Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2014 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности положения статьи 9.10 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина И.И. Антипина"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе Председателя А.Н. Ким-Кимэн, судей Ю.Н. Бацева, Г.Г. Кононова, В.Н. Никонова, В.Н. Прокопьева, с участием гражданина И.И. Антипина, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Саха (Якутия), представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) как стороны, принявшей оспариваемый нормативный правовой акт, - старшего референта государственно-правового управления аппарата парламента Республики Саха (Якутия) В.Ю. Оконешникова, представителя Главы Республики Саха (Якутия) - руководителя Департамента по государственно-правовым вопросам Администрации Главы Республики Саха (Якутия) и Правительства Республики Саха (Якутия) А.А. Окорокова, первого заместителя Председателя Государственного комитета юстиции Республики Саха (Якутия) А.О. Гончарова, представителя Прокуратуры Республики Саха (Якутия) - старшего прокурора отдела по надзору за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод граждан Е.Л. Пантюхиной, юрист-консульта Государственной инспекции по маломерным судам Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республики Саха (Якутия) В.В. Комарова, руководителя отдела корпоративно-правовых отношений и имущества Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия) А.Б. Баишевой рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности положения статьи 9.10 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина И.И. Антипина.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина И.И. Антипина на нарушение конституционных прав и свобод отдельными положениями статьи 9.10 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия) оспариваемая заявителем правовая норма.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.Н. Бацева, выступления сторон и свидетелей, исследовав представленные документы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

установил:

1. Положениями статьи 9.10 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях предусматривается административная ответственность за несанкционированный выезд транспортного средства на ледовые переправы рек, озер, водохранилищ, а также на лед, где такие переправы не оборудованы, в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Как следует из жалобы и представленных материалов гражданин И.И. Антипин 26 октября 2014 года, управляя транспортным средством, совершил выезд на лед протоки реки Лены в местности с. Техтюр и с. Октемцы Хангаласского улуса. По данному факту в г. Покровске был составлен протокол об административном правонарушении от 6 ноября 2014 года N 163 ответственным секретарем административной комиссии муниципального района "Хангаласский улус" Республики Саха (Якутия) О.В. Соловьевой, на основании которого в отношении гражданина И.И. Антипина было возбуждено дело об административном правонарушении.

В жалобе гражданина И.И. Антипина оспаривается конституционность статьи 9.10 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, на основании которой было возбуждено дело об административном правонарушении, в части, устанавливающей административную ответственность за несанкционированный выезд транспортного средства на лед, где ледовые переправы не оборудованы. Заявитель считает, что применение положения статьи 9.10 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях нарушает его конституционные права, предусмотренные статей 17 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), а именно право на свободу передвижения, а также право на отдых, закрепленное в статье 21 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Саха (Якутия) по настоящему делу является положение статьи 9.10 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях в той части, в которой она устанавливает ответственность за несанкционированный выезд транспортного средства на лед, где переправы не оборудованы.

2. Оспариваемая заявителем правовая норма относится к административному законодательству. В соответствии со статьей 72 (пункт "к" часть 1) Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу указанных конституционных положений, а также подпунктов 24.1 и 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам (Определение от 1 октября 1998 года N 145-О).

Задачами законодательства об административных правонарушениях в числе прочих являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Установление административной ответственности за несанкционированный выезд транспортного средства на ледовые переправы рек, озер, водохранилищ, а также на лед, где такие переправы не оборудованы, не отнесено к предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, указанный Кодекс не содержит норму, закрепляющую состав аналогичного административного правонарушения. Следовательно, при отсутствии федеральной нормы, регулирующей те же правоотношения, республиканский законодатель правомочен осуществлять собственное правовое регулирование.

Таким образом, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), предусматривая в оспариваемой заявителем правовой норме административную ответственность за несанкционированный выезд транспортного средства на лед, где такие переправы не оборудованы, правомерно исходило из закрепленного Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и реализовало полномочия, принадлежащие ему в силу пункта 2 статьи 56 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), согласно которому к ведению Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Саха (Якутия) и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) в пределах полномочий Республики Саха (Якутия).

3. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) закрепляет право каждого свободно передвигаться и выбирать место жительства (статья 17), гарантирует право каждого на отдых, ежегодное получение отпусков, пользование днями еженедельного отдыха в соответствии с законодательством (статья 21).

Право человека свободно передвигаться по территории государства (при наличии у него легальных оснований находиться в стране) представляет собой важнейший элемент его конституционного статуса, обеспечивающий право на свободу и личную неприкосновенность. Свобода передвижения как существенный элемент конституционного статуса человека относится к числу основных конституционных прав и свобод человека, принадлежит ему от рождения и является неотчуждаемой. Вместе с тем свобода передвижения, как и многие другие конституционные права, не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с целью защиты прав и свобод других лиц. Ограничения прав граждан на свободу передвижения в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия (баланса) между общественными и частными интересами. Конституционное право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства урегулировано положениями Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Согласно статье 10 указанного Закона нарушение его требований влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сфера республиканского правового регулирования включает в себя постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 июня 2007 года N 276 "Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах на территории Республики Саха (Якутия)". За нарушение пункта 6.1 указанных Правил Кодексом Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях (статья 9.10) и предусмотрена административная ответственность, конституционность которой оспаривает заявитель.

Между тем установление пунктом 6.1 указанных Правил полного запрета на выезд (выход) на лед без учета гидрометеорологических условий, толщины льда и иных обстоятельств влечет нарушение прав граждан на использование природных ресурсов, свободу передвижения, гарантированных статьями 5 и 17 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия). Данный подход фактически исключает использование поверхностных водных объектов в период с момента становления льда и до ледохода. Однако рассматриваемая норма Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях сама по себе не устанавливает каких-либо запретов, а предусматривает ответственность за нарушение правил поведения, которые урегулированы иным нормативным правовым актом, и в связи с этим не может быть признана не соответствующей Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия).

Реализация свободы личности невозможна без свободного труда, а свободный труд предполагает право на отдых, которое является юридическим правом, вытекающим из естественной физиологической потребности человеческого организма. Конституционное право на отдых относится к социально-трудовым правам, так как обеспечивает исключительно социально-биологическую потребность человека и общества и не имеет конституционного целеполагания в качестве составляющей личной свободы передвижения. Регулирование конституционного права на отдых осуществляется исключительно законодательством о труде, а именно Трудовым кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами. Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях указанные правоотношения не регулирует, так как является правовым актом, регулирующим общественные отношения в сфере административного права.

Право на свободу передвижения - одно из основных, естественных прав человека. Законодательство и судебная практика, в том числе Конституционного Суда Российской Федерации, свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства рассматривают как единое взаимодополняющее явление. В то же время передвижение по территории, как очевидно, не обязательно означает смену места жительства.

Право на свободу передвижения представляет собой гарантированную государством с помощью закона субъективную возможность человека передвигаться в необходимом направлении, используя все допустимые пути и средства, не нарушая при этом права и свободы других субъектов права.

Право на свободу передвижения отличается определенными особенностями, при этом сохраняются его главные черты: потребность человека в передвижении и цель его ограничения государством - охрана жизни и здоровья человека и гражданина, общественного порядка. Исходным принципом конституционно-правового регулирования свободы передвижения является необходимость учета как частных, так и публичных интересов. Конституционное провозглашение прав и свобод человека в качестве высшей ценности не исключает возможности законодательного ограничения свободы передвижения.

Свобода передвижения возможна только в рамках закона, абсолютной свободы передвижения не существует. Поэтому реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными действующим законодательством. Также согласно части 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в Пакте другими правами.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 86, 87, 89, 90, 91, 97, 101, 102 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 16-З N 363-II "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

постановил:

1. Признать положение статьи 9.10 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, предусматривающее наложение административного штрафа за несанкционированный выезд транспортного средства на лед, где переправы не оборудованы, не противоречащим Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия), поскольку установленное им регулирование основано на объективных критериях, учитывает специфику дорожно-транспортной обстановки на территории Республики Саха (Якутия) в осенний, зимний и весенний периоды и по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства направлено на защиту таких конституционно значимых ценностей, как жизнь и здоровье лиц, находящихся на территории Республики Саха (Якутия), на предотвращение причинения вреда их здоровью и не предполагает вмешательство в сферу правового регулирования, не отнесенного Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия) к полномочиям Республики Саха (Якутия).

2. Признание положения статьи 9.10 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях не противоречащим Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия) в его конституционно-правовом смысле, выявленном в настоящем Постановлении, не исключает правомочие органов законодательной и исполнительной власти республики в процессе совершенствования правового регулирования рассматриваемых отношений внести в нормативные правовые акты, включая Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, изменения, направленные на уточнение порядка и условий выхода (выезда) на лед в местах, не оборудованных для этих целей, имея в виду установление запрещенного периода совершения указанных действий с учетом природно-климатических особенностей и гидрометеорологических условий в различных районах Республики Саха (Якутия).

3. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ" и "Ил Тумэн", в "Вестнике Конституционного суда Республики Саха (Якутия)" и на официальном сайте Конституционного суда Республики Саха (Якутия) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

г. Якутск, 26 декабря 2014 года

N 12-П.

Особое мнение
судей Никонова В.Н. и Прокопьева В.Н. по делу о проверке конституционности положения статьи 9.10 Кодекса об административных правонарушениях Республики Саха (Якутия)

г. Якутск

29 декабря 2014 г.

1. Положениями статьи 9.10 Кодекса об административных правонарушениях Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2009 года (в редакции от 09.10.2014 г.) предусматривается административная ответственность в виде наложения штрафа за "несанкционированный выезд транспортного средства на ледовые переправы рек, озер, водохранилищ, а также на лед, где такие переправы не оборудованы".

Из жалобы гражданина Антипина И.И. следует, что 26 октября 2014 года после 1 часа ночи передвигаясь на автомашине по берегу протоки реки Лены в условиях темноты и густого снегопада, случайно выехал на лед и машина провалилась на глубину около 1 метра. По данному факту административной комиссией муниципального района "Хангаласский улус" в отношении гр. Антипина И.И. составлен протокол об административном правонарушении N 163 от 6 ноября 2014 года, по которому он оштрафован на 3000 рублей.

В протоколе об административном правонарушении указано, что гр. Антипин И.И., управляя транспортным средством, "совершил несанкционированный выезд на лед протоки в местности о. Нэряй близ с. Техтюр Хангаласского улуса, тем самым совершил административное правонарушение, предусмотренное статьей 9.10 Кодекса об административных правонарушениях Республики Саха (Якутия)".

Гр. Антипин И.И. считает, что на основании своих конституционных прав о свободе передвижения и отдыхе, предусмотренных ст.ст. 17, 21 Конституции Республики Саха (Якутия), он имеет право выехать отдыхать на рыбалку в любое общедоступное место, а запрещение права выезда на лед в местах, где ледовые переправы через реки, озера, водохранилища не оборудованы, является нарушением его конституционного права на свободу передвижения. Вместе с тем гр. Антипин И.И. согласен с запретом несанкционированного выезда транспортных средств на ледовые переправы рек, озер и водохранилищ, так как полагает, что оборудование и обустройство ледовых переправ предполагает, что именно эти юридические лица и надзорные органы должны давать санкции на эксплуатацию ледовых переправ.

Как известно, в Республике Саха (Якутия) на дорогах федерального и республиканского значения существует 49 официально признанных ледовых переправ, которые по мере достижения соответствующей толщины льда постепенно вводятся в эксплуатацию, то есть санкционируются на выезд транспортных средств.

Кроме этого, в республике существуют тысячи межулусных, межпоселенческих, поселковых, проселочных дорог и проездов, по которым в зимнее время люди на автотранспорте неизбежно заезжают на лед рек, речек, озер, водохранилищ, болот и морей. Эти ледовые переправы, как и сами дороги, практически не имеют никакого правового статуса и эксплуатируются без всяких санкций и разрешений.

Конструкция диспозиции ст. 9.10 Кодекса об административных правонарушениях РС (Я) предусматривает два состава административного правонарушения.

Первое - это несанкционированный выезд транспортного средства на ледовые переправы рек, озер, водохранилищ. Здесь не возникает никаких сомнений, так как понятно, что если ледовые переправы создаются и оборудуются, то кто-то должен санкционировать их эксплуатацию.

Второй состав административного правонарушения предусматривает выезд транспортного средства на лед, где такие переправы не оборудованы.

Первоначально при прочтении этой правовой нормы сразу возникает подсознательное желание рассматривать в этом случае только несанкционированные проезды по ледовым переправам, но дальнейшее осмысление показывает, что таких переправ только 49, а на остальные проезды через лед никто никогда разрешения не давал, и, соответственно, они ледовыми переправами в правовом смысле не являются.

Таким образом, получается, что выезд на лед в других местах кроме 49 официальных признанных и оборудованных ледовых переправ, является административным правонарушением.

Безусловно, такая правовая позиция не может соответствовать Конституции Республики Саха (Якутия), так как означает не только запрет на нормальное транспортное сообщение, но и на вывозку сена с островов, заготовку льда для нужд населения, заезд водовозок для набора воды, выезд на лед охотников и любителей подледного лова и многое другое.

Такое понимание правовой нормы кажется абсурдом, но в судебном заседании Конституционного суда все представители, участвующие в деле и указанные во вступительной части Постановления Конституционного суда, единогласно подтвердили, что любой выезд на лед в местах, где не оборудованы официально санкционированные ледовые переправы, является административными правонарушением.

Случай с гр. Антипиным И.И. показывает, что непосредственные правоприменители понимают содержание правовой нормы именно в таком виде.

Мы далеки от мысли, что законодатель вопреки здравому смыслу хотел установить тотальный запрет выезда транспортных средств на лед в течение всей якутской зимы и склонны считать, что конструкция этой правовой нормы является результатом ошибочной юридической техники изложения.

При более гибкой правовой позиции сторон, участвующих в деле, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) возможно смог бы принять решение, которое более реально отразило действительную картину движения транспортных средств в зимнее время.

Какие бы тезисы о беспокойстве за здоровье и безопасность людей ни выдвигались, трудно себе представить, что в нашей республике при толщине льда от 1 до 2 метров люди из-за страха административной ответственности не стали бы выезжать на лед, на транспортных средствах.

2. Значительная часть Постановления Конституционного суда Республики Саха (Якутия) посвящена обоснованию правомерности принятия оспариваемой правовой нормы, доказательству отнесения установления административного правонарушения к полномочиям Республики Саха (Якутия).

В данном случае заявитель Антипин И.И. не подвергает сомнению и не оспаривает правомочия Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в регулировании общественных отношений, не отрегулированных федеральным административным законодательством.

При таких обстоятельствах мы полагаем, что Конституционный суд Республики Саха (Якутия) обосновывал и разрешал вопросы, не включенные в ходатайство заявителя.

3. Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 июня 2007 года N 276 "Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах на территории Республики Саха (Якутия)" установлены различные нормы, правила и рекомендации, направленные на соблюдение безопасности на водных объектах.

Всего упомянутые "Правила охраны жизни людей на водных объектах на территории Республики Саха (Якутия)" содержат 79 нормативно-правовых пункта, которые надлежит соблюдать на водных объектах, и в том числе пункт 6.1, который гласит, что при переходе водного объекта по льду следует пользоваться оборудованными ледовыми переправами или проложенными тропами, а при их отсутствии - убедиться в прочности льда с помощью пешни.

Движение по льду автотранспортных средств разрешается только по организованным ледовым переправам, оборудованным в соответствии с требованиями безопасности при пользовании ледовыми переправами, изложенными в разделе 5 настоящих Правил.

Запрещается выход (выезд) на лед в местах, не оборудованных для этих целей, в местах, где выставлены запрещающие информационные знаки, несанкционированный выход (выезд) граждан на лед во время ледостава, до и во время ледохода рек, озер, водохранилищ.

(п. 6.1 в ред. постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.05.2011 N 222)"

В общей сложности в "Правилах охраны жизни людей на водных объектах на территории Республики Саха (Якутия)" содержится 25 пунктов, посвященных различным мерам безопасности на льду

При таких обстоятельствах утверждение Конституционного суда Республики Саха (Якутия) в мотивировочной части Постановления от 26 декабря 2014 года N 12-П о том, что за нарушение пункта 6.1 указанных Правил предусмотрена административная ответственность в виде статьи 9.10 Кодекса об административных правонарушениях Республики Саха (Якутия), считаем некорректным.

Тексты этих нормативных актов существенно отличаются. В пункте 6.1 Правил речь идет об организованных ледовых переправах на которых, несанкционированный выход (выезд) граждан на лед запрещается во время ледостава, а также после полного весеннего запрета движения по льду (15 апреля) и во время ледохода.

В самой статье 9.10 Кодекса об административных правонарушениях Республики Саха (Якутия) нет никакой ссылки ни на пункт 6.1, ни на сами Правила. Если предполагать, что статья 9.10 Кодекса об административных правонарушениях Республики Саха (Якутия) может применяться во всех случаях нарушения различных мер безопасности на льду, то тогда следует, что она охватывает составы административных правонарушений по 25 пунктам упомянутых Правил. Такое расширительное толкование и применение правовой ответственности недопустимо.

Кроме всего прочего, по самому тексту Протокола об административном правонарушении видно, что правоприменитель вменил в вину гр. Антипину И.И. нарушение ст. 9.10 Кодекса об административных правонарушениях Республики Саха (Якутия) без каких-либо ссылок на нарушение "Правил охраны жизни людей на водных объектах на территории Республики Саха (Якутия)".

В пункте 2 Постановления Конституционный суд Республики Саха (Якутия), пытаясь смягчить оторванность нормативных правовых актов от реальной жизни, рекомендовал совершенствовать правовое регулирование, но сути рассмотрения настоящего дела о конституционности правовой нормы это не изменяет.

На основании вышеизложенного, руководствуясь Конституцией Республики Саха (Якутия), мы считаем, что статья 9.10 Кодекса об административных правонарушениях Республики Саха (Якутия) в части запрета выезда транспортных средств на лед, где такие переправы не оборудованы, не соответствует Конституции Республики Саха (Якутия).

Судья Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

В.Н. Никонов

Судья Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

В.Н. Прокопьев

29 декабря 2014 года