Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 сентября 2013 г. N Ф09-9744/13 по делу N А50-20369/2012

Екатеринбург

18 сентября 2013 г.

Дело N А50-20369/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 сентября 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Кангина А.В., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства и архитектуры Пермского края (ОГРН 1055900367434, ИНН 5902293210; далее - Минстрой Пермского края) на решение Арбитражного суда Пермского края от 13.03.2013 по делу N А50-20369/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.06.2013 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились. От Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми (ОГРН 1115902013061, ИНН 5902293820; далее - департамент, заявитель) поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителей, которое удовлетворено судом в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Департамент обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания Министерства регионального развития Пермского края (в настоящее время - Министерство территориального развития Пермского края; далее - Минразвития Пермского края) от 09.08.2012 N 53-07.14.1.1-08 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности.

В качестве заинтересованного лица в порядке, предусмотренном ст. 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, привлечен Минстрой Пермского края.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено закрытое акционерное общество "Ост-Дизайн".

Решением суда от 13.03.2013 (судья Аликина Е.Н.) заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным оспариваемое предписание Минразвития Пермского края и обязал Минстрой Пермского края устранить нарушение прав и законных интересов заявителя.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.06.2013 (судьи Осипова С.П., Варакса Н.В., Грибиниченко О.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Минстрой Пермского края просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального права, в частности положений Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

Заявитель жалобы указывает на то, что оспариваемое предписание, а также способ исполнения, установленный им, соответствуют требованиям законодательства. Минстрой Пермского края отмечает, что проверка проведена при наличии законных оснований, в сроки и порядке, предусмотренные Административным регламентом по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности (далее - Административный регламент). Минстрой Пермского края считает ошибочными выводы судов о нарушении ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц); полагает, что судами неправильно применены положения ч. 1 ст. 8.1 Градостроительного кодекса в части утверждения о том, что разрешение на строительство не является нормативным правовым актом и документом по планировке территории, вследствие чего проверка разрешения на строительство не относится к компетенции органа субъекта, осуществляющего контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

По мнению департамента, изложенному в отзыве на кассационную жалобу, суды полно и всесторонне исследовали обстоятельства дела, правильно применили нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения. Департамент просит оставить вынесенные по делу судебные акты без изменения, кассационную жалобу Минстроя Пермского края - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для их отмены.

Судами первой и апелляционной инстанций установлены следующие обстоятельства.

На основании приказа Минразвития Пермского края от 13.07.2012 N 53-СЭД-07.01-29 в период с 19.07.2012 по 27.07.2012 проведена документарная проверка департамента по вопросу соблюдения законодательства о градостроительной деятельности.

По результатам проверки составлен акт от 08.08.2012 N 53-07.14-08, зафиксировавший выявленные нарушения, и вынесено предписание от 09.08.2012 N 53-07.14.1-08 (л.д. 18-23), обязывающее департамент:

1. В 30-дневный срок с момента получения предписания в порядке, предусмотренном ч. 12 ст. 45 Градостроительного кодекса, провести проверку отображения на чертеже ГПЗУ 10248 водоохранной зоны р. Данилиха и соответствия плотности и параметров застройки земельного участка, установленных документом по планировке территории (ГПЗУ 10248), показателям плотности и параметров застройки земельного участка 59:01:4410542:8, предусмотренных проектной документацией;

2. В 30-дневный срок с момента получения предписания в порядке, предусмотренном ч. 12 ст. 45 Градостроительного кодекса, провести проверку соблюдения формы ГПЗУ 10248 форме градостроительного плана земельного участка, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка";

3. В 30-дневный срок с момента получения предписания в порядке, предусмотренном ч. 11 ст. 51 Градостроительного кодекса, провести проверку соответствия проектной документации требованиям ГПЗУ 10248 в части размещения жилого дома с офисами и подземной автостоянкой по ул. Вильвенская, 6 (11 очередь строительства) с элементами обустройства придомовой территории, инженерными коммуникациями и транспортными проездами на земельных участках с кадастровыми номерами 59:01:4410542:8, 59:01:4410542:2, 59:01:4410542:9, 59:01:4410542:10.

Департамент, полагая, что указанное предписание является незаконным, нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, сделав вывод об отсутствии в данном случае предусмотренных Законом о защите прав юридических лиц оснований для проведения проверки в отношении департамента, а также, указав на неисполнимость оспоренного предписания, удовлетворили заявленные департаментом требования.

Выводы судов являются правильными, основаны на материалах дела и нормах права.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа приведенных норм следует, что для признания недействительным оспариваемого департаментом в рамках настоящего дела предписания необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие данного предписания закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, определенными ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, совокупность имеющихся в деле доказательств, суды пришли к обоснованным выводам о том, что оспариваемое департаментом предписание противоречит нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы департамента.

В соответствии с ч. 1.1 ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного контроля за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, а также право должностных лиц органов, осуществляющих контроль, на проведение проверки закреплены в ч. 1, 2 ст. 8.1 Градостроительного кодекса.

Пунктом 1 ч. 3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса установлена обязанность должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности направлять в соответствующие органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений.

Приказом Минразвития Пермского края от 22.03.2012 N СЭД-53-07.01-14 (в редакции от 04.06.2012) утвержден Административный регламент Министерства регионального развития Пермского края по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности (далее - Административный регламент).

Согласно п. 1.5 Административного регламента объектом контроля при осуществлении контрольной функции являются органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края или органы, ими уполномоченные (подведомственные) для осуществления публичных полномочий (обязанностей) в области градостроительной деятельности, предусмотренные ст. 8 Градостроительного кодекса.

Предметом контроля при осуществлении контрольной функции является, в том числе, соответствие муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; соблюдение процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков (п. 1.5.1 Административного регламента).

В соответствии с п. 1.6.1, 1.8 Административного регламента должностные лица Минразвития Пермского края в целях осуществления государственного контроля имеют право проводить проверки градостроительной деятельности органов местного самоуправления. Результатом осуществления государственного контроля является акт и предписание по выявленным фактам нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности и принятие мер по устранению выявленных нарушений органами местного самоуправления.

Правоотношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы Законом о защите прав юридических лиц.

Судами установлено и из представленных в материалы дела доказательств, в частности приказа Минразвития Пермского края от 13.07.2012 N СЭД-53-07.01-29 следует, что в данном случае проверка (совокупность мероприятий по контролю) проведена в целях проверки информации о фактах нарушения законодательства о градостроительной деятельности, содержащихся в обращении ЖСК N 49 от 18.05.2012, предметом которой, в том числе, явился контроль соблюдения законодательства о градостроительной деятельности департаментом при реализации полномочий местного значения; указанная проверка носила внеплановый характер.

Основания для проведения внеплановой проверки установлены в ч. 2 ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц, к числу которых относятся:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В силу ч. 3 ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в ч. 2 рассматриваемой статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Исследовав и оценив по правилам ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупность имеющихся в материалах дела доказательств, суды первой и апелляционной инстанций установили, что в рассматриваемом случае целью проверки департамента явилась проверка информации, содержащейся в обращении ЖСК N 49 от 18.05.2012, относительно размещения жилого дома по ул. Вильвенская, 6 (11 очередь строительства) с нарушением требований градостроительного законодательства. Из текста обращения ЖСК N 49 следует, что члены кооператива не согласны с размещением нового жилого комплекса, состоящего из трехсекционного 12-этажного и 22-этажного жилых домов с подземной автостоянкой и офисными помещениями, в непосредственной близости с существующей жилой застройкой.

Суды правомерно указали на то, что обстоятельства, предусмотренные в ч. 2 ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц, в данном обращении не указаны. Обращение членов ЖСК N 49 нельзя отнести к обращениям и заявлениям граждан о фактах нарушения прав потребителей (подп. "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц).

При названных обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о том, что проверка заявителя осуществлена в отсутствие законных на то оснований, что в силу ст. 20 Закона о защите прав юридических лиц относится к грубым нарушениям установленных законом требований, влекущим признание результатов проверки недействительными.

Кроме того, судами установлено, что приказом Минразвития Пермского края от 13.07.2012 в отношении департамента назначено проведение выездной проверки, тогда как фактически проведена документарная проверка; проверка проведена в период с 19.07.2012 по 27.07.2012, соответствующий акт проверки составлен 08.08.2012, что является нарушением ч. 4 ст. 16 Закона о защите прав юридических лиц.

Установив совокупность вышеизложенных обстоятельств, суды правомерно отклонили доводы Минстроя Пермского края о проведении проверки при наличии законных оснований, в сроки и порядке, предусмотренные Административным регламентом. При этом, как правильно отметил апелляционный суд, порядок проведения внеплановых проверок Административным регламентом не урегулирован.

Поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность, судам в целях установления законности (незаконности) предписания необходимо проверить его на предмет исполнимости.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Как отмечено выше, согласно п. 1 оспариваемого предписания департаменту необходимо провести проверку отображения на чертеже ГПЗУ 10248 водоохранной зоны р. Данилиха и соответствия плотности и параметров застройки земельного участка, установленных документом по планировке территории (ГПЗУ 10248), показателям плотности и параметров застройки земельного участка 59:01:4410542:8, предусмотренных проектной документацией.

Между тем суды обоснованно указали на то, что ч. 3 ст. 44 Градостроительного кодекса не содержит требований об отображении на картографическим материале, прилагаемом к градостроительному плану земельного участка, водоохранных зон водных объектов. Ссылок на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающих такую обязанность, оспариваемое предписание не содержит.

Из содержания оспариваемого предписания также следует, что департаменту надлежит провести проверку соответствия проектной документации требованиям ГПЗУ 10248 в части размещения жилого дома с офисами и подземной автостоянкой по ул. Вильвенская, 6 (11 очередь строительства) с элементами обустройства придомовой территории, инженерными коммуникациями и транспортными проездами на земельных участках с кадастровыми номерами 59:01:4410542:8, 59:01:4410542:2, 59:01:4410542:9, 59:01:4410542:10.

Вместе с тем, как установлено судами и следует из материалов дела, в частности из чертежа градостроительного плана земельного участка и схемы планировочной организации земельного участка, объект капитального строительства: жилой дом с офисами и подземной автостоянкой (11 очередь строительства), расположенный по адресу: г. Пермь, ул. Вильвенская, 6, размещен на земельном участке N 59:01:44 1 0542:8, а не на четырех участках, как указано в предписании.

При рассмотрении дела суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание не содержит указаний на то, какие именно нарушения нужно устранить, а также конкретной формулировки способа устранения нарушений. Суды верно отметили, что такой способ исполнения предписания как "проведение проверки" не определяет конкретные действия, которые нужно совершить департаменту в целях устранения изложенных в акте проверки и предписании нарушений в установленные в предписании сроки, вследствие чего предписание является неисполнимым, нарушающим права и законные интересы заявителя.

На основании вышеизложенного суды правомерно признали недействительным оспариваемое департаментом предписание Минразвития Пермского края от 09.08.2012 N 53-07.14.1.1-08 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, как не соответствующее требованиям законодательства и нарушающее права и законные интересы департамента.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Доводы Минстроя Пермского края, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка судами обеих инстанций, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что не допустимо в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены судебных актов в соответствии со ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 13.03.2013 по делу N А50-20369/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.06.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства строительства и архитектуры Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

А.В. Кангин Т.П. Ященок