило, соответствующие материальные и процессуальные нормы. Например, административно-процессуальные нормы, регулирующие наиболее общие правила осуществления лицензионно-разрешительного производства, могут быть систематизированы в федеральном кодифицированном акте. Регулирование же порядка лицензирования отдельных видов деятельности должно осуществляться специальными нормативными актами, в частности Положениями, утверждаемыми Правительством РФ. Другое решение рассматриваемой проблемы, как представляется, невозможно из-за сложности и многообразия регулируемых административным правом общественных отношений.

Процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения судами дел, возникающих из административных правоотношений (административную юстицию), исходя из предложенной выше концепции административного процесса, должны, с нашей точки зрения, систематизироваться в отдельном федеральном законе либо включаться в качестве обособленной составной части в Гражданский процессуальный кодекс РФ. Выбор варианта систематизации таких норм напрямую зависит от того, какая из имеющихся в науке и мировой практике концепций развития административного судопроизводства будет в конечном итоге принята в России. Если будет создана система административных судов, то их деятельность по разрешению дел, возникающих из административных правоотношений, должна регулироваться отдельным федеральным законом об административной юстиции. Недопустимо объединять в одном кодифицированном административно-процессуальном законе (кодексе или основах) нормы, регулирующие порядок разрешения индивидуальных юридических дел административными органами, и нормы, регулирующие порядок административного судопроизводства. Это существенно различающиеся между собой формы государственной правоприменительной деятельности, и их правовое регулирование должно осуществляться раздельно.

П.И. Кононов,

доцент кафедры Юридического института МВД РФ (г. Киров),

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С.16; Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства // Государство и право. 2000. N 11. С.10-11.

*(2) См., например: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. Л., 1976. С.25; Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С.239.

*(3) См., в частности: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С.44-45.

*(4) См.: Гаген В. А. Административная юстиция. Ростов н/Д, 1916. С.6.

*(5) См., например: Салищева Н. Г. Механизм защиты прав граждан в сфере исполнительной власти // Общая теория прав человека. М., 1996. С. 308-309; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С.736.