Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2024 г. N 827-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Куниной Олеси Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, М.Б. Лобова, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, В.А. Сивицкого,

заслушав заключение судьи С.Д. Князева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданки О.В. Куниной,

установил:

1. В Конституционный Суд Российской Федерации обратилась гражданка О.В. Кунина с жалобой на нарушение ее конституционных прав частью 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее - КоАП Москвы), предусматривавшей в первоначальной редакции, примененной в деле заявительницы, административную ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами города Москвы, иными нормативными правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка, в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента этой стоимости, а на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов этой стоимости.

Данная норма была введена Законом города Москвы от 29 апреля 2019 года N 15. В настоящее время статья 6.7 КоАП Москвы действует в новой редакции, введенной Законом города Москвы от 19 мая 2021 года N 14, согласно которой оспариваемое законоположение воспроизведено в ее части 1.2 с некоторыми изменениями.

1.1. Постановлением должностного лица Госинспекции по недвижимости города Москвы от 6 ноября 2020 года О.В. Кунина как генеральный директор общества с ограниченной ответственностью (далее - общество) привлечена к административной ответственности на основании части 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 1 490 177 рублей. Судьи Мещанского районного суда, Московского городского суда, Второго кассационного суда общей юрисдикции и Верховного Суда Российской Федерации оставили постановление без изменения.

Противоправное деяние О.В. Куниной, как указали суды, принимая соответствующие решения, выразилось в том, что она, будучи должностным лицом, допустила эксплуатацию на конкретном земельном участке нежилого здания в отсутствие разрешительной документации на его строительство (реконструкцию) и на ввод в эксплуатацию. При этом отклонены доводы заявительницы о том, что строительство (реконструкция) здания была произведена предыдущим собственником, в актуальных технических характеристиках здание было поставлено на кадастровый учет в 2012 году, общество было создано (зарегистрировано) в 2014 году, право общей долевой собственности владельцев инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного комбинированного фонда на здание (общество является управляющей компанией данного фонда) было зарегистрировано в 2015 году, а сама О.В. Кунина вступила в должность генерального директора общества в 2020 году. Кроме того, суды отклонили ссылку заявительницы на вступившие в законную силу акты арбитражных судов, которыми признано незаконным и отменено постановление должностного лица Госинспекции по недвижимости города Москвы о привлечении к административной ответственности общества за то же самое деяние. Судья Московского городского суда мотивировал это тем, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает преюдиции актов арбитражных судов, а судья Верховного Суда Российской Федерации подчеркнул, что выводы арбитражных судов не являются основанием для отмены вынесенных в отношении заявительницы актов по делу об административном правонарушении.

1.2. О.В. Кунина приложила к своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации акты арбитражных судов первой и кассационной инстанций, вынесенные по делу общества. Из них следует, что здание передано фонду (управляемому обществом) предыдущим собственником, права на него оформлены в должном порядке (в Единый государственный реестр недвижимости внесена запись о праве собственности), общество не осуществляло строительство (реконструкцию) здания, не знало и не могло знать о допущенных при строительстве (реконструкции) нарушениях, не имело возможности выступить застройщиком и соблюсти все нормы градостроительного законодательства, приняло здание в доверительное управление от предыдущей управляющей компании, административный орган владел информацией о текущих технических характеристиках здания с 2016 года, земельный участок, согласно правилам землепользования и застройки города Москвы, эксплуатируется обществом в соответствии с его разрешенным использованием, указанным в Едином государственном реестре недвижимости. Как следствие, Арбитражный суд города Москвы своим решением от 9 апреля 2021 года, оставленным без изменения вышестоящими инстанциями, признал незаконным и отменил постановление о привлечении общества к административной ответственности с прекращением производства по делу в силу пункта 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации.

В процессе обжалования постановления о своем привлечении к административной ответственности О.В. Кунина приводила аргументы и доводы, которые послужили основанием для прекращения арбитражными судами производства по делу в отношении общества. Однако они были отвергнуты судами общей юрисдикции, усмотревшими при тех же фактических обстоятельствах наличие в ее деянии состава правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы, и тем самым подтвердившими правомерность ее привлечения к административной ответственности.

По мнению О.В. Куниной, оспариваемое законоположение не соответствует статьям 2, 8, 15 (части 1 и 2), 17, 19 (часть 1), 35, 46, 49, 54 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункт "о") и 75.1 Конституции Российской Федерации, поскольку позволяет привлекать к административной ответственности должностное лицо организации, в отношении которой арбитражные суды пришли к выводу об отсутствии оснований такой ответственности, с нарушением требований соразмерности ограничения прав граждан, правовой определенности, разумности и справедливости за противоправные действия, совершенные другим лицом, и за неисполнение обязанностей, которые не возложены на это должностное лицо, без учета решений государственных органов, ранее констатировавших законность размещения здания на земельном участке.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные О.В. Куниной материалы, не находит оснований для принятия ее жалобы к рассмотрению.

2.1. В интересах защиты основ конституционного строя, прав и свобод граждан, а также в иных конституционно значимых целях государство в соответствии со статьями 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2), 18, 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункт "а"), 72 (пункт "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации полномочно прибегать к установлению административной ответственности, руководствуясь общими принципами, которые имеют универсальное значение и относятся к основам конституционного правопорядка.

Одним из таких принципов является получившее закрепление в статье 50 (часть 1) Основного Закона России требование недопустимости повторного осуждения за одно и то же преступление (non bis in idem). В трактовке этого требования Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 4 февраля 2019 года N 8-П, от 12 мая 2021 года N 17-П, от 20 октября 2022 года N 45-П и др.) исходит из того, что оно конкретизирует общий принцип справедливости, который в равной мере относится ко всем видам публично-правовой ответственности, включая административную, когда ее наступление обусловлено одним и тем же деянием, характеризуемым идентичными обстоятельствами совершения. Это исключает привлечение одного и того же лица дважды за одно и то же деяние к публично-правовой ответственности, даже если она формально относится к различным видам, но в силу своей родовой общности имеет карательный характер, установлена за противоправные деяния, обладающие общественной опасностью, и направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина, на обеспечение законности и правопорядка. Принимая во внимание, что закон допускает одновременное привлечение к публично-правовой ответственности организаций (юридических лиц) и их должностных лиц за нарушение одних и тех же правил, указанное требование распространяется и на решение вопросов, связанных с ответственностью должностного лица, когда в отношении организации, в которой оно исполняет свои обязанности, арбитражными судами принято решение об отсутствии оснований для наступления ответственности. Исходя из этого одни и те же фактические обстоятельства, касающиеся совершения правонарушения, не должны, по общему правилу, без достаточных на то оснований приводить к наступлению разных последствий применительно к публично-правовой ответственности организации, связанной теми или иными обязанностями, и к аналогичной ответственности ее должностного лица, которое эти обязанности должно непосредственно исполнять. Если во вступившем в законную силу судебном акте действия или бездействие организации, обусловленные действиями или бездействием ее должностного лица, не получили квалификацию в качестве правонарушения, правоприменительные органы должны при наличии на то причин специально обосновать возможность привлечения к ответственности такого лица.

Из этого с очевидностью следует, что - поскольку законодательство об административных правонарушениях предполагает возможность привлечения к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение как юридических, так и физических, в том числе должностных, лиц - одни и те же фактические обстоятельства противоправного деяния (действия или бездействия) обычно не должны сопровождаться принятием противоположных, взаимоисключающих решений об административной ответственности данных субъектов, если иное объективно не детерминировано юридическим обоснованием таких решений.

2.2. Ни в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, ни в принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации не получил разрешения вопрос о пределах преюдициальности судебных актов арбитражных судов, вынесенных по делу об административном правонарушении в отношении организации, в случаях, когда они вступили в законную силу до принятия судом общей юрисдикции окончательного решения о наличии в действиях или бездействии должностного лица этой организации признаков состава административного правонарушения, особенно если отсутствие таких признаков уже подтверждено вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда.

Вместе с тем, как уже отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях от 21 декабря 2011 года N 30-П, от 12 мая 2021 года N 17-П, от 20 октября 2022 года N 45-П и от 25 декабря 2023 года N 60-П, при оценке преюдициальности любых судебных актов нужно иметь в виду, что предмет исследования в каждом виде судопроизводства имеет свои особенности, исходя из которых определяется не только компетентный суд, но и специфика правил доказывания, включая порядок представления, исследования доказательств и основания освобождения от доказывания. Границы законодательного усмотрения в закреплении этих правил достаточно широки при соблюдении, однако, конституционных принципов правосудия и международных обязательств России, относящихся к судопроизводству всех видов. Признание преюдициальности судебных актов относится к законодательной дискреции, которая, впрочем, не исключает и других средств обеспечения непротиворечивости судебных актов, притом что отказаться от этой цели государство не вправе и обязано принять меры к ее достижению, создавая надлежащие институты. Введение же собственно преюдиции требует баланса между конституционно защищаемыми ценностями, такими как общеобязательность и непротиворечивость судебных актов, с одной стороны, а с другой - независимость суда при состязательности процесса. В то же время преюдициальность имеет пределы, которые объективно определяются тем, что установленные судом в рамках предмета его рассмотрения по делу факты могут иметь в их правовом существе иное значение при доказывании обстоятельств по другому делу, поскольку в разных видах судопроизводства предметы доказывания не совпадают, а в рамках конкретного вида судопроизводства суды ограничены своей компетенцией. Кроме того, и признание, и отрицание преюдициального значения окончательных судебных актов не могут быть абсолютными.

Приведенные правовые позиции, по сути, означают, что суд во всяком случае не может оставить без внимания и оценки обстоятельства, установленные вступившими в законную силу судебными актами, поскольку данные обстоятельства имеют значение и должны быть подтверждены в рамках того дела, которое разрешает суд. Это не только относится к фактам в виде событий и деяний, объективных обстоятельств или отношения к ним разных субъектов, подлежащим судебному установлению и исследованию, но и касается правовых квалификаций в итоговых оценках и выводах, которыми суды завершают рассмотрение дела и решающим образом констатируют или отрицают правовые состояния и отношения, признают долженствования и правопритязания существующими, а правонарушения - совершенными. Не могут быть, следовательно, оставлены без внимания и те акты, которыми арбитражный суд признал исполненной или, напротив, неисполненной определенную обязанность, если за исполнение таковой отвечает должностное лицо организации, привлекаемое к административной ответственности по поводу ее неисполнения.

Привлечение должностного лица организации к административной ответственности за неисполнение обязанностей, предусмотренных по занимаемой должности, а равно и судебное оспаривание постановления о таком привлечении предполагают, что факты и обстоятельства, а также их юридическая оценка, нашедшие отражение во вступившем в законную силу акте арбитражного суда, не усмотревшего в отношении юридического лица при одних и тех же фактических обстоятельствах признаков объективной стороны административного правонарушения, не могут быть произвольно отвергнуты судом общей юрисдикции, если они прямо касаются привлекаемого к административной ответственности должностного лица.

2.3. Удовлетворяя заявление, в котором вышеуказанное общество оспаривало его привлечение к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы, арбитражные суды, исследовав фактические обстоятельства дела, пришли к выводу об отсутствии оснований административной ответственности главным образом потому, что признали истекшим срок давности привлечения к ответственности за вмененное правонарушение, квалифицированное ими в качестве оконченного, а не длящегося административно-противоправного деяния, посчитали наличествующими признаки правонарушения, запрещенного не данным законоположением, а статьей 9.5 КоАП Российской Федерации (о нарушении установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию), а также заключили, что часть 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы не имеет обратной силы и может применяться только за деяния, имевшие место после ее вступления в силу.

Содержание актов судов общей юрисдикции, принятых по результатам рассмотрения жалобы О.В. Куниной на постановление о ее привлечении к ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы, свидетельствует, что они опираются на те же обстоятельства, которые были установлены арбитражными судами, и в этом смысле не противоречат их актам. В то же время юридическая оценка (квалификация) этих обстоятельств, данная судами общей юрисдикции, позволила им не согласиться с мнением арбитражных судов об отсутствии объективных признаков правонарушения в действиях (бездействии) юридического лица, вследствие чего - при одинаковых фактических обстоятельствах - признать таковые достаточным основанием для административной ответственности его руководителя.

Таким образом, привлечение О.В. Куниной в качестве должностного лица общества к административной ответственности по части 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы, подтвержденное судами общей юрисдикции, само по себе не отрицает преюдициального значения вступивших в законную силу актов арбитражных судов, пришедших к выводу об отсутствии оснований для административной ответственности юридического лица, поскольку одни и те же обстоятельства в их правовой сущности по-разному могут оцениваться арбитражными судами и судами общей юрисдикции в делах об административной ответственности юридических и должностных лиц. В связи с этим законоположение, оспариваемое заявительницей, не может - с учетом приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - рассматриваться как нарушающее ее конституционные права в обозначенном в ее жалобе аспекте.

2.4. Заявительница считает, что оспариваемое законоположение не отвечает критерию определенности правового регулирования, так как допускает привлечение к административной ответственности в отсутствие ясных и недвусмысленных обязанностей собственника здания привести его эксплуатацию в соответствие с установленными законодательством города Москвы требованиями.

Вводя административную ответственность за противоправные деяния, законодатель, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, в силу имеющейся у него дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы. В частности, закрепляя признаки объективной стороны правонарушения, он не лишен возможности использовать для этого различные приемы юридической техники, в том числе как разделительные (альтернативные), так и соединительные (кумулятивные) способы описания образующих объективную сторону действий (бездействия), подтверждением чему могут служить диспозиции целого ряда норм, содержащихся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и в принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации. Это, однако, само по себе не означает автоматического придания составообразующего значения каждому из таких признаков в отдельности либо их совокупному наличию. Адекватное уяснение объективной стороны административного правонарушения предполагает необходимость их оценки не только в соотношении друг с другом и с признаками иных входящих в состав правонарушения элементов, но и во взаимосвязи с находящимися под защитой административной ответственности нормами и правилами.

Поскольку нормы статьи 6.7 КоАП Москвы имеют, как и значительная часть административно-деликтного законодательства, бланкетный характер, их корректное восприятие и надлежащее применение в общей системе правового регулирования невозможно в отрыве от правил, установленных регулятивными законодательными и подзаконными актами (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2020 года N 42-П, от 6 апреля 2021 года N 10-П, от 21 июля 2021 года N 39-П и др.), так как именно нарушение правил, касающихся комплекса вопросов соблюдения требований и ограничений по использованию земельного участка, и образует объективную сторону правонарушений, предусмотренных данной статьей. Применительно к делу заявительницы это подразумевает, что признаки объективной стороны описанного в части 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы административного правонарушения, свидетельствующие о нарушении указанных требований и ограничений, непосредственно содержатся в законах и иных нормативных правовых актах города Москвы, а также в других документах, определяющих условия использования земельного участка. Потому оспариваемое ею законоположение как таковое не может быть охарактеризовано в качестве неопределенного и тем самым допускающего произвольное правоприменение.

2.5. Что касается неконституционности части 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы, усматриваемой О.В. Куниной в том, что она позволяет привлекать к административной ответственности должностное лицо с нарушением требований соразмерности, разумности и справедливости, то, как следует из неоднократно высказанных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, законодатель, устанавливая административные штрафы, ограничивающие гарантированное статьей 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности, во всяком случае должен стремиться к тому, чтобы вводимые им размеры штрафов в совокупности с правилами их наложения позволяли обеспечивать адекватность наказания всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности за совершенное административное правонарушение (постановления от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 10 февраля 2017 года N 2-П, от 16 октября 2020 года N 42-П и др.).

Согласно статье 4.1 КоАП Российской Федерации при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, личностью и имущественным положением привлекаемого к административной ответственности физического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления или решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II того же Кодекса, в случае, если минимальный размер штрафа для граждан составляет не менее десяти тысяч рублей, а для должностных лиц - не менее пятидесяти тысяч рублей, либо штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, в случае, если минимальный размер штрафа для граждан составляет не менее четырех тысяч рублей, а для должностных лиц - не менее сорока тысяч рублей (часть 2 ²). При этом кратный способ исчисления административного штрафа, установленный санкцией оспариваемого заявительницей законоположения, не может восприниматься в качестве обстоятельства, исключающего возможность снижения размера штрафа, назначаемого за совершение административного правонарушения (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2014 года N 1816-О и от 14 ноября 2023 года N 3017-О), когда его минимальный размер фактически образует или превышает суммы, указанные в части 2 ² статьи 4.1 КоАП Российской Федерации.

Следовательно, часть 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы - тем более что она допускает возможность дифференцированного применения к должностным лицам административного штрафа в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка и не препятствует его снижению в установленных законом случаях - не может рассматриваться, вопреки утверждению О.В. Куниной, как отступающая от конституционных принципов необходимости, соразмерности и справедливости.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Куниной Олеси Викторовны, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.