Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 сентября 2005 г. N 43-Г05-5 Меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств бюджета субъекта РФ, устанавливаются субъектом РФ самостоятельно, исходя из перечня мер социальной поддержки, определенного федеральным законодательством

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 21 сентября 2005 г. N 43-Г05-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 21 сентября 2005 г. гражданское дело по кассационной жалобе И.А.А. и Т.И.В. на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 29 июня 2005 г. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.А.В., объяснения представителя И.А.А., Т.И.В. Г.А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ С.Н.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

И.А.А. и Т.И.В., являющиеся ветеранами труда с 1996 г., обратились в суд с заявлением об оспаривании части 1 статьи 3 Закона Удмуртской Республики от 23 декабря 2004 г. N 89-РЗ "Об адресной социальной защите населения в Удмуртской Республике" (далее по тексту - Закон УР), Положения "О порядке и условиях предоставления ветеранам труда, лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, лицам, награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, ежемесячной денежной выплаты" и Положения "О порядке и условиях предоставления ветеранам труда, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг", утвержденных постановлением Правительства Удмуртской Республики от 24 декабря 2004 г. N 155, постановления Правительства Удмуртской Республики от 2 февраля 2005 г. N 8 "О порядке предоставления мер социальной поддержки по проезду на железнодорожном транспорте в поездах пригородного сообщения для отдельных категорий граждан в Удмуртской Республике", постановления Правительства Удмуртской Республики от 14 марта 2005 г. N 34 "О порядке предоставления мер социальной поддержки по бесплатному проезду на междугородном автомобильном транспорте внутриреспубликанского сообщения для отдельных категорий граждан в Удмуртской Республике в 2005 году", мотивируя тем, что оспариваемые ими нормативные правовые акты не обеспечивают сохранение и возможное повышение уровня социальной защиты ветеранов, как того требует Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 122-ФЗ), отменены некоторые меры социальной поддержки ветеранов труда, а замена их денежными выплатами не произведена. Установленный размер денежной выплаты покрывает лишь льготы по услугам связи и частично на транспорт. Отсутствие конкретных величин по льготам на жилищно-коммунальные услуги и денежных выплат в Законе УР дает возможность Правительству УР манипулировать цифрами по своему усмотрению. Оспариваемый Закон УР принят в нарушение части 2 статьи 52 Конституции Российской Федерации и статьи 11 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее по тексту - Закон "О ветеранах"), поскольку права и льготы, а также другие меры социальной защиты ветеранов и членов их семей ранее, установленные законодательством СССР и законодательством РФ, не могут быть отменены без равноценной замены.

Заявители просили отменить оспариваемые ими нормативные правовые акты.

В судебном заседании И.А.А. и Т.И.В. предъявленные требования поддержали, при этом просили также признать оспариваемые ими нормативные правовые акты противоречащими закону и Конституции РФ, пояснили следующее. В статье 22 Закона "О ветеранах" установлено, что медицинская помощь в муниципальных медицинских учреждениях для такой категории граждан, как ветеран труда, предоставляется бесплатно в полном объеме. В Законе УР предусматривается возможность взимания платы за некоторые медицинские услуги в муниципальных медицинских учреждениях. Льгота по оплате за электроэнергию снижена почти в два раза. Оспариваемым законом не сохранены льготы на бесплатный проезд на всех видах транспорта в любом городе независимо от места жительства, по предоставлению отпуска без сохранения заработной платы, по протезно-ортопедическому обслуживанию ветеранов.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 29 июня 2005 г. в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе И.А.А. и Т.И.В. ставится вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" в редакции Федерального закона N 122-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2005 г. (далее Закон "О ветеранах" в редакции Федерального закона N 122-ФЗ), предусмотрена система мер социальной поддержки ветеранов любой категории. С 1 января 2005 г. в систему социальной поддержки ветеранов входят следующие мероприятия (статья 13 Закона "О ветеранах"):

пенсионное обеспечение, выплата пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации;

получение ежемесячной денежной выплаты;

получение и содержание жилых помещений;

оплата коммунальных услуг;

медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание.

Таким образом, с 1 января 2005 г. из системы мер социальной поддержки ветеранов исключены следующие меры:

льготное налогообложение в соответствии с законодательством Российской Федерации;

приобретение и строительство жилых помещений;

оплата бытовых услуг и торговое обслуживание;

санаторно-курортное лечение, обеспечение лекарствами и изделиями медицинского назначения;

обеспечение транспортными средствами и оплата проезда;

трудоустройство, обучение, переподготовка и условия труда;

пользование услугами учреждений связи, культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений;

получение услуг учреждений социального обслуживания, социальной и юридической помощи.

Ранее действовавшим законодательством, до 1 января 2005 г., такие меры социальной поддержки, как пенсионное обеспечение, льготное налогообложение, выплаты пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации, приобретение и строительство жилых помещений, оплата бытовых услуг и торговое обслуживание, санаторно-курортное лечение, обеспечение лекарствами и изделиями медицинского назначения, пользование услугами культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений, получение услуг учреждений социального обслуживания, социальной и юридической помощи на ветеранов труда не распространялись. Из вновь определенного перечня мер социальной поддержки до 1 января 2005 г. ветераны труда не пользовались следующими мерами: получение ежемесячной денежной выплаты; получение жилых помещений; протезно-ортопедическое обслуживание.

В соответствии со статьей 22 Закона "О ветеранах" меры социальной поддержки ветеранов труда, по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 10 Закона "О ветеранах" меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, как правильно указал суд, с 1 января 2005 г. меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации, устанавливаются субъектом Российской Федерации самостоятельно, исходя из перечня мер социальной поддержки, определенного статьей 13 Закона "О ветеранах".

В соответствии с Законом УР с 1 января 2005 г. в Удмуртской Республике в качестве мер социальной поддержки для ветеранов труда установлены:

1)  скидка по оплате жилых помещений;

2)  скидка по оплате коммунальных услуг;

3)  сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а в поликлиниках и других учреждениях Удмуртской Республики - законодательными и иными нормативными правовыми актами Удмуртской Республики;

4) получение ежемесячной денежной выплаты.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики, установив в части 1 статьи 3 Закона УР указанные выше меры социальной поддержки ветеранов труда, действовал в соответствии со статьями 13 и 22 Закона "О ветеранах". Меры социальной поддержки ветеранов труда, определенные оспариваемым законом, как обоснованно указал суд, соответствуют мерам, установленным федеральным законом.

Суд правильно не согласился с доводами заявителей о том, что Законом УР исключены (отменены) такие меры социальной поддержки ветеранов труда как:

сохранение прав членов трудовых коллективов тех предприятий, учреждений, организаций, в которых они работали, при прекращении трудовых отношений после установления (назначения) им пенсии;

бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения по месту жительства;

предоставление ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 30 рабочих дней в году при продолжении своей трудовой деятельности;

бесплатный проезд на всех видах транспорта (кроме такси) в любом городе, независимо от места жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов; оплата в размере 50 процентов стоимости проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения в сроки действия сезонных тарифов;

оплата в размере 50 процентов абонентной платы за телефон, услуг за пользование радио и коллективной телевизионной антенной и в связи с этим имеются противоречия между оспариваемыми нормативными актами и федеральным законодательством.

С 1 января 2005 г. в Законе УР сохранено право ветерана труда на обслуживание в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи.

Кроме того, в соответствии со статьей 3 Закона Удмуртской Республики от 23 декабря 2004 г N 90-РЗ "О бюджете Удмуртского фонда обязательного медицинского страхования на 2005 год" каждый неработающий ветеран труда подлежит страхованию за счет бюджета Удмуртской Республики на сумму 750 рублей в год, против 153 рублей в 2004 г. (статья 23 Закона Удмуртской Республики от 29 декабря 2003 года N 65-РЗ "О бюджете Удмуртской Республики на 2004 год").

В соответствии со статьей 13 Закона "О ветеранах" в Законе УР предусмотрена мера социальной поддержки как получение и содержание жилых помещений, оплата коммунальных услуг# Предоставление жилья до 1 января 2005 г. в систему мер социальной поддержки ветеранов труда не входило. Оспариваемыми нормативными правыми актами сохранена скидка по оплате жилья и коммунальных услуг в размере 50 процентов.

Во исполнение указанного Закона УР Правительством Удмуртской Республики 24 декабря 2004 г. принято постановление N 155 "О порядке предоставления мер социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, лиц, награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий", которым утверждено Положение, установившее порядок и условия предоставления мер социальной поддержки по политических репрессий", которым утверждено Положение, установивши оплате жилищно-коммунальных услуг, оказываемых, в том числе, ветеранам труда.

Согласно пункту 2 Положения меры социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг предоставляются ветеранам труда в виде:

скидки в размере 50 процентов по оплате занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах социальной нормы площади жилья, установленной в Удмуртской Республике. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются гражданам, проживающим в домах независимо от вида жилищного фонда;

скидки в размере 50 процентов по оплате коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления). Меры социальной поддержки по оплате указанных услуг предоставляются независимо от вида жилищного фонда.

Данная мера социальной поддержки ветеранов труда сохранена на территории Удмуртской Республики, следовательно, как обоснованно указал суд, положение ветеранов труда не ухудшено.

Суд правильно исходил из того, что установление размера указанной скидки постановлением Правительства Удмуртской Республики также не противоречит статье 22 Закона "О ветеранах", определяющей, что меры социальной защиты ветеранов труда определяются законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Оплата в размере 50 процентов стоимости проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения статьей 13 Закона "О ветеранах" не предусмотрена. Вместе с тем, в Удмуртской Республике ветеранам труда она предоставляется (постановление Правительства Удмуртской Республики от 2 февраля 2005 г. N 8).

Такая мера социальной поддержки как бесплатный проезд ветеранов труда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриобластных, внутрикраевых, внутриреспубликанских или при их отсутствии межобластных, межкраевых, межреспубликанских) независимо от места жительства указанных лиц статьей 13 Закона "О ветеранах" не предусмотрена.

Правительством Удмуртской Республики 21 января 2005 г. принято постановление N 3 "О порядке предоставления мер социальной поддержки по проезду на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения для отдельных категорий граждан в Удмуртской Республике", согласно которому установлен бесплатный проезд для ветеранов труда на транспорте общего пользования пригородного сообщения по социальному проездному билету, стоимость которого установлена в размере 125 рублей.

Данным постановлением Правительство Удмуртской Республики возложило на себя дополнительные расходы, так как такой меры социальной поддержки ветеранов труда нет в статье 13 "Закона "О ветеранах". Размер данного вида социальной поддержки равен размеру, который был установлен до 1 января 2005 г.

Возможность бесплатного проезда на маршрутах междугороднего сообщения сохранена только в определенных ситуациях (постановление Правительства Удмуртской Республики от 14 марта 2005 г. N 34).

Требование заявителей о предоставлении бесплатного проезда в любом городе Российской Федерации суд правильно признал необоснованным, так как пределы ведения органов власти субъекта Российской Федерации ограничиваются географической территорией этого субъекта Российской Федерации.

Как правильно указал суд, субъект Российской Федерации не вправе принимать решения о предоставлении бесплатного проезда за пределами своей территории (правило распространения действия нормативно-правового акта в пространстве).

Предоставление работающему ветерану труда отпуска в удобное для него время, а также возможность отпуска без сохранения заработной платы продолжительностью 30 календарных дней, статьей 13 Закона "О ветеранах" не предусмотрена.

Более того, как обоснованно указал суд, оплачиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам, включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) - полномочие федеральных органов государственной власти в силу статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации. Порядок предоставления такого вида отпусков, как отпуск без сохранения заработной платы, регламентируется статьей 128 Трудового кодекса РФ. Согласно статье 5 Трудового кодекса РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. Вопросы, связанные с регулированием предоставления отпусков не находятся в компетенции субъекта Российской Федерации.

Бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения по месту жительства статьей 13 Закона "О ветеранах" также не предусмотрено. Кроме того, судом установлено и подтверждается уведомлением о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета на 2004 г., что финансирование расходов на бесплатное зубопротезирование до 1 января 2005 г. не осуществлялось. Поэтому доводы заявителей об ухудшении их положения с 1 января 2005 г. в связи с тем, что данная мера не предусмотрена для ветеранов, проживающих в Удмуртской Республики, правильно признаны необоснованными.

Также статья 13 Закона "О ветеранах" не предусматривает обязанность установления в законах или иных нормативных актах субъекта Российской Федерации оплату в размере 50 процентов абонентной платы за телефон, услуг за пользование радио и коллективной телевизионной антенной.

Ссылка заявителей на статью 11 Закона "О ветеранах", содержащую норму о недопустимости отмены прав и льгот, а также других мер социальной защиты ветеранов и членов их семей, ранее установленных законодательством СССР и законодательством Российской Федерации, без равноценной замены (пункт 3 статьи), как обоснованно указал суд, неправомерна, т.к. данное положение в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ утратило силу с 1 января 2005 г.

В Преамбуле к Федеральному закону N 122-ФЗ указано, что при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации необходимо вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В отношении ветеранов труда у Удмуртской Республики, как обоснованно указал суд, нет обязанности заменить указанные заявителями в "Расчете суммы отмененных льгот" льготы денежными компенсациями, так как данные льготы с 1 января 2005 г. исключены из перечня мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 13 Закона "О ветеранах".

В соответствии с абзацем 3 части 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Суд пришел к правильному выводу о том, что с 1 января 2005 г. изменился установленный объем мер социальной поддержки для ветеранов труда. При этом основаниями для изменения перечня мер социальной поддержки ветеранов труда являются статьи 13 и 22 Закона "О ветеранах" в редакции Федерального закона N 122-ФЗ.

Ежемесячная денежная выплата по своей природе является самостоятельной мерой социальной поддержки, введенной Федеральным законом N 122-ФЗ. Размер ежемесячной денежной выплаты ветеранам труда (200 рублей) установлен статьей 23 Закона Удмуртской Республики "О бюджете Удмуртской Республики на 2005 год". Таким образом, является правильным вывод суда о том, что положения абзаца третьего части 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ к мерам социальной поддержки, оказываемым ветеранам труда, применены быть не могут.

Как следует из заявления И.А.А. и Т.И.В. требования заявителей фактически сводятся к установлению в законе Удмуртской Республики величин денежных выплат в счет компенсации отменных льгот непосредственно в оспариваемых нормативных правовых актах. Между тем, как правильно указал суд, разрешение данного вопроса не входит в компетенцию Верховного Суда Удмуртской Республики, определенную статьей 26 ГПК РФ, а является прерогативой законодателя.

Таким образом, является правильным вывод суда о том, что оспариваемые заявителями нормативные правовые акты не противоречат федеральным законам.

Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Нарушений судом норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 29 июня 2005 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу И.А.А. и Т.И.В. - без удовлетворения.