Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2006 г. N 85-Г06-5 При новом рассмотрении дела по заявлению о признании закона субъекта РФ противоречащим федеральному законодательству необходимо установить обстоятельства, послужившие основанием для принятия нормативного правового акта, и установить, относится ли требование о согласовании размещения объекта игорного бизнеса к лицензионным

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 30 августа 2006 г. N 85-Г06-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 30 августа 2006 г. гражданское дело по заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Вегатек" и некоммерческого партнерства "Калужская областная ассоциация развития игорного бизнеса" об оспаривании Закона Калужской области N 160-ОЗ от 29 декабря 2005 г. "О регулировании правоотношений по порядку размещения объектов игорного бизнеса на территории Калужской области" по кассационной жалобе Законодательного Собрания Калужской области на решение Калужского областного суда от 22 июня 2006 г., которым заявленные требования удовлетворены. Закон Калужской области N 160-ОЗ от 29 декабря 2005 г. "О регулировании правоотношений по порядку размещения объектов игорного бизнеса на территории Калужской области" признан недействующим со дня принятия.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М., объяснения представителей Законодательного Собрания Калужской области К.Т.М. и Д., поддержавших доводы кассационной жалобы, представителей ООО "Вегатек" К.Д.А. и П.Е.В., некоммерческого партнерства "Калужская областная ассоциация развития игорного бизнеса" П.П.В. и А., возражавших против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С., полагавшей отменить решение суда в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

ООО "Вегатек" обратилось в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия Закона Калужской области N 160-ОЗ от 29 декабря 2005 г. "О регулировании правоотношений по порядку размещения объектов игорного бизнеса на территории Калужской области" в части положений о возложении на хозяйствующих субъектов обязанности согласовывать размещение объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления, запрете размещения объектов игорного бизнеса в установленных областным законом местах, а также в части требований о расположении игровых автоматов в помещении таким образом, чтобы их лицевая (игровая) часть была направлена внутрь помещения, и оборудования объектов игорного бизнеса надписями, предупреждающими о большой вероятности проигрыша.

В обоснование заявления ООО "Вегатек" указывало, что оспариваемые положения Закона Калужской области N 160-ОЗ от 29 декабря 2005 г. противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, поскольку приняты вне пределов совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации; ограничивают свободу экономической деятельности и конституционные права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности; создают необоснованные препятствия к осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов.

Некоммерческое партнерство "Калужская областная ассоциация развития игорного бизнеса" обратилось в суд с заявлением об оспаривании Закона Калужской области N 160-03 от 29 декабря 2005 г. в полном объеме, ссылаясь на то, что оспариваемый закон нарушает права и свободы членов партнерства, принят за пределами компетенции Законодательного Собрания Калужской области, поскольку права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом в конституционно значимых целях. Деятельность в сфере игорного бизнеса, как указывало некоммерческое партнерство "Калужская областная ассоциация развития игорного бизнеса", является предпринимательской деятельностью, в связи с чем ее регулирование должно осуществляться гражданским законодательством, относящимся к ведению Российской Федерации, а не к ведению субъекта Российской Федерации.

По мнению заявителей, игорный бизнес является лицензируемым видом деятельности и его регулирование не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием, что исключает возможность принятия субъектом Российской Федерации нормативных актов, затрагивающих установленный обязательными лицензионными требованиями и условиями порядок осуществления лицензируемый деятельности.

Судом вынесено приведенное выше решение, об отмене которого  просит в кассационной жалобе Законодательное Собрание Калужской области, полагая, что суд неправильно применил нормы материального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, находит ее подлежащей удовлетворению, а решение суда - подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Признавая недействующим со дня принятия Закон Калужской области N 160-ОЗ от 29 декабря 2005 г. "О регулировании правоотношений по порядку размещения объектов игорного бизнеса на территории Калужской области" в полном объеме, суд исходил из того, что вопреки требованиям статьи 4 Федерального закона N 128-ФЗ от 08 августа 2001 г. (с последующими изменениями) "О лицензировании отдельных видов деятельности" иными методами как лицензированием, оспариваемым законом Калужской области установлена обязанность хозяйствующих субъектов согласовывать с органами местного самоуправления размещение объектов игорного бизнеса, по существу расширен перечень ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности по организации и содержанию игорных заведений, установленный федеральным законодательством о лицензировании. Положения статей 3 и 4 о размещении объектов игорного бизнеса в контексте всего оспариваемого закона неразрывно связаны и сами по себе лишены самостоятельного значения.

Суд правильно указал в решении, что полномочия по лицензированию игорного бизнеса субъекту Российской Федерации не принадлежат.

Разрешая спор, суд не проанализировал положения каждой из статей оспариваемого закона области, не высказал суждений каким положениям федерального законодательства противоречат каждая из статей закона области и можно ли каждое из предусмотренных в оспариваемом законе области требований отнести к лицензионным требованиям.

В соответствии со статьями 3 и 5 Федерального закона N 128-ФЗ от 08 августа 2001 г. обеспечение экономического пространства на территории Российской Федерации, установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности являются основными принципами осуществления лицензирования.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства утверждает  положения о лицензировании конкретных видов деятельности, определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 17 названного Федерального закона перечень работ и услуг при осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования в помещениях казино (деятельность казино), деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов), устанавливается Положением о лицензировании конкретных видов деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 525 от 15 июля 2002 г. утверждено Положение о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, подпунктом "б" пункта 4 которого запрещено размещение тотализаторов и игорных заведений в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность. Иных запретов на размещение тотализаторов и игорных заведений, кроме указанных в пункте 4, данное Положение не содержит.

Вопросы размещения игорного бизнеса являются лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности по организации и содержанию тотализаторов игорных заведений.

Федеральным законодательством разрешен вопрос размещения игорного бизнеса, поэтому субъекты Российской Федерации, не наделенные федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации правом регулировать отношения в сфере лицензирования данного вида деятельности, не могут принимать законы о запрете осуществления этой деятельности лицами, имеющими федеральную лицензию, в местах, не запрещенных законом.

Удовлетворяя требования заявителей, суд счел, что противоречат федеральному законодательству положения оспариваемого закона области, предусматривающие, что хозяйствующие субъекты, осуществляющие на основании лицензии, порученной в установленном законодательством порядке, предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса, должны согласовывать с органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований размещение на их территории объектов игорного бизнеса.

При этом оставлено без внимания, что такое согласование, которое предусматривает проверку выполнения соблюдения установленных федеральным законодательством и настоящим законом требований при размещении объектов игорного  бизнеса  в  том  помещении,  в  котором хозяйствующие субъекты предполагают разместить указанный объект, не может рассматриваться как противоречие федеральному закону.

Разрешение на осуществление игровой деятельности в местах, не запрещенных Положением о лицензировании, не носит безусловного характера. При согласовании мест размещения игорного бизнеса возможно обнаружение таких обстоятельств, которые могут исключить осуществление данного вида деятельности и в тех местах, где ее осуществление не запрещено федеральным законодательством. Таковыми могут быть обстоятельства, создающие угрозу жизни, здоровью и нравственности граждан и их организаций, имуществу, а также другие обстоятельства, нарушающие права и свободы граждан и организаций. В таких случаях хозяйствующий субъект, которому созданы препятствия в осуществлении лицензионной деятельности, полагающий, что нарушены его права, вправе разрешить спор в установленном законом порядке.

При разрешении вопроса противоречат ли федеральному законодательству положения о согласовании размещения объекта игорного бизнеса в местах, не запрещенных Положением о лицензировании, суду следовало решить вопрос относится ли это требование к лицензионным.

При таком положении решение суда нельзя признать законным и обоснованным.

Поскольку судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, что согласно части 1 статьи 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены решения суда, решение подлежит отмене и направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела суду необходимо установить обстоятельства, послужившие основанием для принятия нормативного правового акта, а также соответствуют ли нормы этого закона и закон в целом федеральному законодательству.

Руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калужского областного суда от 22 июня 2006 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд в ином составе судей.