Пояснительная записка к проекту федерального закона N 116303-3 "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации" (о необходимости получения согласия субъекта Российской Федерации на изменение его территориальных границ) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
Федерации "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской
Федерации"

 1. Обоснование необходимости принятия данного законопроекта

 2. Цели и задачи принятия законопроекта

 3. Общая характеристика и основные положения законопроекта

 4. Ожидаемые социально-экономические последствия принятия законопроекта

1. Обоснование необходимости принятия данного законопроекта

Разработка и принятие проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации" обусловлены необходимостью дополнения Конституции Российской Федерации положениями о неотторжимости Российской территории или ее части с учетом усилившихся за последние годы территориальных притязаний.

За период действия Конституции Российской Федерации (с 12 декабря 1993 года и по настоящее время) произошли значительные изменения как в общероссийском государственном законодательстве (принята 12 декабря I993 г. Конституция Российской Федерации), так и в международном праве. Россия присоединилась к Венским конвенциям: о праве международных договоров (1969 год); о праве международных договоров между государствами и международными организациями (1986 год), а также был ратифицирован целый ряд международных нормативно правовых актов). Кроме изменений, произошедших в государственном и международном праве, произошли изменения в отношениях с сопредельными государствами (так называемое "дальнее зарубежье") и с государствами из состава бывшего СССР ("ближнее зарубежье").

Произошедшие изменения не нашли своего отражения в Законе Российской Федерации "О государственной границе", в связи с чем некоторые его положения (определяющие понятие, статус Государственной границы и принципы ее установления, а также устанавливающие особые льготные правила промысловой и иной деятельности иностранным физическим и юридическим лицам как на Государственной границе, так и на территории Российской Федерации) не регулируют отношения по обеспечению целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а, наоборот, создают очаги социально-экономической и политической напряженности как внутри страны (особенно в субъектах Российской Федерации, границы которых являются одновременно частью Государственной Границы), так и во взаимоотношениях с сопредельными государствами.

Вот наиболее характерный пример напряженности в отношениях между тремя государствами: Россией, Японией и Республикой Кореи.

16 сентября 1991 года было подписано Соглашение между Правительствами СССР и Республики Кореи о сотрудничестве в области рыбного хозяйства. Согласно договоренности между указанными правительствами, в 2001 году 26 южнокорейским судам разрешен промысел сайры в территориальном море Российской Федерации в районе Южных Курил. 21 февраля 1998 года согласно Соглашения между правительствами России и Японии о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов, японской стороне выделены квоты на вылов 2252 тонн рыбы в территориальном море Российской Федерации вблизи островов Итуруп, Кунашир, Шикотан и Зеленый с прилегающими к нему восемью островками и скалами (именуемые, японской стороной "группа островов Хабомаи"). 20 июня 2001 г. министр иностранных дел Японии М.Тонака направила министру иностранных дел Российской Федерации послание в котором призвала пересмотреть решение о предоставлении южнокорейским рыбакам права на промысел в районе Южных Курил и подчеркнула, что "Токио считает эти острова своей исконной территорией. Мы не можем согласиться с тем, что Россия предоставляет там право на промысел Республике Корее". Министерства иностранных дел Республики Кореи и Российской Федерации отреагировали на заявление соответствующим образом (Приложение N 1).

Дальнейшая эскалация напряженности в приведенном примере предопределена (помимо политической составляющей) положениями отдельных федеральных законов ("О Государственной границе", "О международных договорах Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации").

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 2, части 2 статьи 3 и части 1 статьи 5 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" пределы Государственной границы, ее статус и порядок прохождения определяется, устанавливается и изменяется международными договорами.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" любые международные договоры Российской Федерации (межгосударственные, межправительственные договоры, договоры межведомственного характера) или их части до вступления в силу могут применяться в Российской Федерации временно, если это предусмотрено в самом договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор (пункт 1). При этом пунктом 2 определено, что решение о временном применении в Российской Федерации международного договора или его части принимаются органом, принявшим решение о подписании международного договора, в порядке, установленном статьей 11 федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" не предусмотрены сроки временного применения международного договора, в связи с чем они применяются, не будучи ратифицированными, в течение длительного времени.

Например, Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав недропользования 1998 г. временно применяется с момента подписания, хотя в результате его нератификации оно не вступило в силу.

Второй пример. Соглашением между правительствами Российской Федерации и Японии о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов 21 февраля 1998 года японской стороне выделили квоты на вылов рыбы в территориальном море России вблизи островов южной Курильской гряды. На ратификацию указанное соглашение не направлялось.

Третий пример. Соглашением между Правительством СССР и Республики Кореи о сотрудничестве в области рыбного хозяйства от 16 сентября 1991 года предусмотрено выделение квот южнокорейским рыбакам для промысла сайры в территориальном море России в районе Южных Курил.

Аналогичное положение сложилось в США в части разграничения морских пространств Берингова моря. Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года до сих пор не ратифицировано и применяется временно.

Таким образом, предусмотренная статьей 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" возможность бессрочного временного применения в Российской Федерации любых международных договоров (межгосударственные, межправительственные договоры, договоры межведомственного характера) или их части позволяет устанавливать и изменять статус Государственной границы соответствующими соглашениями исключительно в интересах иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих промысловую деятельность на Государственной границе и непосредственно на территории России.

Аналогичные положения (не обеспечивающие целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации) содержатся в Федеральном законе о внутренних морских водах, территориальное море к прилежащей зоне Российской Федерации" (пункт 2 статьи 20).

Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" предусмотрено ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности иностранными юридическими и физическими лицами непосредственно на Государственной границе либо на территории Российской Федерации, которая осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации или иными договоренностями с иностранными государствами (статья 13).

Выводы по обоснованию необходимости принятия данного законопроекта

Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", а также федеральные законы ("О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", "О международных договорах Российской Федерации"), регулирующие сходные отношения (в части обеспечения правопорядка на Государственной границе) содержат правила, противоречащие Конституции Российской Федерации.

1. Преамбулой Конституции Российской Федерации определена необходимость в сохранении исторически сложившегося государственного единства и возрождении суверенной государственности России.

2. "Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию" (временное приостановление этого положения Конституцией не предусмотрено).

3. Согласно части 3 статьи 4 Конституции "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории" (временное приостановление этого положения Конституцией не предусмотрено).

4. Согласно части 3 статьи 5 - "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности", "равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации" (временное приостановление действия указанных принципов Конституцией Российской Федерации не предусмотрено и противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права).

5. Закрепленный частями 1 и 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации принцип равноправия субъектов Российской Федерации нарушается в отношении тех субъектов, границы которых одновременно являются частью Государственной границы.

6. Согласно части 1 статьи 9 Конституции "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (временное лишение этого права граждан России, проживающих на территориях субъектов Российской Федерации, границы которых совпадают с частью Государственной границы, путем временного применения нератифицированных международных соглашений и договоренностей Конституцией Российской Федерации не предусмотрено и противоречит принципам и нормам международного права).

7. Часть 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации запрещает действия, направленные на нарушение целостности России и подрыв безопасности государства (заключение временных международных соглашений и договоренностей по использованию российских ресурсов на территории России подрывает безопасность государства).

8. В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации", а согласно статье 18 "права и свободы человека и гражданина_ определяют смысл, содержание и применение законов,... деятельность исполнительной власти". Данное конституционное положение соответствует принципам и нормам международного права (т.е. нератифицированные международные соглашения и договоренности нарушающие права и свободы граждан, проживающих на сопредельных с иностранными государствами территориях, применяться на территории России не могут даже временно).

9. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы являются (1) общепризнанные принципы международного права, (2) общепризнанные нормы международного права, (3) международные договоры Российской Федерации, (4) Конституция Российской Федерации (Закон Российской Федерации "О государственной границе Российской Федерации" в этой части противоречит Конституции, поскольку предписывает установление статуса Государственной границы только международными договорами (договоренностями и соглашениями).

10. Согласно части 6 статьи 125 Конституции Российской Федерации "не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению" (т.е. правовые акты, предусматривающие временное отторжение территории России антиконституционны).

2. Цели и задачи принятия законопроекта

Цель данного законопроекта - установление конституционных положений, запрещающих отторжение Российской территории.

Основной задачей законопроекта является обеспечение конституционных прав граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъектов Российской Федерации границы которых совпадают с Государственной границей России, и в связи с этим испытывают на себе последствия политической и социально-экономической нестабильности. Второй, не менее важной задачей, является установление нормы, запрещающей издавать акты (в т.ч. и нормативно-правового характера), содержащие положения об отторжении той или иной части территории России.

Задачей данного законопроекта также является наполнение конкретным содержанием, зафиксированные в преамбуле Конституции Российской Федерации, устремления многонационального народа Российской Федерации о сохранении исторически сложившегося государственного единства и о возрождении суверенной государственности России.

3. Общая характеристика и основные положения законопроекта

Положения, установленные частью 3 статьи 4, частью 5 статьи 13, частью 2 статьи 80, частью 1 статьи 82, частями 2 и 3 статьи 87 Конституции Российской Федерации позволяют Российской Федерации (в лице Президента), обеспечить целостность и неприкосновенность территории России только в случае агрессии или ее непосредственной угрозы Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации нет положений, препятствующих экономическому (то есть фактическому) самозахвату приграничных территорий. Поэтому дополнение в части 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации закрепляет, что территория субъектов Российской Федерации как часть территории России неотторжима. Что позволяет защитить пограничные территории России, как от внешней так и внутренней угрозы нарушения целостности Российской Федерации.

Дополнение статьи 67 новым предложением позволяет уточнить статус субъектов Российской Федерации, границы которых являются частью Государственной границы. Отсутствие уточненного статуса ставит эти субъекты в неравное положение с теми субъектами Российской Федерации, территории которых не расположены вблизи сопредельных государств. Предлагаемая поправка устанавливает положение, согласно которого, изменение границ может быть произведено только после соглашения субъекта Российской Федерации, которое определяется результатами референдума. Данное дополнение соотносится с положениями, закрепленными частью 1 статьи 1, статьи 2, частями 1 и 3 статьи 3; части 1 статьи 7, частью 1 статьи 9, частью 3 статьи 11, статьей 18, частью 2 статьи 32, частью 3 статьи 44 и пункта "в" статьи 72 Конституции Российской Федерации (в части права граждан, проживающих на этих территориях, путем референдума решать вопрос владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, которые являются основой их жизни и деятельности).

Дополнение статьи 67 частью четвертой устанавливается положение, (которое корреспондируется с положением, установленным частью 6 статьи 125 Конституции Российской Федерации), запрещающее действие направлено на отторжение территории России.

4. Ожидаемые социально-экономические последствия принятия законопроекта

Внесение указанных поправок в Конституции Российской Федерации будет являться свидетельством перед лицом мирового сообщества о намерении России сохранить и упрочить ее устремления по реализации положений, закрепленных в преамбуле Конституции Российской Федерации. Положения направлены на сохранение государственного единства, его целостности и неприкосновенности будет способствовать возрождению суверенной государственности России, что позволит этому институту стать основным средством стабилизации социально-экономической, и этнополитической обстановки, а также достижении межнационального согласия, как условие развития гражданского общества в нашей многонациональной стране.

Наведение правопорядка на Государственной границе и на территориях непосредственно к ней прилегающих, позволит укрепить государственный суверенитет Российской Федерации и будет являться основным средством стабилизации социально-политической обстановки и достижения межнационального согласия как условия развития гражданского общества в нашей многонациональной стране.

Перечень актов
федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу,
приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием
закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
"О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации"

В связи с принятием закона о поправке к Конституции Российской Федерации "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации" потребуется внесение изменений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", а также федеральные законы "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" и "О международных договорах Российской Федерации".

Финансово-экономическое обоснование
проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
Федерации "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской
Федерации"

Принятие проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации" не потребует дополнительного финансирования из средств федерального бюджета.

Принятие закона не потребует введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств иностранных государств перед Российской Федерацией, изменения других законодательных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.