Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2019 г. по делу N 8а-2361/2019

 

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Белова В.И, судей - Сказочкина В.Н. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Новочебоксарска Чувашской Республики на решение Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 1 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики от 20 мая 2019 года по административному делу N 2а-567/2019 по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Железобетон" к администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики о признании постановления незаконным.

Заслушав доклад судьи Белова В.И, изложившего обстоятельства дела, доводы кассационной жалобы и дополнений к ней, объяснения представителя администрации г. Новочебоксарска Чувашской Республики Волчек Е.И. в поддержку доводов жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

открытое акционерное общество "Железобетон" (далее-Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением к администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики о признании постановления Главы администрации города Новочебоксарска от 10 сентября 2018 года N 1323 "Об определении ОАО "Железобетон" гарантирующей организацией для участка централизованной системы водоотведения на территории города Новочебоксарска Чувашской Республики" (далее - Постановление N 1323) незаконным и возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Решением Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 1 марта 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики от 20 мая 2019 года, требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми судебными актами, административный ответчик обратился в Шестой кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В кассационной жалобе администрация г. Новочебоксарска (далее - Администрация) ссылается на нарушение судами норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход административного дела, а также на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

Так, к участию в деле не были привлечены третьи лица, чьи права затрагиваются как участников правоотношений в сфере водоотведения и водоснабжения на территории города Новочебоксарска, в том числе прокуратура Чувашской Республики и города Новочебоксарска, общество с ограниченной ответственностью "Железобетонные конструкции N 2", Управление имущественных и земельных отношений администрации города Новочебоксарска, Управление городского хозяйства администрации города Новочебоксарска, муниципальное унитарное предприятие "Коммунальные сети г. Новочебоксарска", Министерство юстиции и имущественных отношений Чувашской Республики, Государственная служба Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам, ООО "ОЖДХ", Федеральное казенное учреждение "Исправительная колония N 3" Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Чувашской Республике - Чувашии", ООО "Строймонтажизоляция" и другие, ранее участвовавшие в рассмотрении Арбитражным судом Чувашской Республики дела N А79-15773/2017, оконченного вынесением решения 13 марта 2019 года.

Данное дело, по мнению подателя жалобы, взаимосвязано с настоящим делом, так как касалось оспаривания Государственным унитарным предприятием "Биологические очистные сооружения" Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики незаконного бездействия Администрации по установлению гарантирующей организации для абонентов ООО "ЖБК-2" в период с 21 сентября 2017 года по 11 сентября 2018 года, но не было принято во внимание, несмотря на ходатайство об отложении разбирательства по делу до разрешения арбитражного дела и истребовании доказательств.

На основании документов, представленных по делу N А79-15773/2017 Государственной службой Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам о том, что ОАО "Железобетон" предоставлялись тарифы, Администрация вынесла Постановление N 1323.

В дополнениях к кассационной жалобе указано, что по своей сути оспариваемое постановление является нормативно-правовым актом, поскольку в нем есть наличие правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, направленных на урегулирование общественных отношений.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, что согласно ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не препятствует ее рассмотрению.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьями 327, 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, судебная коллегия приходит к выводу об отмене состоявшихся судебных актов ввиду следующего.

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в ч. 1 ст. 310 настоящего Кодекса.

Нарушения такого характера были допущены судами обеих инстанций.

При рассмотрении настоящего административного дела установлено, что 10 сентября 2018 года Главой администрации города Новочебоксарска вынесено постановление N 1323 "Об определении ОАО "Железобетон" гарантирующей организацией для участка централизованной системы водоотведения на территории города Новочебоксарска Чувашской Республики".

В соответствии с п. 1 данного постановления ОАО "Железобетон" определено гарантирующей организацией для участка централизованной системы водоотведения на территории г. Новочебоксарска Чувашской Республики, находящейся в собственности ОАО "Железобетон".

Согласно п. 2 постановления для ОАО "Железобетон" установлена зона деятельности - участок централизованной системы водоотведения, находящейся в собственности ОАО "Железобетон".

Не согласившись с данным постановлением, 5 октября 2018 года ОАО "Железобетон" обратилось с письмом в администрацию города Новочебоксарска Чувашской Республики с просьбой назначения слушания по данному вопросу, но данное письмо оставлено без ответа.

Указанные обстоятельства послужили административному истцу основанием для обращения изначально в Арбитражный суд Чувашской Республики с заявлением о признании Постановления N 1323 незаконным и возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

15 января 2019 года Арбитражный суд Чувашской Республики определением прекратил производство по делу N А79-11889/2018 в силу п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса, установив, что оспариваемое постановление принято администрацией в целях урегулирования возникающих в сфере водоотведения на территории города Новочебоксарска правоотношений и дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде в связи с внесением изменений Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 186-ФЗ в Арбитражный процессуальный кодекс и исключением с 6 августа 2014 года из подведомственности арбитражных судов споров, связанных с оспариванием нормативно-правовых актов.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ОАО "Железобетон" рекомендовано обратиться в Верховный Суд Чувашской Республики.

29 января 2019 года Верховный Суд Чувашской Республики определением возвратил административное исковое заявление АО "Железобетон" по причине принятия оспариваемого постановления администрацией города Новочебоксарска, а не Новочебоксарским городским Собранием депутатов, обладающим правом согласно ч. 1 ст. 25 Устава города представлять интересы населения и принимать от его имени решения, то есть из - за неподсудности дела Верховному Суду Чувашской Республики и необходимости его рассмотрения районным судом в качестве суда первой инстанции.

В последующем суды первой и апелляционной инстанций, рассмотрев дело по правилам глав 21 и 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответственно, удовлетворив заявленные требования, исходили из следующего.

Суд первой инстанции посчитал установленным материалами дела, что на момент принятия оспариваемого постановления инвентаризация водопроводных и канализационных сетей, участвующих в водоснабжении и водоотведении (транспортировке воды и сточных вод), администрацией города Новочебоксарска не проведена. Количество абонентов, подключенных к сетям ОАО "Железобетон" не устанавливалось и не анализировалось при принятии оспариваемого постановления.

Суд пришел к выводу, что ОАО "Железобетон" не соответствует критериям, установленным в ч. 2 ст. 12 Закона N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" от 7 декабря 2011 года (далее - Закон N 416-ФЗ), и необходимым для наделения водопроводно-канализационного хозяйства статусом гарантирующей организации по водоотведению в связи с тем, что административным ответчиком в нарушение ч. 9 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не предоставлены доказательства соответствия оспариваемого нормативного правового акта - Постановления N 1323 Закону N 416-ФЗ, имеющему большую юридическую силу.

Суд апелляционной инстанции, проверив законность решения, пришел к выводу, что при исследовании обстоятельств рассматриваемого дела суд первой инстанции верно указал на критерии, которые определены законом в качестве обязательных признаков для наделения лица статусом гарантирующей организации по водоснабжению.

Довод Общества о том, что на момент принятия оспариваемого постановления Администрацией не проведена инвентаризация сетей и не утверждена схема сетей водоснабжения г. Новочебоксарска был отклонен судом апелляционной инстанции, поскольку из положений статьи 38 и пунктов 2, 5 статьи 42 Закона N 416-ФЗ следует, что это обстоятельство не является безусловным основанием для определения гарантирующей организации. Данные мероприятия проводятся уполномоченными органами наряду с принятием акта о наделении соответствующего субъекта статусом гарантирующей организации в установленном законе порядке.

С учетом бремени доказывания законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, суд апелляционной инстанции посчитал, что в материалы дела не представлены доказательства, подтверждающие, что заявитель осуществлял водоотведение и эксплуатировал в целях водоотведения канализационные сети, что в эксплуатации Общества имеются водопроводные и канализационные сети, к которым присоединено наибольшее количество абонентов, не выяснены границы эксплуатационной ответственности по сетям водоотведения ОАО "Железобетон", наличие у предприятия совокупности объектов, позволяющих обеспечивать полный цикл водоотведения.

В итоге суд апелляционной инстанции установил, что материалами дела не подтверждается наличие двух критериев, установленных частью 2 статьи 12 Закона N 416-ФЗ, позволяющих определить ОАО "Железобетон" в качестве гарантирующей организации, а именно: эксплуатация канализационных сетей и присоединение к ним наибольшего количества абонентов.

Суд апелляционной инстанции не принял доводы апелляционной жалобы об обстоятельствах, установленных Арбитражным судом Чувашской Республики по арбитражному делу N А79-15773/2017, поскольку они не являлись предметом исследования по настоящему административному делу, а соответствующие договора с абонентами на присоединение к Обществу не были представлены в суд первой инстанции.

Апелляционная инстанция также согласилась с выводами суда первой инстанции о том, что при рассмотрении данного административного дела права лиц, участвующих в деле N А79-15773/2017, не затронуты, в связи с чем они не подлежали привлечению в качестве заинтересованных лиц по делу.

Судебная коллегия кассационного суда не может согласиться с выводами судов по следующим основаниям.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Частью 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лицам, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лицам, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, предоставлено право обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Исходя из содержания статьи 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами исполнительных органов муниципальных образований, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. N 17-П и от 31 марта 2015 г. N 6-П).

В п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (абз. 1).

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (абз. 2).

Особенности же рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрены положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, а в статье 6 - принципы, в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении.

Данные положения корреспондируют ч. 1 ст. 176 вышеуказанного Кодекса, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Так, по настоящему делу предметом рассмотрения является законность постановления Главы администрации города Новочебоксарска от 10 сентября 2018 года N1323 "Об определении ОАО "Железобетон" гарантирующей организацией для участка централизованной системы водоотведения на территории города Новочебоксарска Чувашской Республики", а в рамках арбитражного дела N А79-15773/2017 предметом спора являлось признание незаконным бездействия Администрации по установлению гарантирующей организации для централизованной сети водоотведения для абонентов ООО "ЖБК N 2", которые были привлечены к участию в деле, поскольку это затрагивает их интересы.

Более того, постановление Главы администрации города Новочебоксарска N 1323 было учтено Арбитражным судом Чувашской Республики при вынесении 13 марта 2019 года решения по делу N А79-15773/2017 и бездействие администрации было признано незаконным только до даты, предшествующей вынесению данного постановления - 10 сентября 2018 года, а требования удовлетворены частично.

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что при рассмотрении данного дела права лиц, участвовавших в деле N А79-15773/2017, как участников правоотношений в сфере водоотведения и водоснабжения на территории города Новочебоксарска, вопреки выводам оспариваемых судебных актов, не могли быть не затронуты из-за взаимосвязанности предметов спора обоих дел, при этом оспариваемое Постановление N 1323 фактически касалось неопределенного круга лиц.

Данное решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 13 марта 2019 года было представлено суду апелляционной инстанции (л.д. 65-73), но изложенным в нем сведениям о предмете спора не было уделено должного внимания.

Таким образом, суд кассационной инстанции усматривает основания, которые свидетельствуют о нарушении судами обеих инстанций права административного ответчика на справедливое судебное разбирательство, которое как видно из материалов дела нельзя считать проведенным всесторонне, полно и объективно, на основе принципа состязательности сторон, предусмотренного статьей 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Об этом свидетельствует, прежде всего, сведения отраженные в протоколе судебного заседания суда первой инстанции (л.д. 48-53), из которых видно, что лишь по причине заблаговременного извещения о судебном заседании суд первой инстанции отказал в удовлетворении ходатайства административного ответчика об отложении судебного разбирательства и предоставлении доказательств, отсутствие которых в последующем суды положили в основу своих решений о том, что материалами дела не подтверждается наличие двух безусловных критериев, позволяющих определить ОАО "Железобетон" в качестве гарантирующей организации, то есть эксплуатация канализационных сетей и присоединение к ним наибольшего количества абонентов.

В силу ч. 1 и 2 ст. 12 Федерального закона N 416-ФЗ органы местного самоуправления поселений, городских округов для каждой централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения определяют гарантирующую организацию и устанавливают зоны ее деятельности. Организация, осуществляющая холодное водоснабжение и (или) водоотведение и эксплуатирующая водопроводные и (или) канализационные сети, наделяется статусом гарантирующей организации, если к водопроводным и (или) канализационным сетям этой организации присоединено наибольшее количество абонентов из всех организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и (или) водоотведение.

Исходя из того, что документация по эксплуатации канализационных сетей и присоединению к ним абонентов влияла на установление юридически значимых обстоятельств, изложенные административным ответчиком возражения и приведенные доводы подлежали правовой оценке с истребованием дополнительных доказательств при активной роли суда (ч. 7 ст. 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно содержанию абз. 2 п. 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" указанный принцип выражается, в том числе в принятии предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Следовательно, суды не создали все необходимые условия для исполнения сторонами их процессуальных обязанностей и осуществления предоставленных им прав, в том числе по предоставлению доказательств, чем административный ответчик не смог воспользоваться.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к убеждению, что при рассмотрении заявленных требований суды не установили все обстоятельства, имеющие юридическое значение для правильного разрешения административного дела, нарушили нормы процессуального права, регулирующие вопросы доказывания в административном деле, что повлекло принятие незаконных судебных актов.

В силу п. 4 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора.

Вместе с тем суд первой инстанции, рассмотрев дело по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, данного требования административного процессуального законодательства не выполнил, прокурора о времени и месте судебного разбирательства не известил, копию административного искового заявления не направил.

Суд второй инстанции, рассматривая дело, сослался на нормы главы 22, а не 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, фактически проверив законность Постановления N 1323 как ненормативного акта, хотя нормы данных глав предусматривают существенные различия производства по административным делам.

Следовательно, решение суда первой инстанции и апелляционное определение необходимо отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеназванные положения процессуального законодательства, после чего рассмотреть дело в соответствии с нормами процессуального и материального права.

Руководствуясь частью 9 статьи 327, статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 1 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики от 20 мая 2019 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Новочебоксарский городской суд Чувашской Республики в ином составе суда.

Председательствующий:

Судьи:

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.