О систематизации переходного законодательства (В.В. Сорокин, "Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.)

О систематизации переходного законодательства

Принятие многослойного и в немалой степени противоречивого законодательства делает его систематизацию актуальной уже в переходное время.

Статистика свидетельствует: за 70 лет существования СССР было принято около 100 законов, а за семь последних лет в России их принято 860 (в год в среднем 140 законов). В тот же самый период в Украине введено в действие 816 законодательных актов. В настоящее время в Российской Федерации официально зарегистрировано около 400 законопроектов*(1).

По мнению А. Б. Венгерова, "во все времена юристы того или иного общества стремились к созданию четкой, непротиворечивой системы права.

Однако это почти никогда не удавалось: противоречивость отдельных законов являлась скорее правилом, чем исключением"*(2).

Систематизация законодательства как раз и имеет целью упорядочение накопленного нормативно-правового материала и достижение внутреннего единства правовых установлений. С учетом постоянного и интенсивного обновления законодательства переходного периода его систематизацию приходится осуществлять постоянно.

Известны три вида систематизации нормативно-правовых актов: кодификация, инкорпорация и консолидация. Рассмотрим их значение и реальные возможности в переходных условиях.

Кодификация охватывает как внешнюю, так и внутреннюю переработку законодательства, предполагающую не только классификацию нормативных актов, но и внесение в их содержание существенных изменений и дополнений, отмену устаревших норм и создание новых. Наиболее распространенной формой кодификации являются кодексы. Они, в свою очередь, представляют собой обширные законодательные акты, объединяющие различные правовые нормы, регламентирующие разнородные общественные отношения определенной правовой отрасли. Кодекс, по определению, должен выступать целостным и устойчивым законом, на который сориентирован весь действующий нормативно-правовой массив и ему строго соподчинен.

В связи с этим возникает закономерный вопрос: возможно ли принимать кодифицированные (устойчивые) правовые акты в переходный период, если при этом все текущее законодательство не является устойчивым?

Очевидно, что в переходное время система права еще находится в процессе становления (по выражению Ю. А. Тихомирова, "система права не ясна"*(3)). В одной только частноправовой сфере регулирования в Российской Федерации на официальном и научном уровнях восприняты наименования "гражданское", "хозяйственное", "предпринимательское", "коммерческое" право. Переходный период характеризуется первоочередным обновлением тех правовых отраслей, которые наиболее приближены к приоритетам преобразовательной деятельности. Данное обстоятельство обусловливает диспропорции в складывающейся системе права и системе законодательства, что также, на наш взгляд, не благоприятствует кодификации. И главное - есть ли смысл в принятии крупноблочных, "устойчивых" кодифицированных актов права, если преобразования, итоги которых они призваны закрепить, еще не завершены? Оправданно ли принятие, к примеру, Жилищного кодекса, если жилищная реформа явно "пробуксовывает" и проводится лишь частично? Если Жилищный кодекс оправдывает себя лишь с точки зрения обозначения целей, задач и иных идеологических параметров будущей реформы, то не лучше ли в данном случае ограничиться принятием соответствующего идеологического документа - государственной программы, например?

В начале 90-х гг. С. С. Алексеев выступал за принятие Гражданского кодекса Российской Федерации. "Иначе, закрепи в Кодексе "переходные положения", - писал он, - рассчитанные на сегодняшние противоречивые, порой уродливые, прогосударственные реалии, он бы эти реалии увековечил, зафиксировал надолго вперед"*(4). По нашему мнению, принятие в переходных условиях и постоянных, и переходных кодексов вряд ли оправданно. И не являясь временным, новый Гражданский кодекс России и так вобрал в себя множество "уродливых" противоречий (о которых, кстати, С. С. Алексеев достаточно упоминал, и, в частности, об императивном духе, пронизывающем новый ГК РФ). Кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер. Свои позитивные качества Гражданскому кодексу России суждено раскрыть только в условиях нормально функционирующей экономики, отвечающей достигнутым целям - переходу к рыночным отношениям.

Из всего возможного числа кодексов целесообразно принятие в переходный период только процессуальных кодифицированных актов (гражданского процессуального, уголовного процессуального, арбитражного процессуального, административного процессуального), так как нормы, посвященные вопросам процедуры судебного разбирательства, в отличие от материальных норм, не носят принципиального политического характера. На принятие других кодексов (гражданского, административного, таможенного, семейного, налогового, земельного и пр.) на переходный период следовало бы пока ввести своего рода "мораторий", хотя такая точка зрения далеко не бесспорна. Ситуацию, когда, к примеру, в современном Башкортостане принято уже 12 кодексов, вряд ли можно признать нормальной. Это своего рода "правовая инфляция", еще более запутывающая правовое регулирование переходных процессов и не имеющая ничего общего с упорядочением нормативно-правового материала.

Сказанное отнюдь не отвергает значения кодификации в переходных условиях вообще. Ведь помимо подготовки кодексов кодификация также включает разработку Основ законодательства, уставов, регламентов, положений (например, Устава патрульно-постовой службы милиции, Регламента работы представительного органа, Положения о министерствах и ведомствах и т.п.). Данные кодифицированные акты права, будучи по своей природе временными юридическими документами, вполне себя оправдывают в переходный период, наряду с прочими законами и подзаконными актами.

К тому же кодификация призвана в переходных условиях придать правовой материи новую ценностную ориентацию, соответствующую целям переходного периода. И в этом смысле ее значение исключительно важно.

Инкорпорация основывается на внешней систематизации законодательства - его объединении в разного рода сборниках без изменения нормативного содержания. Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. Такие собрания являются источниками официального опубликования. При этом допускается некое "уплотнение" объединяемого законодательства за счет исключения из текстов законов устаревших преамбул, отмененных статей.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 года было признано необходимым осуществить подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации как "официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов"*(5).

Заметим, что после 1995 г. российское законодательство еще как минимум раз было подвергнуто обновлению. Появились новые редакции федеральных законов о прокуратуре, о недрах, об образовании, о защите прав потребителей, об оружии и др. И пока переходный период далек от завершения, издание Свода законов будет неоправданным шагом. Как только такой Свод появится, он тут же будет признан устаревшим, потому что инкорпорация имеет смысл в отношении стабильного законодательства.

В данном случае игнорируется советский опыт правового развития нашей страны. Еще в советской юридической литературе высказывалось мнение о том, что в СССР решение об издании Систематического собрания действующих законов в 1926 году оказалось преждевременным*(6). И это при том, что переход к социализму к тому моменту осуществлялся уже десять лет. И только Свод законов СССР и Свод законов РСФСР, появившиеся в середине 70-х годов, выполнили свою роль, но произошло это на этапе стагнации переходных процессов, когда общественные отношения вступили в устойчивую фазу развития.

Если же ожидать от подготовки Свода законов лишь инвентаризации всех действующих формально не отмененных нормативно-правовых актов, то само по себе его принятие такой задачи не оправдывает. Инвентаризацию законодательства можно осуществлять и вне данного систематизированного документа.

Консолидация права представляет собой нечто среднее между кодификацией и инкорпорацией, когда несколько законов объединяются в один, а повторы и противоречия устраняются. Данный вид систематизации законодательства обнаруживает себя в переходный период в издании так называемых крупноблочных законодательных актов. Б. Н. Топорнин, выступающий за развитие указанной тенденции, полагает: "законы смогут успешно "работать", если согласованным станет весь поток законодательства"*(7).

Следовательно, систематизация законодательства в переходных условиях должна носить довольно избирательный, дифференцированный характер с учетом повышенного динамизма правового регулирования.

В.В. Сорокин,

доцент кафедры теории и истории юридического факультета

Алтайского государственного университета, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Тихомиров Ю. А. О необходимости обновления общеправового классификатора // Право и экономика. 1996. N 19-20. С.20.

*(2) Венгеров А. Б. Теория государства и права: Ч. II. Теория права. Т. I. М., 1996. С.154.

*(3) Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С.15.

*(4) Алексеев С. С. Уроки. Тяжкий путь России к праву. М., 1997. С. 142.

*(5) СЗ РФ. 1995. N 7. Ст.509.

*(6) См.: Черниловский З. М. Социалистическое право переходного периода: проблема преемственности // Советское государство и право. 1977. N 10. С.115.

*(7) Топорнин Б. Н. Конституционно-правовые проблемы формирования новой экономической системы // Конституционный строй России: Сб. статей. М., 1992. С.18.