Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 13 ноября 2012 г. N Ф09-10004/12 по делу N А76-5357/2011

Екатеринбург

13 ноября 2012 г.

Дело N А76-5357/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 ноября 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Василенко С. Н., Поротниковой Е. А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области (далее - министерство, заявитель, заказчик) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.05.2012 по делу N А76-5357/2011 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2012 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняла участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) - Ливончик В.А. (доверенность от 11.01.2012 N 17).

Министерство обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к управлению о признании недействительным решения от 24.02.2011 N 69-ж/11.

Определениями суда от 08.04.2011 и от 13.03.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Главное управление материальных ресурсов Челябинской области, областное государственное унитарное предприятие "Челябинск-Автодор" (далее - предприятие) и общество с ограниченной ответственностью "Дорпроект Технадзор" (далее - общество).

Решением суда от 04.05.2012 (судья Рожкова Т.В.) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2012 (судьи Арямов А.А., Тимохин О.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заявитель просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на законность действий аукционной комиссии по отказу в допуске к участию в аукционе общества, поскольку последним не представлены необходимые документы (устав организации); оспариваемое решение принято антимонопольным органом за пределами установленного ст. 60 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) срока и не соответствует установленной форме; у заказчика отсутствует обязанность по выделению отдельных лотов в силу указанного закона; из оспоренного решения не ясно, какие подлежащие указанию сведения не указаны в документации об аукционе; документация об аукционе не содержит условий, не связанных с услугами, являющимися предметом размещения заказа; в решении не указаны конкретные пункты ч. 1 ст. 17 Закона N 135-ФЗ, положения которых нарушены министерством.

Законность судебных актов в обжалуемой части проверена судом кассационной инстанции исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы (ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Как видно из материалов дела, 31.12.2010 Главным управлением материальных ресурсов Челябинской области (уполномоченный орган) на официальном сайте в сети Интернет размещено извещение о проведении открытого аукциона на право заключения государственного контракта на оказание услуг по осуществлению строительного контроля при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и содержании автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и мостовых сооружений Челябинской области, в том числе, технический надзор. Государственным заказчиком обозначено министерство. Также уполномоченным органом размещена документация об аукционе.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в аукционе от 11.02.2011 N 44-А/Р (ОЗ), для участия в аукционе поступили заявки от предприятия и общества. При этом к участию в аукционе допущена лишь заявка предприятия.

Заявка общества решением аукционной комиссии не допущена к участию в аукционе, как не соответствующая требованиям законодательства и документации об аукционе. В обоснование такого решения в протоколе указано на непредставление участником размещения заказа устава, действовавшего по состоянию на 19.09.2007 (фактически в составе заявки обществом представлены учредительный договор от 19.09.2007, протокол общего собрания учредителей от 19.09.2007 и устав (новая редакция) утвержденный решением внеочередного общего собрания участников от 09.12.2009).

В качестве нормативного основания принятого решения в протоколе указаны положения ст. 32 Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", пп. 1, 4 ч. 1 ст. 12, пп. "в", "г", п. 1 ч. 2 ст. 35 Закона N 94-ФЗ. В связи с допуском к участию в аукционе лишь одного участника размещения заказа аукцион признан несостоявшимся, заказчику рекомендовано передать единственному участнику аукциона проект государственного контракта.

По итогам аукциона между министерством и предприятием заключен государственный контракт от 21.02.2011 N 8-д.

Общество 14.02.2011 обратилось в управление с жалобой на действия аукционной комиссии при размещении указанного заказа, указав на незаконность отказа ему в допуске к участию в аукционе.

По результатам рассмотрения этой жалобы комиссией по контролю в сфере размещения заказов управления принято решение от 24.02.2011 N 69Ж/11, которым доводы жалобы общества признаны обоснованными (п. 1 решения), а действия заказчика - нарушающими ч. 1 ст. 1, ч. 2.1 ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 34 Закона N 94-ФЗ, ч. 1, 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (п. 2 решения), действия аукционной комиссии признаны нарушающими ст. 36 Закона N 94-ФЗ (п. 3 решения), в связи с заключением государственного контракта предписания об устранении нарушения решено не выдавать (п. 4 решения) материалы дела решено передать должностному лицу для привлечения виновных должностных лиц к административной ответственности (п. 5 решения).

Из текста мотивировочной части решения следует, что нарушающими ст. 36 Закона N 94-ФЗ признаны действия аукционной комиссии по отказу в допуске к участию в аукционе заявки общества, а нарушающими требования ч. 1 ст. 1, ч. 2.1 ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 34 Закона N 94-ФЗ, ч. 1, 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ признаны следующие действия министерства:

указание в информационной карте документации об аукционе требований к оказанию услуг, не относящихся к предмету торгов (осуществление контроля за полнотой освоения, целевым и эффективным использованием бюджетных средств; контроль за сохранностью сети автомобильных дорог общего пользования; участие в разработке комплекса мероприятий по организации ограничения движения транспортных средств по автомобильным дорогам; осуществление контроля за безопасностью дорожного движения при перевозках крупногабаритных и тяжеловесных грузов; осуществление надзора за соблюдением правил по охране автомобильных дорог; внесение предложений по изменению проектных решений в ходе реализации проектов, обоснование целесообразности и эффективности их принятия);

указание в проекте контракта (приложение N 1 к информационной карте) перечня работ и требований, не относящихся к функциям строительного контроля (осуществление контроля за полнотой освоения, целевым и эффективным использованием бюджетных средств, выделенных на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования регионального значения и искусственных сооружений; предоставление необходимой информации для разработки программы перспективных долгосрочных и годовых планов по содержанию и развитию автомобильных дорог и объектов дорожного сервиса),

неуказание в документации об аукционе обязательных сведений (о перечне объектов, на которых необходимо осуществлять некапитальный ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования, проектно-сметной документации в отношении каждого из объектов, поименованных в приложении N 3 к техническому заданию, содержащей конкретные требования к объемам работ и их качеству, перечень информации, подлежавшей представлению для разработки указанных в документации программ и мероприятий);

указание требования к участникам размещения заказа о наличии свидетельства саморегулируемой организации (далее - СРО) к видам работ, не входящих в предмет размещения заказа, и объединившей в один лот услуги по строительному контролю на 289 мостовых сооружениях и более 500 дорожных объектах.

Не согласившись с названным решением управления, министерство обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из отсутствия для этого оснований.

Указанные выводы судов являются правильными, соответствуют действующему законодательству и материалам дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Судами обоснованно учтено, что принятие антимонопольным органом оспоренного решения за пределами установленного ст. 60 Закона N 94-ФЗ срока и соответственно несвоевременное направление его заявителю, а также несоответствие этого решения установленной форме не может рассматриваться в качестве основания для признания такого ненормативного правового акта недействительным, поскольку данные процессуальные нарушения не нарушают интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии со ст. 57 Закона N 94-ФЗ, любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном гл. 8, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа (ч. 1).

Частью 1 ст. 36 Закона N 94-ФЗ установлено, что аукционная комиссия рассматривает заявки на участие в аукционе на соответствие требованиям, установленным документацией об аукционе.

В соответствии с ч. 2 ст. 36 Закона N 94-ФЗ, на основании результатов рассмотрения заявок на участие в аукционе аукционной комиссией принимается решение о допуске к участию в аукционе участника размещения заказа и о признании участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в аукционе, участником аукциона, или об отказе в допуске такого участника размещения заказа к участию в аукционе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 12 данного Федерального закона, а также оформляется протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе, который ведется аукционной комиссией и подписывается всеми присутствующими на заседании членами аукционной комиссии и заказчиком, уполномоченным органом в день окончания рассмотрения заявок на участие в аукционе. Протокол должен содержать сведения об участниках размещения заказа, подавших заявки на участие в аукционе, решение о допуске участника размещения заказа к участию в аукционе и признании его участником аукциона или об отказе в допуске участника размещения заказа к участию в аукционе с обоснованием такого решения и с указанием положений настоящего Федерального закона, которым не соответствует участник размещения заказа, положений документации об аукционе, которым не соответствует заявка на участие в аукционе этого участника размещения заказа, положений такой заявки на участие в аукционе, которые не соответствуют требованиям документации об аукционе, сведения о решении каждого члена аукционной комиссии о допуске участника размещения заказа к участию в аукционе или об отказе ему в допуске к участию в аукционе.

Основания для отказа в допуске к участию в торгах приведены в ч. 1 ст. 12 Закона N 94-ФЗ.

Отказ в допуске к участию в торгах по иным основаниям, кроме указанных в ч. 1 ст. 12 Закона N 94-ФЗ случаев, не допускается (ч. 2 ст. 12 Закона N 94-ФЗ).

Пунктом 1 ч. 1 ст. 12 Закона N 94-ФЗ установлено, что при рассмотрении заявок на участие в аукционе участник размещения заказа не допускается аукционной комиссией к участию в аукционе, в том числе, в случае непредоставления документов, определенных ч. 3 ст. 25, ч. 2 ст. 35 Закона N 94-ФЗ.

Подпунктами "в" и "д" п. 1 ч. 3 ст. 25 и пп. "в" и "г" п. 1 ч. 2 ст. 35 Закона N 94-ФЗ установлена обязанность представления участником размещения заказа в составе заявки документа, подтверждающего полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа - юридического лица, а также копий своих учредительных документов. Аналогичные требования установлены п. 2 раздела 21 информационной карты документации об аукционе.

Как следует из материалов дела и установлено судами, общество представило в составе заявки устав в редакции 09.12.2009, учредительный договор и протокол общего собрания учредителей (об избрании руководителя общества) от 2007 г.

Отсутствие в составе этой заявки устава общества в редакции, действовавшей на момент его создания и избрания руководителя, расценено аукционной комиссией как непредставление учредительного документа, позволяющего установить легитимность избрания единоличного исполнительного органа общества, и послужило основанием для отклонения его заявки по мотиву ее несоответствия закону и документации об аукционе.

При этом судами установлено, что представленные в составе заявки общества документы (действующая редакция устава и протокол общего собрания учредителей общества) полностью соответствуют требованиям пп. "в", "д" п. 1 ч. 3 ст. 25, пп. "в", "г" п. 1 ч. 2 ст. 35 Закона N 94-ФЗ и п. 2 раздела 21 Информационной карты документации об аукционе, доказательств недостоверности содержащих в них сведений в материалы дела не представлено. Необходимость представления в составе заявки всех изменений в устав участника размещения заказа - юридического лица законом не предусмотрена. Оснований сомневаться в полномочиях руководителя общества при условии представления надлежащих доказательств его назначения, а также представления в порядке пп. "б" п. 1 ч. 3 ст. 25, пп. "б" п. 1 ч. 2 ст. 35 Закона N 94-ФЗ выписки из единого государственного реестра юридических лиц, содержащей сведения о руководителе общества, у аукционной комиссии не имелось.

При таких обстоятельствах вывод судов о неправомерности отклонения заявки общества аукционной комиссией является правильным.

Частью 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ установлено, что этот закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе, устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В силу ч. 2 ст. 34 Закона N 94-ФЗ документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

Оценив доводы антимонопольного органа о несоответствии документации об аукционе требованиям указанной нормы в связи с отсутствием в ней обязательных требований, связанных с определением соответствия выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика, суды правомерно сочли их обоснованными, поскольку в сформированной заказчиком документации об аукционе отсутствуют перечни объектов, на которых необходимо осуществлять некапитальный ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования, проектно-сметная документация в отношении каждого из объектов, указанных в Приложении N 3 к техническому заданию (Перечень объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и мостовых сооружений на них), содержащая конкретные требования к объемам работ и их качеству, перечень информации, подлежавшей представлению для разработки указанных в документации программ и мероприятий, что исключает определение участниками размещения заказа установленные заказчиком требования к объему и качеству работ (услуг) подлежащих выполнению (оказанию) в соответствии с условиями государственного контракта.

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона N 135-ФЗ, при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок; участие организаторов торгов, запроса котировок или заказчиков и (или) работников организаторов торгов, запроса котировок или работников заказчиков в торгах, запросе котировок.

Частью 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ установлено, что наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов запроса котировок.

Требования к участникам размещения заказа приведены в ч. 1 - 3 ст. 11 Закона N 94-ФЗ, и в силу ч. 4 этой же статьи установление иных требований к участникам размещения заказа не допускается.

Судами определено, что предметом размещения заказа является оказание услуг по осуществлению строительного контроля при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и содержании автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и мостовых сооружений Челябинской области, в том числе технический надзор.

При этом информационная карта документации об аукционе содержит требование о необходимости наличия у участников размещения заказа свидетельств СРО о допуске к видам работ, не входящих в предмет размещения заказа (строительный контроль за работами в области водоснабжения и канализации; строительный контроль за работами в области теплогазоснабжения и вентиляции; строительный контроль за работами в области электроснабжения; строительный контроль при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте сооружений связи; строительный контроль при устройстве железнодорожных и трамвайных путей).

В связи с изложенным, суды правильно признали неправомерными соответствующие действия министерства при формировании документации об аукционе.

В соответствии с ч. 2.1 ст. 10 Закона N 94-ФЗ, при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный контракт.

Из указанной нормы следует, что выделение в отдельные лоты товаров (работ, услуг), являющихся предметом торгов, при утверждении документации является правом заказчика (уполномоченного органа). Вместе с тем, при утверждении документации указанные лица обязаны соблюдать ограничения, установленные ч. 1, 3 Закона N 135-ФЗ, запрещающими совершать действия, направленные на ограничение конкуренции при проведении торгов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеются в виду части 1 и 3 статьи 17 указанного Закона

Судами установлено, что заказчиком при формировании документации об аукционе в единый лот включены услуги по строительному контролю в отношении 289 мостовых сооружений и более 500 дорожных объектов, территориально расположенных в различных районах Челябинской области. При этом объединены услуги по строительному контролю, как при строительстве, так и при реконструкции, а также услуг, связанных со строительным контролем некапитального ремонта дорог и их содержания.

При этом суды пришли к правильному выводу о том, что такое объединение в один лот услуг, являющихся предметом торгов, ограничило состав участников размещения заказа, поскольку фактически создало дополнительное требование к участникам о необходимости наличия большого объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, позволяющих одновременно оказать все указанные услуги в различных районах Челябинской области, привело к увеличению цены контракта (115 421 300 руб.), и как следствие - к увеличению обеспечения заявки на участие в аукционе (2% начальной цены контракта - 2 308 426 руб.) и обеспечения исполнения контракта (10% начальной цены контракта - 11 542 130 руб.), что также привело к ограничению состава участников размещения заказа.

С учетом изложенного, является правильным вывод судов о нарушении министерством требований ст. 17 Закона N 135-ФЗ.

Доводы заявителя кассационной жалобы фактически не подтверждают неправильного применения судами норм материального и процессуального права, направлены на переоценку фактических обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и основаны на правильном применении норм права.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.05.2012 по делу N А76-5357/2011 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

С.Н. Василенко Е.А. Поротникова