Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. N 195-О "По запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности пункта 68 статьи 40 Закона Московской области от 16 июля 1997 года "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Люберецкого городского суда Московской области, установил:

1. Статья 40 Закона Московской области от 16 июля 1997 года "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" определяет перечень муниципальных образований, не входящих в границы территорий иных муниципальных образований. Пунктом 68 к таковым она относит муниципальное образование "Поселок Котельники".

Данное положение послужило основанием для внесения 25 марта 1998 года заместителем прокурора Московской области протеста, которым Совету депутатов Люберецкого района было предложено исключить из части третьей статьи 2 Устава муниципального образования "Люберецкий район Московской области" от 12 мая 1996 года (в редакции от 26 июня 1997 года) указание на включение поселка Котельники в состав территории района. Протест был отклонен, после чего заместитель прокурора Московской области обратился в Люберецкий городской суд Московской области с заявлением о признании этого положения Устава недействительным. Суд отказал в требовании заместителя прокурора Московской области, однако Московский областной суд отменил данное решение в кассационном порядке и отправил дело на новое рассмотрение в тот же суд.

Рассматривая дело, Люберецкий городской суд Московской области пришел к выводу о наличии неопределенности в вопросе о соответствии пункта 68 статьи 40 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", изменившего границы муниципального образования "Люберецкий район", статье 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации и, приостановив производство по делу, обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности указанного положения.

2. Согласно статье 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Данная конституционная норма конкретизирована в статье 13 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно части третьей которой порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях также неоднократно указывал на то, что определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов Российской Федерации и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта Российской Федерации; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации; вместе с тем определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления (постановление от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", постановление от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления").

Таким образом, законодатель Московской области мог самостоятельно принять решение о наделении статусом муниципальных образований тех или иных поселений, в том числе находившихся ранее в границах иных административно-территориальных единиц (например, районов), но после перехода к системе местного самоуправления ставших самостоятельными муниципальными образованиями.

3. Как следует из запроса, заявитель, не оспаривая право субъекта Российской Федерации (Московской области) определять территории муниципальных образований, ставит под сомнение соблюдение требования статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации об учете мнения населения при включении в Закон Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" поселка Котельники как самостоятельного муниципального образования, что привело, по мнению заявителя, к изменению границ Люберецкого района, также являющегося территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

При решении данного вопроса следует учитывать, что формулировка статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий местного самоуправления осуществляется "с учетом мнения населения", отличается от других, определяющих порядок самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Статья 13 (часть 2) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что "законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление".

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в частности, в постановлении от 24 января 1997 года, учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан, например путем обсуждения населением проектов нормативных актов, в том числе уставов муниципальных образований (определение от 22 октября 1999 года по жалобе гражданина С.Ф.Киринского). К возможным формам подлежащего учету выражения мнения населения могут относиться и решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований.

Таким образом, выводы о соблюдении или несоблюдении требований статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации при изменении территории муниципального образования, равно как и о самом факте изменения этой территории как таковой, в каждом конкретном случае могут быть сделаны только в результате установления и исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от чего Конституционный Суд Российской Федерации в силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или иных органов, применяющих закон (в данном случае - судов общей юрисдикции).

Поскольку проверка конституционности оспариваемого положения Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" связана в данном случае с установлением наличия либо отсутствия учета мнения населения, запрос Люберецкого городского суда Московской области не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению. Не относится к его компетенции и проверка соответствия порядка учета мнения населения тем его формам и способам, которые предусмотрены действующим законодательством.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 1 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Люберецкого городского суда, поскольку разрешение поставленного в нем вопроса Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного

Суда Российской Федерации

М.В.Баглай

Судья-секретарь Конституционного

Суда Российской Федерации

Н.В.Селезнев