Юридическая природа "золотой акции" (И.И. Пышкин, "Законодательство", N 12, декабрь 2003 г.)

Юридическая природа "золотой акции"

Подобно другим субъектам гражданских правоотношений, государство (Российская Федерация и ее субъекты) может участвовать в хозяйственных обществах. Наиболее привлекательны для него в этом смысле акционерные общества. Так, по состоянию на 1 января 2003 г. российское государство обладало акциями 4222 открытых акционерных обществ*(1).

Помимо традиционной формы участия, которая предполагает обладание определенным количеством акций, государству доступна еще одна, специфическая форма участия в деятельности акционерных обществ - посредством обладания "золотой акцией".

"Золотая акция" - сравнительно новое явление в российском законодательстве. Впервые о ней было упомянуто в Указе Президента РФ от 16 ноября 1992 г. N 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий"*(2) (далее - Указ Президента РФ N 1392). Но до вступления в силу Федерального закона РФ от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"*(3) определение "золотой акции" не было законодательно закреплено.

Указ Президента РФ N 1392 установил, что в том случае, когда решение о приватизации путем акционирования предприятий принимает Правительство РФ или Госкомимущества (ГКИ) РФ, они могут дать распоряжение о выпуске при эмиссии акций этих предприятий "золотой акции", которая предоставляет ее владельцу на определенный срок (до трех лет) право вето при принятии собранием акционеров следующих решений:

- о внесении изменений и дополнений в устав акционерного общества;

- о реорганизации или ликвидации акционерного общества;

- об участии акционерного общества в других предприятиях и объединениях предприятий;

- об отчуждении имущества, состав которого определяется планом приватизации предприятия.

При этом "золотая акция" находилась в государственной собственности. Ее передача в залог, "траст" не допускались, но, в принципе, по решению органа, принявшего решение о ее выпуске, можно было ее продать или произвести отчуждение иными способами, хотя при этом она и конвертировалась в обыкновенную акцию.

Спорным представляется вывод некоторых исследователей*(4), согласно которому "золотая акция" первоначально являлась именно акцией - ценной бумагой. Безусловно, "золотой акции" присущи некоторые черты акции, а именно:

- при выпуске в документарной форме она, являясь объектом вещного права, находилась в собственности государства;

- она эмитировалась вместе с остальными акциями общества, и ее величина была учтена в уставном капитале;

- на нее выдавался сертификат, удостоверяющий право собственности Российской Федерации на ценные бумаги;

- она давала ее владельцу все права, предусмотренные для владельцев обыкновенных акций;

- по истечении срока закрепления в государственной собственности она конвертировалась в обыкновенную акцию и продавалась на аукционе.

Тем не менее, есть ряд положений, которые не позволяют утверждать, что "золотая акция" являлась именно акцией:

Во-первых, акция бессрочна, а "золотая акция" выпускалась на определенный срок (не более трех лет). Во-вторых, хотя Указом Президента "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" и была предусмотрена возможность отчуждения "золотой акции", но, поскольку при ее отчуждении она конвертировалась в обыкновенную и особые права, предоставленные ею, прекращались, не выполнялось правило о том, что с передачей ценной бумаги переходят все удостоверяемые ею права в совокупности.

Таким образом, "золотую акцию" даже на том этапе вряд ли можно было безоговорочно отнести к акциям. Обладая некоторыми чертами, присущими акции, "золотая акция" все же являлась особым правовым инструментом.

Четкое законодательное определение "золотой акции" появилось в Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"*(5) (далее - Закон о приватизации 1997 г.). Было установлено, что "золотая акция" - это не ценная бумага, а специальное право на участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в управлении открытыми акционерными обществами, созданными в порядке преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий при приватизации государственного и муниципального имущества. Таким образом, после принятия названного закона разрешились сомнения относительно того, является ли "золотая акция" акцией. Этому поспособствовало также то, что "золотая акция" лишилась большинства черт, присущих акции и позволявших предполагать ее природу как ценной бумаги.

Итак, со вступлением в силу Закона о приватизации 1997 г. "золотая акция" официально стала "специальным правом", действующим до принятия решения о его прекращении, причем в отношении существовавших на тот момент "золотых акций" это произошло автоматически. Однако если срок закрепления "золотой акции" в государственной собственности (который не мог превышать трех лет) на момент вступления в силу Закона о приватизации 1997 г. уже истек, он не возобновлялся.

Так, открытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным решения администрации области о продлении срока закрепления в государственной собственности "золотой акции". Арбитражный суд в иске отказал со ссылкой на п.3 ст.31 действовавшего на тот момент Закона о приватизации 1997 г., в соответствии с которым все "золотые акции", созданные в процессе приватизации открытых акционерных обществ, являются предусмотренным ст.5 данного закона специальным правом публично-правовых образований на участие в управлении обществами.

Суд апелляционной инстанции решение отменил, поскольку судом первой инстанции не были учтены следующие обстоятельства: в соответствии со ст.5 Закона о приватизации 1997 г. Правительство РФ, органы государственной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления вправе принимать решения об использовании "золотой акции" в отношении созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ. Согласно п.2 той же статьи специальное право ("золотая акция") сохраняется до принятия решения о его прекращении. Но ранее действовавшие нормативные акты (п.2.7 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.)*(6) предусматривали закрепление "золотой акции" в государственной собственности на срок не более трех лет, и специального решения о прекращении действия "золотой акции" не требовалось. Поскольку указанный срок истек до вступления в действие Закона о приватизации 1997 г., решение администрации области о продлении срока закрепления в государственной собственности "золотой акции" является неправомерным*(7).

В настоящее время законодательная формула "золотой акции" несколько видоизменилась. Законодательство о приватизации определяет последнюю как специальное право на участие Российской Федерации и ее субъектов в управлении открытыми акционерными обществами (из перечня субъектов специального права были исключены муниципальные образования). Встает вопрос: что случилось с "золотыми акциями", принадлежавшими в соответствии с положениями ранее действовавшего закона муниципальным образованиям? Видимо, в отсутствие специальных указаний на этот счет в ст.43 ("Переходные положения") Закона о приватизации 2001 г.*(8) следует считать, что если на момент вступления данного закона в силу муниципальное образование являлось обладателем "золотой акции", это специальное право должно продолжать действовать.

Исходя из законодательного определения "золотой акции", можно сделать вывод о том, что она действует только в отношении открытых акционерных обществ. Однако если открытое акционерное общество преобразовалось в закрытое акционерное общество, в том числе народное предприятие, "золотая акция" все же сохраняет свою силу (абз.2 п.17 ст.43 Закона о приватизации 2001 г.).

По сравнению с Указом Президента РФ N 1392 существо "золотой акции" изменилось очень сильно:

1. "Золотая акция" теперь не выпускается при приватизации путем акционирования, такое специальное право может возникнуть при отчуждении из государственной собственности не менее 75% акций акционерного общества, а также при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ - независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности.

2. Действие "золотой акции" бессрочно, она прекращает свое существование по решению Правительства РФ или органов государственной власти субъектов федерации, принявших решение об ее использовании.

3. "Золотая акция" не может быть заменена на акции акционерного общества, в отношении которого используется указанное право.

4. "Золотая акция" в ее современном понимании однозначно трактуется не как ценная бумага, а как "специальное право", следовательно, уместно говорить не о собственнике "золотой акции", а об ее обладателе.

А теперь с помощью таблицы проследим, каким изменениям подвергался институт "золотой акции" с 1992 г.

Данное специальное право реализуется посредством назначения представителей Российской Федерации или соответственно ее субъекта в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Порядок назначения и деятельности в совете директоров и ревизионной комиссии общества представителей федерального государства как субъекта права "золотой акции" урегулированы постановлением Правительства РФ от 23 января 2003 г. N 44 "О порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использования специального права Российской Федерации на участие в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")".

Такими представителями становятся государственные служащие, которых назначившие их органы в любой момент могут заменить. Представители Российской Федерации в совете директоров и ревизионной комиссии акционерного общества назначаются Правительством РФ по представлению Министерства имущественных отношений (МИО), согласованному с федеральным органом исполнительной власти.

Представители Российской Федерации осуществляют свои полномочия на основании письменных директив МИО. Практически на все свои действия они обязаны получать одобрение МИО, а в некоторых случаях - федерального органа исполнительной власти и Российского фонда федерального имущества (РФФИ). Вообще указанным постановлением Правительства РФ N 44 предусмотрена высокая степень взаимодействия упомянутых структур. Жесткие условия согласования предпринимаемых шагов не способствуют повышению эффективности управления государственными пакетами акций и использования специального права, так как они сковывают инициативу государственных представителей и снимают с них ответственность за принимаемые решения.

Представители Российской Федерации и ее субъектов принимают участие и в общем собрании акционеров, в связи с чем акционерное общество обязано уведомлять их наравне со всеми остальными акционерами о сроках проведения общего собрания акционеров и предполагаемой повестке дня.

Сведения об использовании "золотой акции" вносятся в устав акционерного общества на основании решения о применении в отношении него специального права, а исключение таких сведений осуществляется на основании решения о прекращении действия такого специального права. Поскольку список лиц, имеющих право на участие в общем собрании акционеров, составляется на основании данных реестра акционеров общества, необходимо, чтобы в этот список также были включены представители публично-правового образования - обладателя "золотой акции".

Что касается набора прав, которые "золотая акция" предоставляет своему обладателю, то, во-первых, это некоторые права, которыми обладает любой акционер - держатель обыкновенных акций, например, право на уведомление о проведении общего собрания акционеров, право участвовать в общем собрании; во-вторых, это некоторые права, которые могут осуществить акционеры, обладающие в совокупности определенным небольшим процентом акций (например, право на внесение предложений в повестку общего собрания, которое могут осуществить держатели 2% голосующих акций, право требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров, которое могут осуществить держатели 10% акций); наконец, в-третьих, это право вето, которым могут воспользоваться представители Российской Федерации и ее субъектов при принятии общим собранием акционеров важных решений, например, касающихся реорганизации и ликвидации общества, совершения им крупных сделок и сделок, в которых имеется заинтересованность, изменения устава и уставного капитала общества и т.п.

С учетом сказанного корректнее было бы назвать "золотую акцию" не "специальным правом", а совокупностью прав, среди которых есть гражданско-правовая (корпоративные права) и административная (административное право - право вето) составляющие*(9).

Российская Федерация и ее субъекты не вправе одновременно обладать "золотой акцией" в отношении одного и того же общества (абз.2 п.1 ст.38 Закона о приватизации 2001 г.). Субъект федерации не может быть обладателем "золотой акции" в обществе, созданном путем преобразования федерального унитарного предприятия, в период, когда акции этого общества находятся в федеральной собственности. Если на момент вступления в силу Закона о приватизации 2001 г. в отношении одного и того же общества "золотой акцией" обладали Российская Федерация и другие публично-правовые образования, продолжало действовать специальное право Российской Федерации. Такой порядок противоречит принципу равенства всех публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений. И здесь возможно только одно объяснение: институт "золотой акции" не является в полной мере частно-правовым, он несет на себе отпечаток публичного права.

По ранее действовавшему Закону о приватизации 1997 г. (ст.5) одновременное закрепление в государственной или муниципальной собственности акций открытого акционерного общества и использование в отношении него специального права ("золотой акции") не допускалось. Обладание таким специальным правом на участие в управлении являлось альтернативой закреплению акций в публичной собственности.

Ныне действующий Закон о приватизации 2001 г. не содержит подобных ограничений. Напротив, положение п.5 ст.38 данного акта о том, что "золотая акция" используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего открытого акционерного общества", позволяет предположить, что одновременное обладание государством "золотой акцией" и обыкновенными акциями акционерного общества станет обычным явлением*(10).

Есть ли смысл в таком дублировании? На этот вопрос следует ответить положительно. Небольшой (не превышающий 25%) пакет акций не предоставляет акционеру полного контроля над обществом, в то время как "золотая акция" дает своему обладателю такую возможность при принятии органами общества ряда важных решений. Вместе с тем, "золотая акция" не приносит своему обладателю имущественных прав (в частности, права на получение дивидендов), которые имеет держатель обыкновенных акций. Таким образом, в тех случаях, когда государство заинтересовано в сохранении контроля над акционерным обществом и в получении прибыли от его деятельности, одновременное обладание "золотой акцией" и пакетом обыкновенных акций вполне разумно. Нет юридических препятствий и для одновременного нахождения акций в муниципальной собственности и обладания государством "золотой акцией".

Конструкция "золотой акции" позаимствована российским законодателем из иностранного права. Акции, предоставляющие государству особые права, получили распространение в процессе приватизации государственных предприятий в европейских странах. Причем содержание специальных прав, предоставляемых такой акцией, было различно практически для каждого приватизируемого предприятия. Так, Д.И. Дедов напоминает о том, что в Великобритании при учреждении компании "Enterprise Oil" в числе прочих была выпущена "привилегированная акция со специальными правами", предоставлявшая правительству на срок около восьми с половиной лет возможность иметь на собрании акционеров большинство голосов в том случае, если кто-либо приобретет или вознамерится приобрести контроль более чем над 50% голосующих акций компании*(11). Акции с аналогичными свойствами неоднократно выпускались и при проведении приватизации во Франции.

Тем не менее, недавно Европейский суд признал такой инструмент, как "золотая акция", незаконным в связи с тем, что он противоречит свободному движению капитала внутри ЕС*(12). Видимо, теперь некоторые государства, практиковавшие применение "золотой акции", будут вынуждены отказаться от нее. Но на практике использования "золотой акции" в России подобные изменения, пожалуй, пока не отразятся.

Все же следует отметить, что в российской экономике значительно большее распространение, чем "золотая акция", получило участие государства в акционерном капитале посредством сохранения в своей собственности контрольного пакета акций*(13).

На основе сказанного можно сделать вывод о том, что по своей природе "золотая акция" является не ценной бумагой и даже не "специальным правом", а совокупностью гражданских (корпоративных) и административных прав. Причем она дает своим держателям (Российской Федерации и ее субъектам) не все, а только часть корпоративных прав (не предоставляет права на получение дивидендов и ликвидационной квоты). Применение института "золотой акции" оправдано в тех случаях, когда целью участия государства в акционерном обществе является не получение доходов, а сохранение данного общества как производителя товаров или услугодателя, предотвращение его ликвидации, разворовывания его имущества, изменения профиля деятельности. Вместе с тем, можно прогнозировать постепенное сужение сферы применения института "золотой акции", так как, участвуя в гражданско-правовых отношениях, государство все же должно оперировать частно-правовыми механизмами.

И.И. Пышкин

"Законодательство", N 12, декабрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Резвый В., Бороздина С. Кому мешают "золотые акции" // www.gazeta.ru/2003/05/14/evropapokon4.shtml.

*(2) САПП РФ. 1992. N 21. Ст.1731.

*(3) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3595.

*(4) См., напр.: Целовальников А.Б. "Золотая акция". Правовое понятие и его эволюция в российском законодательстве // Вестн. Саратовск. гос. академии права. 1999. N 3. С.13.

*(5) Федеральный закон от 24 июня 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (с изменениями от 2 июня 1999 г.; 7 июля 2000 г.) // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3595; 1999. N 26. Ст.3173; 2000. N 32. Ст.3332.

*(6) СЗ РФ. 1994. N 13. Ст.1478; 1997. N 14. Ст.1607; 1999. N 5. Ст.651.

*(7) Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 21 февраля 2001 г. N 60 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением арбитражными судами Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"". П.12 // Вестн. ВАС РФ. М., 2001. N 5.

*(8) Федеральный закон от 30 ноября 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // Российская газета. 2002. 26 января.

*(9) Существует и другая точка зрения, согласно которой "золотая акция" представляет собой корпоративные субъективные права специфического содержания (см., напр.: Белов В., Пестерева Е. Хозяйственные общества. М., 2002. С.114).

*(10) Так, на 1 января 2003 г. специальное право использовалось в 958 компаниях, где государство являлось акционером, и только в 118 обществах, где оно акционером не являлось (см.: Резвый В., Б

*(11) Дедов Д.И. "Золотая акция": особенности правового статуса // Законодательство и экономика. 1995. N 23-24. С.12-13.

*(12) Резвый В., Бороздина С. Указ. соч.

*(13) Мальгинов Г.Н. Государство как акционер в условиях российской переходной экономики // Проблемы прогнозирования. 2001. N 3. С.62. ороздина С. Указ. соч).