Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 15 февраля 2016 г. N Ф10-5203/15 по делу N А48-2255/2015

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: решение суда апелляционной истанции изменено, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г.Калуга

15 февраля 2016 г.

Дело N А48-2255/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 08.02.2016.

Полный текст постановления изготовлен 15.02.2016.

ГАРАНТ:

Определением СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 12 августа 2016 г. N 310-КГ16-5426 настоящее постановление отменено

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,

судей Ключниковой Н.В., Смолко С.И.,

при участии представителей:

от общества с ограниченной ответственностью "Внедренческий научно-технический центр "Исток" (ОГРН 1035752006399, ИНН 5752032978, ул.Комсомольская, д.66, г.Орел, 302026) -- Мясникова А.П. (директор, личность удостоверена), Петренко Г.И. (дов. от 19.08.2015 N 11),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (ОГРН 1025700826029, ИНН 5753018207, ул.Салтыкова-Щедрина, 21, г.Орел, 302000) -- не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Внедренческий научно-технический центр "Исток" на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2015 (судьи Донцов П.В., Семенюта Е.А., Протасов А.И.) по делу N А48-2255/2015,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Внедренческий научно-технический центр "Исток" (далее - Общество, ООО "ВНТЦ "Исток") обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - Орловское УФАС России, антимонопольный орган) от 17.09.2014 N 217 о включении Общества в реестр недобросовестных поставщиков и об обязании исключить из реестра недобросовестных поставщиков реестровую запись РНП 33432-14 от 03.12.2014 в отношении Общества.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 07.07.2015 (судья Полинога Ю.В.) приказ Орловского УФАС России от 17.09.2014 N 217 признан недействительным, на антимонопольный орган возложена обязанность исключить из реестра недобросовестных поставщиков реестровую запись РНП 33432-14 от 03.12.2014 в отношении ООО "ВНТЦ "Исток".

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2015 решение суда отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе общество просит отменить постановление апелляционного суда, оставить в силе решение суда первой инстанции, указывая, что выводы суда апелляционной инстанции не соответствуют нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей общества, суд кассационной инстанции считает, что постановление апелляционного суда подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Как следует из материалов дела, установлено судами, на основании обращения от 11.09.2014 и представленных муниципальным бюджетным учреждением Ливенского района "Центральный районный Дом культуры" сведений о ООО НТЦ "Исток", приказом исполняющего обязанности руководителя УФАС России по Орловской области от 17.09.2014 N 217 решено включить в реестр недобросовестных плательщиков сроком на два года сведения о поставщике, с которым гражданско-правовой договор расторгнут по решению суда в связи с существенным нарушением обществом условий договора.

Согласно данным сайта zakupki.gov.ru сведения об обществе включены в реестр недобросовестных поставщиков 03.12.2014 (запись NРНП.33432-14).

Общество направило в адрес управления письмо от 12.04.2015 N 38-8/пр с просьбой выдать копию решения, на основании которого общество было включено в реестр недобросовестных поставщиков.

Указанный приказ был выдан антимонопольным органом обществу.

Не согласившись с приказом УФАС, считая, что он нарушает права и законные интересы ООО "ВНТЦ "Исток", Общество оспорило ненормативный акт в судебном порядке.

Признавая недействительным приказ антимонопольного органа о включении в реестр недобросовестных поставщиков ( далее - РНП) информации об обществе сроком на два года, суд первой инстанции, руководствуясь нормами Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) и Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 (далее - Правила ведения РНП), действующими с 01.01.2014, пришел к выводу, что в данном случае УФАС нарушена процедура рассмотрения поступившей от заказчика информации о включении сведений о поставщике в РНП. Суд указал, что антимонопольным органом информация и документы не проверялась, решение не выносилось, возможность принятия приказа Правилами ведения РНП не предусмотрена.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд не поддержал выводы, изложенные в решении суда, и, отменяя судебный акт и отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал, что антимонопольным органом не нарушены положения Правил ведения РНП, предусматривающие участие представителей заказчика и общества, как лица, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр, при рассмотрении вопроса о включении в реестр информации об участнике закупок, так как основание для вынесения УФАС оспариваемого приказа о включении общества в РНП - расторжение контракта по решению суда в связи с существенным нарушением условий контракта - не охватывается положением пункта 12 Правил ведения РНП.

Материалами дела подтверждено, сторонами признано, что сведения об обществе как о недобросовестном поставщике включены в реестр на основании судебных актов по делу N А48-1991/2013 Арбитражного суда Орловской области по иску МБУ Ливенского района "Центральный районный Дом культуры" о расторжении договора от 23.08.2012 N 0354300100412000002021059901, заключенного с ООО "ВНТЦ "Исток".

Апелляционный суд, сославшись на пункт 7 приказа Федеральной антимонопольной службы от 27.08.2007 N 267 "О ведении реестра недобросовестных поставщиков, включении и исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков, проведении проверок фактов уклонения участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта, осуществлении внеплановых проверок при рассмотрении сведений о недобросовестных поставщиках", указал, что если сведения о недобросовестных поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные или муниципальные контракты расторгнуты после 1 октября 2007 года, включаются в реестр недобросовестных поставщиков на основании приказа руководителя ФАС России только при наличии судебного решения о расторжении государственного или муниципального контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) условий контракта.

Также, суд апелляционной инстанции посчитал, что внесение сведений об обществе в РНП 03.12.2014 не нарушило прав и законных интересов заявителя, а срок, установленный для размещения сведений, носит организационный характер и указание на его пресекательный характер в нормативных актах отсутствует.

Суд округа считает выводы Девятнадцатого апелляционного суда не верными в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вступивший в действие с 01.01.2014 Федеральный закон N 44-ФЗ, как и утративший силу Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", содержит положение о том, что в случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта заказчик в течение трех рабочих дней с даты расторжения контракта направляет соответствующие сведения о поставщике в уполномоченный орган для включения их в реестр недобросовестных поставщиков (часть 6 статья 104 Закона N 44-ФЗ).

В пункте 8 Правил ведения РНП указан такой же порядок.

Из пункта 11 Правил ведения РНП следует, что в реестр недобросовестных поставщиков включаются только проверенные сведения. Необходимым условием является наличие в представленных материалах фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя).

Размещение сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки установит факт уклонения участника размещения заказа от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о намерении участника размещения заказа отказаться от заключения контракта, о направленности его действий на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.

Судами установлено, что при разрешении вопроса о признании Общества уклонившимся от исполнения государственного контракта и, соответственно, принятии решения (приказа) о его включении в реестр недобросовестных поставщиков антимонопольный орган принял во внимание только вступившее в законную силу решение Арбитражного суда

Однако иные обстоятельства Управлением не исследовались и не оценивались.

Исходя из статьи 104 Закона N 44-ФЗ реестр недобросовестных поставщиков, с одной стороны, является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа (часть 2).

Реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Вместе с тем суд первой инстанции обоснованно посчитал, что основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только решение УФАС, принятое по результатам проверки, которой должно быть установлено уклонение лица от исполнения условий контракта, его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона N 94-ФЗ (или Закона N 44-ФЗ), в том числе приведшее к невозможности исполнения контракта.

В судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П, определения от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О) отражено, что применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.

По смыслу статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Таким образом, при рассмотрении вопроса о законности решения уполномоченного органа о включении или невключении лица в реестр недобросовестных поставщиков нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи. Иное противоречит задачам арбитражного судопроизводства.

В рассматриваемом случае суды установили, что основанием для принятия оспоренного приказа антимонопольным органом послужило заявление заказчика и судебный акт.

Суд первой инстанции верно указал, что без проверки недобросовестности, виновности лица, сведения о котором требует внести в РНП заказчик, приказ не является законным.

Кроме того, судами установлено и не оспаривается сторонами, что информация о включении Общества в РНП была опубликована антимонопольным органом только 03.12.2014, то есть через два с половиной месяца с даты окончания срока для размещения информации о недобросовестном поставщике, установленном часть 4 статьи 104 Закона N 44-ФЗ.

Указанное нарушение, по мнению суда округа, нарушает права и законные интересы общества, является существенным нарушением правил, установленных частью 7 Закона N 44-ФЗ, поскольку увеличивает срок, в течении которого общество ограничено в правах на участие в закупках для государственных и муниципальных нужд, - два года со дня внесения в РНП.

Необоснованным является ссылка суд апелляционной инстанции на указания ФАС России, изложенных в приказе от 27.08.2007 N 267, так как пункт 7 приказа устанавливает требования к акту, принимаемому руководителем ФАС России, а не к решению, принимаемому руководителем территориального управления ФАС России.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имелось правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Поскольку выводы Арбитражного суда Орловской области соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам, постановлены на правильном применении положений Закона N 44-ФЗ, кассационная инстанция исходя из полномочий, установленных частью 5 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считает, что постановление апелляционного суда от 05.11.2015 подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 288, 289, 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2015 по делу N А48-2255/2015 отменить.

Решение Арбитражного суда Орловской области от 07.07.2015 по настоящему делу оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В.Ключникова С.И.Смолко