Заключение Конституционного Суда РФ от 23 марта 1993 г. N 1-З "О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,

рассмотрел в судебном заседании действия и решения Президента Российской Федерации, связанные с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года.

Поводом к даче настоящего Заключения в соответствии с частью первой статьи 75 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации явились письменные предложения судей Конституционного Суда Российской Федерации Г.А.Гаджиева и В.О.Лучина, а также запрос Верховного Совета Российской Федерации.

Руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи 1 и статьями 74, 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

20 марта 1993 года Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин выступил по телевидению с Обращением к гражданам России и объявил о введении "особого порядка управления до преодоления кризиса власти". В названном Обращении Президент Российской Федерации сообщил о своих оценках ситуации в стране, итогах восьмого (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации, а также о том, какие решения Президент принял или намерен принять. Конституционный Суд разделяет высказанную в Обращении тревогу Президента за судьбу страны, за сохранение единства и целостности Российской Федерации, межнационального согласия. Конституционный Суд поддерживает поставленные в Обращении цели: преодолеть кризис власти, продолжить курс политических и экономических реформ и коренных преобразований в обществе, гарантировать соблюдение прав и свобод человека в полном объеме, свободу массовой информации, обеспечить общественный порядок, осуществить меры по усилению социальной защиты населения, развитию предпринимательства, борьбе с инфляцией и коррупцией.

Конституционный Суд солидарен с выраженным Президентом стремлением обеспечить соблюдение основ конституционного строя России, прежде всего народовластия, федерализма, разделения властей, действовать в строгом соответствии с Федеративным договором. Это отмечалось и в послании Конституционного Суда Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации". Конституционный Суд выразил серьезную озабоченность нарушением принципа разделения властей, конфронтацией законодательной и исполнительной властей, призвал к поиску конституционных средств и способов выхода из кризиса власти. В послании Конституционного Суда подчеркивалось, что положение усугубляется односторонним толкованием части второй статьи 104 Конституции Российской Федерации о правомочности Съезда народных депутатов принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации. Это касается и аналогичного положения пункта 26 части первой статьи 109 Конституции о полномочиях Верховного Совета. Указанные конституционные нормы, как отмечалось в послании, должны рассматриваться во взаимосвязи с положениями статей 1, 3, 72, 81.1-81.5 и других статей Конституции, гарантирующими принцип разделения властей.

Провозглашенные в Обращении Президента цели вытекают из действующей Конституции Российской Федерации. В то же время некоторые действия и решения Президента, направленные на достижение этих целей, требуют проверки Конституционным Судом с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации.

Президент объявил о принятом им решении, а именно о том, что он подписал Указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. Конституцией и законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность введения особого порядка управления. Особые формы управления могут быть введены лишь в условиях чрезвычайного положения на основаниях и в порядке, предусмотренных законом.

Президент подтвердил в Обращении свою обязанность обеспечить соблюдение основ конституционного строя. Однако избранные им средства противоречат этой цели. По его мнению, сотрудничество с федеральными органами законодательной власти и ныне действующим депутатским корпусом невозможно.

Заверяя, что работа представительных органов власти России не приостанавливается, Президент вместе с тем объявил об изменении закрепленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами власти.

Заявление Президента о том, что в условиях особого порядка управления не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства, означает ограничение полномочий органов представительной и судебной власти. Реализация данного положения делает невозможным осуществление Верховным Советом Российской Федерации части его контрольных функций, а Конституционным Судом - ряда его полномочий по защите конституционного строя. Это ведет к отказу от закрепленного Конституцией верховенства закона, устанавливает приоритет указов Президента, в результате чего ограничиваются полномочия Верховного Совета Российской Федерации по обеспечению единства законодательного регулирования. По существу, разрушается принцип разделения властей.

В Обращении Президент объявил о своем решении назначить на 25 апреля 1993 года голосование о доверии Президенту и вице-президенту Российской Федерации. Желаемое Президентом голосование может быть назначено. Однако вынесение вотума доверия Президенту не должно означать устранения других органов государственной власти. Поэтому выдвинутое в Обращении положение, что голосование решит вопрос, кому руководить страной - Президенту или Съезду народных депутатов, недопустимо.

Президент предусмотрел провести одновременное голосование о доверии Президенту и вице-президенту, о проекте новой Конституции Российской Федерации и проекте закона о выборах федерального парламента. Вынесение Президентом названных законопроектов на всенародное голосование противоречит статье 5, части пятой статьи 104 Конституции Российской Федерации и Закону РСФСР от 16 октября 1990 года "О референдуме РСФСР".

Президент решил, что выносимые им на всенародное одобрение проекты Конституции и закона о выборах вступают в силу, если граждане России поддержат Президента и вице-президента. Тем самым граждане будут поставлены перед необходимостью на три самостоятельных вопроса дать только один ответ: "за" или "против". Это ограничивает свободу волеизъявления граждан и противоречит статье 28 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", устанавливающей, что в случае проведения всенародного голосования по проектам различных решений все проекты голосуются отдельно и независимо друг от друга. Введение особого порядка управления означает нарушение установленного Федеративным договором разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Решение Президента о том, что главы исполнительной власти и правительства субъектов Российской Федерации подотчетны непосредственно Президенту и Правительству России, а их полномочия "не могут быть прекращены без решения Президента Российской Федерации", - явное вмешательство в компетенцию субъектов Российской Федерации. Это противоречит части третьей статьи 81.5, статье 132.2 Конституции Российской Федерации, а также Федеративному договору. Кроме того, следует учитывать, что главы администраций подотчетны также соответствующим Советам народных депутатов. Это предусмотрено статьей 136.4 Конституции Российской Федерации и статьей 35 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".

Заключая Федеративный договор, все субъекты Российской Федерации пришли к согласию, что установленное им разграничение предметов ведения и полномочий не может быть изменено в одностороннем порядке и производится по согласованию с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, другими субъектами Российской Федерации в лице их Советов народных депутатов. Решение Президента означает одностороннее изменение Федеративного договора, что создает реальную угрозу целостности Российской Федерации.

Исходя из изложенного и на основании статьи 165.1 Конституции Российской Федерации, статей 74 и 79 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд пришел к заключению:

Обращение Президента Российской Федерации к гражданам России 20 марта 1993 года, в котором он обнародовал свои действия и решения по введению в стране особого порядка управления до преодоления кризиса власти, в ряде своих положений, отмеченных выше, не соответствует частям первой и второй статьи 1, части первой статьи 3, части второй статьи 4, статье 5, части третьей статьи 81.5, части пятой статьи 104, статьям 132.2, 136.4 Конституции Российской Федерации, а также Федеративному договору (статье VII Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации).

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д.Зорькин

Секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Ю.Д.Рудкин

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Э.М. Аметистова по делу о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года

20 марта 1993 года в 21 час 30 мин. по московскому времени Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин выступил по телевидению с Обращением к гражданам России, в котором, среди прочего, изложил основные положения подписанного им Указа об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. В 2 часа 30 мин. 21 марта 1993 Конституционный Суд РФ приступил к рассмотрению дела о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года, а 23 марта того же года дал Заключение по рассмотренному делу. Поводом к даче Заключения явились письменные предложения судей Конституционного Суда Г.А. Гаджиева и В.О. Лучина, а также запрос Верховного Совета Российской Федерации. При этом в связи с упомянутым делом и в ходе его рассмотрения был допущен ряд существенных нарушений Закона о Конституционном Суде Российской Федерации и Конституции Российской Федерации, которые излагаются ниже.

1. В Обращении Президента к гражданам России содержится оценка текущей политической ситуации в стране и излагаются меры, которые предполагается принять для обеспечения дальнейшего продвижения преобразований в политической, экономической и социальной сферах посредством издания Указа об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. Таким образом по своему содержанию и целям Обращение является политической декларацией о намерениях. Приняв к рассмотрению указанное Обращение и дав свое Заключение по нему. Конституционный Суд тем самым нарушил часть 3 статьи 1 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, согласно которой Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы. По этому же основанию был нарушен пункт 3 части 1 статьи 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, устанавливающей, что Конституционный Суд отказывает в рассмотрении запроса о даче заключения в случае, если запрос касается политического вопроса.

2. Непосредственно после телевизионного выступления Президента Российской Федерации Председатель Конституционного Суда от имени судей Конституционного Суда выступил на пресс-конференции в здании Верховного Совета Российской Федерации с изложением мнения относительно Обращения Президента. Затем он повторил свое выступление в 0 час. 30 мин. 21 марта 1993 года по Центральному телевидению. Из содержания этих выступлений следовало, что Председатель и судьи предварительно изучали и обсуждали на своих совещаниях указанное Обращение и их мнение основывалось на результатах этого анализа. В третий раз Председатель Конституционного Суда высказал мнение по поводу Обращения Президента в своем выступлении в Верховном Совете РФ 21 марта 1993 года уже в ходе рассмотрения дела об Обращении Президента в Конституционном Суде. Фактами этих выступлений была нарушена часть 3 статьи 20 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации соответствии с которой судья не имеет права где-либо, кроме заседания Конституционного Суда публично высказывать свое мнение о вопросе изучаемом или принятом к рассмотрению Конституционным Судом, до принятия им решения по этому вопросу. Закон о Конституционном Суде Российской Федерации придает столь важное значение этому правилу, что его нарушение может, согласно пункту 4 части 1 статьи 18 этого Закона, служить основанием для приостановления полномочий судьи.

3. Участие Председателя Конституционного Суда, совместно с другими высшими должностными лицами Российской Федерации в пресс-конференции 20 марта и в передаче по телевидению 21 марта, а также его выступление в Верховном Совете Российской Федерации 23 марта, были вызваны политическим заявлением Президента являлись реакцией на это заявление и содержали, кроме выражения мнений по юридическим вопросам, ряд политических оценок и призывов, носили характер участия в политическом мероприятии. А это противоречит пункту 3 статьи 14 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, которая запрещает судье Конституционного Суда участвовать в политических акциях.

4. Высказав заранее свою позицию и категорические оценки действий и решений Президента от имени судей Конституционного Суда, Председатель Конституционного Суда тем самым выразил свою заинтересованность, как и заинтересованность судей, от имени которых он выступал, в достижении определенных результатов рассмотрения дела. В соответствии с пунктом 3 статьи 27 Закона о Конституционном Суде судья обязан заявить самоотвод и подлежит по его просьбе освобождению от участия в рассмотрении вопроса в случае, если его объективность может вызвать сомнения вследствие его прямой или косвенной заинтересованности в исходе рассмотрения. Таких самоотводов, однако, заявлено не было.

5. Конституционный Суд дал свое заключение по рассмотрен ному делу на основании двух материалов: фонограммы телевизионного выступления Президента РФ и документа, представленного судьям как проект Указа Президента РФ "Об особом режиме управления до преодоления кризиса власти". При этом не были установлены аутентичность обоих материалов, источник происхождения материала, представленного как проект Указа, и другие данные, необходимые для приобщения документов к делу в соответствии с правилами судопроизводства, и в частности, правилами пункта 4 части 2 статьи 75 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, где установлено, что в запросе о даче заключения Конституционным Судом должны быть указаны точное наименование, номер, дата принятия и иные данные необходимые для однозначного определения нормативного акта. После опубликования Указа Президента Российской Федерации "О деятельности исполнительных органов до преодоления кризиса власти" от 20 марта 1993 года выяснилось, что материал, рассматривавшийся Конституционным Судом в качестве проекта этого акта, не только по названию, но и по содержанию отличается от опубликованного Указа. Таким образом, Конституционный Суд фактически рассматривал и дал свое Заключение в значительной мере на основе непринятого нормативного акта, что является нарушением части 6 статьи 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, запрещающей Суду высказывать суждения о конституционности несовершенных действий.

6. Участники заседания Конституционного Суда по рассматриваемому делу не были своевременно уведомлены о заседании, им не были направлены в установленный срок соответствующие документы, чем была нарушена часть 4 статьи 36 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, которая требует, чтобы уведомления о заседании Конституционного Суда, повестка дня заседания или ее проект, копии рассматриваемых документов были направлены участникам заседания не позднее чем за десять дней до начала заседания. Аналогичное нарушение имело место в отношении судей Конституционного Суда, поскольку согласно части 7 статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации уведомления о заседании Конституционного Суда, повестка дня заседания или ее проект, проекты постановлений, заключений и иных решений, а при необходимости и иные документы вручаются судьям Конституционного Суда не позднее чем за десять дней до начала заседания.

7. Правовой статус лиц, вызванных в заседание Конституционного Суда, не был четко определен Судом, однако, вопросы, задававшиеся судьями этим лицам, имели характер вопросов, которые обычно задаются свидетелям (установление фактов и обстоятельств, известных им по делу). В этом случае они должны были бы дать присягу, обязуясь изложить Конституционному Суду все известное им по делу, ничего не утаивая и не прибавляя. Это условие, установленное частью 3 статьи 39 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, не было выполнено Судом, вследствие чего было нарушено указанное положение Закона.

8. В соответствии со статьей 74 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, которой руководствовался Суд, принимая свое решение по рассматриваемому делу. Конституционный Суд дает заключения о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации, а также прочих должностных лиц Российской Федерации и республик в ее составе, "если согласно Конституции РФ неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности пункт 1 части 1 статьи 74). Это означает, что, установив факт неконституционности действий и решений Президента, Конституционный Суд, вслед за этим, обязан был решить, является ли степень такой неконституционности достаточной для того, чтобы служить основанием для его отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма его ответственности. Суд, однако, не поставил и не дал ответа на этот вопрос в своем Заключении и, следовательно, ли шился права дать самое Заключение. Дача Конституционным Судом Заключения о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации без выполнения Судом вышеуказанного условия означает нарушение не только пункта 1 части 1 статьи 74 Закона о Конституционном Суде РФ, но и части третьей статьи 165(1) Конституции РФ, которая устанавливает, что Конституционный Суд Российской Федерации дает заключение о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица.

9. Часть 3 статьи 74 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации устанавливает, что Конституционному Суду запрещается давать заключения по вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в его заседании по делу о конституционности нормативного акта или обыкновения правоприменительной практики. Однако в Заключении Конституционного Суда по рассматриваемому делу исследован ряд вопросов, которые также содержатся в Указе Президента РФ "О деятельности исполнительных органов до преодоления кризиса власти" от 20 марта 1993 года, опубликованного 24 марта того же года (вопросы голосования о доверии, юридической силы решений государственных органов и должностных лиц направленных на приостановление указов и распоряжений Президента, и другие). Поскольку этот Указ может стать предметом рассмотрения в заседании Конституционного Суда по делу о конституционности нормативного акта в соответствии с правилами Главы 2 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, постольку Суд, дав свое Заключение по соответствующим вопросам, нарушил тем самым вышеуказанную норму Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

10. Отмеченные выше нарушения Закона о Конституционном Суде Российской Федерации не позволили обеспечить полноту и всесторонность разбирательства дела о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года, как того требует часть 2 статьи 35 вышеуказанного Закона. Изложенные факты несоблюдения Закона о Конституционном Суде Российской Федерации приводят к выводу, что при осуществлении производства по рассматриваемому делу Конституционным Судом была существенно нарушена часть вторая статьи 4 Конституции Российской Федерации, в соответствии с ко торой государственные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы Российской Федерации. Это в свою очередь побуждает констатировать, что Заключение Конституционного Суда Российской Федерации по дан ному делу принято с нарушением статьи 184 Конституции Российской Федерации, согласно которой все законы и иные акты государственных органов Российской Федерации издаются на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Все сказанное выше не позволяет мне как судье Конституционного Суда Российской Федерации согласиться с Заключением Конституционного Суда Российской Федерации по существу рассматриваемого вопроса и побуждает изложить свое особое мнение в соответствии со статьей 45 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации и частью 1 статьи 65 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации.

Э.М. Аметистов

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука при вынесении Конституционным Судом заключения о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года, город Москва

Обращение Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина к гражданам 20 марта 1993 года представляет собою публичное обращение к соотечественникам, в котором он сообщил о своих оценках экономической, политической, конституционно-правовой ситуации в стране, сложившейся на основе решений VIII (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации, а также о тех мерах и решениях, которые он намерен принять и проводить в жизнь. Речь, следовательно, идет лишь об одном действии, которое выразилось в публичном выступлении по телевидению в форме обращения к соотечественникам. Поэтому нельзя говорить о "действиях и решениях" Президента Б.Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 г.", которые стали предметом проверки их конституционности. Предмет заключения Конституционного Суда должен быть существенно ограничен. Меры, в виде решений и планов, о которых говорилось в выступлении Президента, не сопровождались какими-либо реальными действиями и решениями Президента либо подотчетных ему органов (не были опубликованы даже те акты, о которых упоминалось в выступлении Президента). Публичное выступление Президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти есть политическая акция, а не юридический акт либо документ, который может быть оценен с точки зрения соответствия или несоответствия действующей Конституции Российской Федерации. Поэтому юридически некорректно высказывания Президента о намерениях рассматривать в качестве предмета заключения Конституционного Суда в специальной процедуре, предусмотренной законом о Конституционном Суде Российской Федерации. Юридическая оценка намерений в действиях и решениях с точки зрения действующего права, конечно, может быть дана, имея в виду гипотетическое (предположительное) их осуществление, но сами намерения не могут составлять объективную сторону любого состава правонарушения, в том числе конституционного. Содержанием объективной стороны конституционного правонарушения должны выступать реальные действия и поступки в виде издания нормативных актов, конкретных распоряжений, предпринятых мер органами исполнительной власти и т.д. Ничего подобного не было, чтобы можно было судить о введении в стране "особого порядка управления до преодоления кризиса власти". Президент имел право скорректировать (в том числе и с учетом действия конституционных принципов и норм) свои намерения в виде конкретных действий и решений в соответствии с той реакцией, которую вызвало его публичное выступление по телевидению 20 марта с.г., о чем и свидетельствовала ситуация последующих дней вплоть до 23 марта с.г. В заключении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1993 г. по поводу рассматриваемого обращения Президента по существу речь идет об особом порядке управления до преодоления кризиса власти как о реальном, свершившемся факте. Однако доказательств этого не было и нет. Требовалась более глубокая юридическая оценка понятия "особого порядка управления". Президент как глава исполнительной власти имел право в рамках его конституционной компетенции и полномочий, предоставленных ему другими законами, в специфических условиях переходного к рыночной экономике периода принять новые программы выхода из экономического кризиса, перестроить систему органов государственного управления, перераспределить полномочия между ними и т.д., что в комплексе мер и означало бы переход к особому порядку управления. В заключении Конституционного Суда "особый порядок управления" жестко связан лишь с чрезвычайным положением, против чего выступил сам Президент, обращаясь к народу. Процедура подготовки и вынесения заключений не расписана в законе о Конституционном Суде Российской Федерации. Эти вопросы могли быть решены в регламенте Конституционного Суда.

Однако регламент на 23 марта с.г. не был принят. Поэтому процедура по данному виду конституционного судопроизводства была неопределенной. Так, в ходе рассмотрения дела ставился рядом судей вопрос о том, в каком качестве выступают вызванные и опрошенные в Конституционном Суде высшие должностные и иные лица - в качестве представителей интересов Президента, свидетелей либо в ином качестве. Этот вопрос так и не был решен. Не является юридически корректной и заключительная формула заключения Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта с.г. в силу того, что она содержит лишь конституционную оценку тех "действий и решений Президента", которые не соответствуют действующей Конституции и не указаны те "действия и решения", которые соответствуют Конституции. Таким образом, допущен обвинительный уклон в оценке "действий и решений" Президента.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщаковой в связи с заключением о соответствии Конституции Российской Федерации Обращения Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина к гражданам России 20 марта 1993 года

1. Предметом оценки Конституционного Суда является Обращение Президента к народу, которое может рассматриваться как политическая акция высшего должностного лица и главы исполнительной власти. Содержанием этой акции является заявление о намерениях. Обращение к народу с анализом сложившейся ситуации и изложением тех мер, которые Президент намерен провести, представляет собой форму действия, но не может оцениваться как правовое решение, непосредственно порождающее правовые последствия. Такие последствия могут появиться лишь после воплощения выраженных намерений в практических шагах и правовых актах. Однако Конституционный Суд на момент дачи заключения о конституционности действий Президента не располагал данными, подтверждающими осуществление соответствующих мер, включая издание правовых актов. При таких обстоятельствах следовало бы с достоверностью установить, какие практические шаги уже предприняты, получить аутентичные тексты решений, имеющих юридическую силу, и на основе полно собранных материалов дать практическим действиям и правовым решениям юридическую оценку. Не имея подтверждения указанных фактов, Суд должен был ограничиться лишь оценкой публично высказанных Президентом намерений.

2. Изложение Президентом конкретных намечаемых мероприятий нельзя признать публичным оглашением правовых решений. Оценка предложенной системы действий высшего должностного лица государства с точки зрения их соответствия Конституции не может быть построена на тех же принципах, что и оценка правовых решений, поскольку намерения не обладают такой же правовой формальной определенностью. При этом не относятся к предмету рассмотрения политические характеристики и заявления, содержащиеся в Обращении. Их юридическая оценка была бы возможна лишь в случае, если в них содержались бы одновременно и нарушения правовых запретов, провозглашенных в Конституции или других законах.

3. Президент вправе предложить проведение голосования по всем названным им в Обращении вопросам. При этом должна быть лишь соблюдена предусмотренная законом процедура проведения голосования. В Обращении Президента, не раскрываются и, очевидно, не могли бы быть раскрыты детали этой процедуры. Указана последовательность постановки вопросов на голосование: сначала о доверии Президенту, затем о проектах Конституции и Закона о выборах федерального парламента. Если доверие не будет выражено, названные проекты не выносятся на голосование. Выражение доверия Президенту рассматривается, таким образом, как предпосылка для проведения голосования по указанным проектам. Из этого вовсе не вытекает, что граждане непременно должны будут дать один, а не три самостоятельные ответа по поставленным на голосование вопросам, как это и предусмотрено статьей 28 Закона о референдуме Российской Федерации. Обращение Президента к народному голосованию нельзя расценить как ограничение волеизъявления граждан. Это - реализация принципа народовластия. Голосование по поставленным вопросам действительно позволит решить: будет ли руководство страной организовано по ныне действующей или по новой Конституции. Однако из этого нельзя сделать вывод, что голосование за доверие Президенту будет использовано для устранения других органов власти. В проектах Конституции, разработанных Конституционной комиссией Съезда народных депутатов под председательством Президента, напротив, провозглашается принцип разделения властей, а в его Обращении к народу выражена озабоченность нарушениями этого принципа в действующем законодательстве и государственно-правовой практике. Голосование может быть проведено как в процедуре, предусмотренной для референдума, так и по иным правилам. От этого зависит правовое значение итогов голосования. В Обращении Президента не обозначен точно ни механизм голосования, ни порядок, который может обеспечить вступление в силу проектов Конституции и Закона о выборах федерального парламента. Это предмет особого законодательного регулирования.

4. В Обращении Президента подчеркивается, что не подлежат исполнению любые решения, которые посягают на основы конституционного строя. В соответствии с этим следует толковать и непосредственно предшествующее этому положение о том, что не имеют юридической силы решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства. Это безусловно верно в отношении таких актов, которые приняты в пределах конституционных полномочий, соответствуют Конституции и не отменены управомоченными на то органами, а именно: Конституционным Судом или Верховным Советом по заключению Конституционного Суда, либо Съездом народных депутатов. Президент в Обращении подчеркнул незыблемость прерогатив судебной власти. Это не может не относиться и к полномочиям Конституционного Суда по оценке конституционности указов и распоряжений Президента. Таким образом, из содержания Обращения Президента нельзя сделать вывод, что Президент объявил об изменении закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими органами государственной власти Российской Федерации.

5. В Обращении Президента подчеркивается значение вертикального подчинения глав исполнительной власти, правительств субъектов Российской Федерации непосредственно Президенту и Правительству Россия. Это согласуется со статьей 132.1 абзацем вторым Конституции, где говорится, что глава исполнительной власти республик в составе Российской Федерации входит в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Президентом, и со статьей 136.4, согласно которой администрация других субъектов Российской Федерации подотчетна вышестоящим исполнительным органам. Существование вертикальной подотчетности органов исполнительной власти не исключает их подотчетности соответствующим представительным органам. Согласно части третьей статьи 8 Закона о Президенте Российской Федерации он вправе приостанавливать решения органов исполнительной власти на территории Российской Федерации, если они противоречат Конституции и законам. Эти нормы являются правовым основанием, подтверждающим вертикально подотчетность органов исполнительной власти Президенту и Правительству Российской Федерации как в сфере исключительного федерального, так и в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. В Обращении Президент подчеркивает, что Федеративный договор сохраняет свою силу и действует как составная часть Конституции. Это относится и к предлагаемому Президентом проекту новой Конституции. Указано, что не монет быть речи о каких-либо ограничениях суверенитета республик в составе Российской Федерации. Напротив, обращается внимание правительства на необходимость согласованных действий федеральных властей и республик, краев, областей, автономий в строгом соответствии с Федеративным договором. Этот общий контекст существен для оценки заявления Президента о том, что полномочия глав исполнительной власти и правительств субъектов Российской Федерации не могут быть прекращены без его решения. По Закону о Президенте Российской Федерации он вправе отстранять от исполнения обязанностей должностных лиц этих органов в случае нарушения ими законодательства Российской Федерации. Закон о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации от 5 марта 1992 года предоставляет Президенту право освободить от должности главу краевой, областной администрации за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации (пункт "Б" части первой статьи 68). Президенту действительно принадлежит исключительное право досрочного освобождения по данному основанию, без решения Президента - это невозможно. В Обращении не была точно очерчена область этой исключительной президентской прерогативы. Но в качестве иных оснований, по которым глава администрации может быть освобожден также решением областного, краевого Совета, закон называет утрату гражданства Российской Федерации, выезд на постоянное местожительство за пределы края, области или вступивший в законную силу в отношении главы администрации обвинительный приговор суда. Эти основания не связаны с воспрепятствованием проведению политических и экономических реформ, для преодоления которого Президент намеревается, как указано в его Обращении, использовать свои полномочия по освобождению глав исполнительной власти от их обязанностей.

6. В Обращении Президента говорится о том, что Президент вводит особый порядок управления. Ничем не подтверждается, что речь идет здесь о порядке управления в условиях чрезвычайного положения, об ущемлении прерогатив других ветвей власти или о выходе за рамки конституционных полномочий Президента. Особый порядок управления может пониматься не как специальный правовой режим, а как система мероприятий, направленных на наведение порядка в сложившихся условиях, как создание определенного режима работы самой исполнительной власти. Это вытекает и из перечня планируемых мероприятий, названных в Обращении Президента.

7. Таким образом, содержание Обращения Президента не позволяет сделать однозначный вывод о неконституционности предлагаемых им мер. Заключение Конституционного Суда о соответствии Конституции Российской Федерации действий высших должностных лиц дается лишь в тех случаях, когда неконституционность действий может служить основанием для отрешения от должности или иных Форм ответственности (часть первая, пункт 1 статьи 74 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации). Возложение ответственности недопустимо, если невозможно достоверно установить необходимые для этого отпевания. При наличии лишь предположений о том, что намерения Президента носят антиконституционный характер, Конституционный Суд не вправе оценить их как не соответствующие Конституции. Констатировать такой характер намерений возможно на основе анализа правовых документов, например, Указа Президента, о подписании которого было объявлено.

8. Рассмотрение Обращения Президента в процедуре, предусмотренной статьями 74-79 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации для дачи заключения о неконституционности действий и решений высших должностных лиц, служит процессуальным препятствием для последующей оценки конституционности Указа Президента, о принятии которого он сообщил в своем Обращении. Такой вывод вытекает из положения, содержащегося в части третьей статьи 74 Закона о Конституционном Суде. Запрещать# заключение о конституционности или неконституционности действий и решений, если эти действия и решения могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде по делу о конституционности нормативного акта. Закон о Конституционном Суде отдает предпочтение, таким образом, последнему виду процедуры. Если действие связано с принятием правового (нормативного) решения, то следует проверять его конституционность именно как нормативного акта. В случае признания неконституционности акта это влечет и его признание недействующим на основе решения самого Конституционного Суда, что более эффективно, чем одно только приведение в действие механизма ответственности тех, кто принял такое решение. Логически также последовательно и ясно, что сначала должна быть проведена проверка нормативного акта, в данном случае Указа Президента, об издании которого было объявлено. Оценка соответствия правового акта Конституции должна быть положена в основу заключения о характере действий издавшего его высшего должностного лица.

Т.Г. Морщакова