Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 апреля 2010 г. N 86-Г10-9 Дело об оспаривании статьи 2 Закона Владимирской области от 5 ноября 2009 г. N 145-ОЗ "О контрольной деятельности Законодательного Собрания Владимирской области" направлено в суд для рассмотрения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 апреля 2010 г. N 86-Г10-9

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по частной жалобе администрации Владимирской области на определение Владимирского областного суда от 18 января 2010 года, которым прекращено производство по делу по заявлению прокурора об оспаривании отдельных положений Закона Владимирской области от 5 ноября 2009 года N 145-ОЗ "О контрольной деятельности Законодательного Собрания Владимирской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., объяснения представителей администрации Владимирской области З.В.А. и Л.Д.Н., поддержавших доводы частной жалобы, возражения против жалобы представителя Законодательного Собрания Владимирской области П.М.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ С.Н.Я., полагавшей, что определение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Законодательного Собрания Владимирской области от 28 октября 2009 года N 309 принят и 5 ноября 2009 года губернатором области подписан Закон Владимирской области N 145-ОЗ "О контрольной деятельности Законодательного Собрания Владимирской области".

Закон официально опубликован в издании "Владимирские ведомости" N 269 от 11 ноября 2009 года.

В соответствии со статьей 2 указанного Закона Законодательное Собрание осуществляет контроль за:

а) исполнением законов Владимирской области (далее - законы области) и иных нормативных правовых актов, принятых Законодательным Собранием (далее - нормативные правовые акты);

б) исполнением областного бюджета, использованием кредитов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, средств территориального государственного внебюджетного фонда;

в) выполнением областных целевых программ и планов социально-экономического развития области;

г) выполнением областной адресной инвестиционной программы;

д) соблюдением установленного порядка распоряжения и управления собственностью области, федеральной и иной собственностью, переданной в управление области (часть 1).

Законодательное Собрание осуществляет иные контрольные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством (часть 2).

В силу пунктов 4, 5 части 1 статьи 3 Закона контрольные полномочия Законодательного Собрания осуществляются в следующих формах:

проверка нормативных правовых актов и действий органов местного самоуправления по исполнению законов области и нормативных правовых актов (пункт 4);

проведение проверок по устранению нарушений, выявленных в ходе исполнения контрольных полномочий (пункт 5).

Согласно части 2 статьи 3 Закона в процессе осуществления контрольной деятельности Законодательное Собрание обеспечивает единую систему предварительного, текущего и последующего контроля, что предусматривает:

1) организацию и проведение контроля;

2) проведение комплексных и (или) тематических проверок.

В соответствии с частью 4 статьи 4 Закона внеплановые мероприятия по осуществлению контрольных полномочий проводятся в порядке, установленном Регламентом Законодательного Собрания.

Частью 2 статьи 5 предусмотрено, что Законодательное Собрание, председатель Законодательного Собрания вправе в соответствии с Регламентом Законодательного Собрания определять структурные подразделения Законодательного Собрания или создавать рабочие группы, осуществляющие контрольные полномочия. Задачи, объем и сроки полномочий структурных подразделений Законодательного Собрания или рабочих групп определяются в соответствии с Регламентом Законодательного Собрания.

Частью 3 данной статьи установлено, что в состав рабочих групп могут входить: депутаты Законодательного Собрания, государственные гражданские служащие, замещающие должности государственной гражданской службы в Законодательном Собрании, представители Губернатора Владимирской области, администрации Владимирской области, правоохранительных, надзорных и контрольных органов.

В соответствии с пунктами 4, 7 части 2 статьи 6 Закона в ходе проведения контрольных мероприятий структурные подразделения Законодательного Собрания или рабочие группы в пределах своих полномочий:

проводят выездные проверки соблюдения и исполнения законов области и постановлений Законодательного Собрания, а также другие мероприятия в соответствии со своими полномочиями (пункт 4);

разрабатывают рекомендации для субъектов правоотношений по устранению выявленных нарушений, вносят указанные рекомендации на рассмотрение Законодательного Собрания в порядке, установленном Регламентом Законодательного Собрания (пункт 7).

Часть 1 статьи 7 Закона предусматривает, что при осуществлении контрольной деятельности проводятся комплексные и (или) тематические проверки. Комплексные и тематические проверки, а также сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются в порядке, предусмотренном Регламентом Законодательного Собрания.

Частью 1 статьи 8 Закона закреплена обязанность органов государственной власти Владимирской области, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от форм собственности и их должностных лиц предоставлять по запросам Законодательного Собрания необходимую для проведения контрольной деятельности информацию в течение двадцати календарных дней со дня получения запроса.

В силу части 2 статьи 8 Закона органы государственной власти Владимирской области и местного самоуправления, а также организации независимо от форм собственности обязаны обеспечивать беспрепятственный доступ депутатов Законодательного Собрания и членов рабочих групп, осуществляющих контрольные мероприятия, к проверяемым документам и информации, давать необходимые объяснения в ходе проверки.

Согласно части 2 статьи 9 Закона постановления Законодательного Собрания подлежат обязательному рассмотрению. О результатах рассмотрения постановления Законодательного Собрания руководитель органа государственной власти Владимирской области или местного самоуправления сообщает Законодательному Собранию в течение тридцати календарных дней со дня получения постановления Законодательного Собрания, если иной срок не установлен в постановлении Законодательного Собрания.

Частью 2 статьи 10 установлено, что лица, виновные в неисполнении или ненадлежащим исполнении настоящего Закона, несут ответственность, установленную действующим законодательством.

Прокурор Владимирской области обратился в суд с заявлением, просил признать изложенные выше положения Закона Владимирской области недействующими, ссылаясь на их противоречие требованиям Федеральных законов от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетного кодекса РФ, а также положениям Устава Владимирской области.

Указывал на необоснованное расширение оспариваемыми нормами контрольных полномочий Законодательного Собрания Владимирской области и вмешательство в деятельность иных органов государственной власти и местного самоуправления Владимирской области.

После принятия настоящего дела к производству суда 23 декабря 2009 года Законодательным Собранием области принят и 29 декабря 2009 года губернатором области подписан Закон Владимирской области N 191-ОЗ "О внесении изменений в статью 4 и признании утратившими силу отдельных положений Закона Владимирской области "О контрольной деятельности Законодательного Собрания Владимирской области".

Названным Законом признаны утратившими силу пункты 4, 5 части 1, часть 2 статьи 3, части 2, 3 статьи 5, пункты 4, 7 части 2 статьи 6, часть 1 статьи 7, статья 8, часть 2 статьи 9, часть 2 статьи 10 Закона Владимирской области от 5 ноября 2009 года N 145-ОЗ, а его часть 4 статьи 4 изложена в новой редакции.

Определением Владимирского областного суда от 18 января 2010 года производству по настоящему гражданскому делу прекращено.

В частной жалобе администрация Владимирской области ставит вопрос об отмене определения суда, считая его незаконным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы частной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно статье 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ.

Прекращая производство по настоящему делу, суд, руководствуясь указанными нормами ГПК РФ, обоснованно исходил из того, что оспариваемые прокурором положения Закона области от 5 ноября 2009 года N 145-ОЗ, за исключением статьи 2, признаны утратившими силу, а часть 4 статьи 4 Закона изложена в новой редакции.

Учитывая, что правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут, суд правомерно указал на то, что такие акты не могут выступать предметом судебной проверки в порядке главы 24 ГПК РФ.

Поскольку до рассмотрения заявления о пресечении судом действия нормативного правового акта последний в оспариваемой части (за искл. ст. 2) прекратил свое действие, суд обоснованно, в соответствии с требованиями статьи 220, пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ, прекратил производство по делу.

Ссылка в частной жалобе на определение Конституционного Суда Российской Федерации N 244-О от 12 мая 2005 года не является основанием к отмене определения суда в указанной части.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в указанном Определении, суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

Обстоятельства, которые свидетельствовали бы о нарушении Законом Владимирской области чьих-либо прав и свобод, в ходе судебного разбирательства судом не устанавливались и не исследовались.

К тому же, в ряде постановлений (Постановление от 16 июня 1998 года N 19-П, Постановление от 11 апреля 2000 года N 6-П, Постановление от 18 июля 2003 г. N 13-П, Постановление от 27 января 2004 г. N 1-П) Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что суды общей юрисдикции вправе при установлении противоречия оспоренного нормативного правового акта закону признать его (оспоренный акт) недействующим, то есть не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу.

Таким образом, суд своим решением в приведенном случае прекращает действие оспоренного акта, лишает его юридической силы. Недействующий же нормативный правовой акт не требует судебного пресечения его юридической силы из-за отсутствия таковой.

Приведённые правовые положения согласуются и с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 11 Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", в соответствии с которыми не может быть обжалован в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации недействующий нормативный правовой акт или его часть, поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или  за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части.

Прекращая производство по делу в части оспаривания прокурором статьи 2 Закона, суд исходил из того, что данные требования суду общей юрисдикции неподведомственны, поскольку её положения дословно воспроизводят нормы статьи 16 Устава (Основного закона) Владимирской области, проверка законности которого к компетенции суда общей юрисдикции не отнесена.

Между тем, согласиться с данным выводом суда Судебная коллегия не может.

В соответствии со статьей 16 Устава Владимирской области Законодательное Собрание самостоятельно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за:

а) исполнением законов и иных нормативных правовых актов, принятых Законодательным Собранием;

б) исполнением областного бюджета, использованием кредитов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, средств территориального государственного внебюджетного фонда;

в) выполнением областных целевых программ и планов социально-экономического развития области;

г) выполнением областной адресной инвестиционной программы;

д) соблюдением установленного порядка распоряжения и управления собственностью области, федеральной и иной собственностью, переданной в управление области;

е) Законодательное Собрание осуществляет иные контрольные функции в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Из сравнительного анализа данной статьи Устава и оспариваемой прокурором статьи 2 Закона Владимирской области от 5 ноября 2009 года N 145-ОЗ следует, что по своему содержанию они не тождественны, поскольку статья 2 Закона предполагает осуществление контрольных полномочий Законодательным Собранием, а статья 16 Устава - осуществление таких полномочий Законодательным Собранием самостоятельно или через создаваемые им органы.

При таких обстоятельствах определение суда о прекращении производства по делу в части оспаривания прокурором статьи 2 Закона Владимирской области от 5 ноября 2009 года N 145-ОЗ является незаконным и подлежит отмене.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 374 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

определение Владимирского областного суда от 18 января 2010 года в части прекращения производства по делу по заявлению прокурора Владимирской области об оспаривании статьи 2 Закона Владимирской области от 5 ноября 2009 года N 145-ОЗ "О контрольной деятельности Законодательного Собрания Владимирской области" отменить, дело в указанной части направить в суд для рассмотрения.

В остальной части это же определение суда оставить без изменения, а частную жалобу администрации Владимирской области - без удовлетворения.